對(duì)成員身份界定的思考

□ 林冬妹

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作事關(guān)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益保障，也是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。福建省莆田市秀嶼區(qū)從宣傳動(dòng)員、辦法制定、界定程序、依據(jù)留存等方面進(jìn)行了一系列探索實(shí)踐，較好地推動(dòng)了成員身份界定工作。近期，筆者對(duì)此進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)當(dāng)前秀嶼區(qū)此項(xiàng)工作面臨的困難有了一定了解，對(duì)完善成員身份界定程序和方法有了一些思考。

一、集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定的現(xiàn)實(shí)困境

1.界定程序虛置?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》對(duì)村民民主議事程序有明確規(guī)定，但在實(shí)踐中，因村民法制意識(shí)、程序意識(shí)淡薄，存在界定程序不規(guī)范、走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象，更有甚者根本不履行民主表決程序，僅僅通過(guò)個(gè)別村民代表協(xié)商或者直接由村委會(huì)主任、村民小組組長(zhǎng)個(gè)人決定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格。這種身份界定程序上存在隨意性，無(wú)法保證界定結(jié)果的公平公正，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的糾紛時(shí)有發(fā)生。

2.缺乏統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)法律層面對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份界定標(biāo)準(zhǔn)尚未做出明確規(guī)定。當(dāng)前集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定受當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習(xí)慣等因素影響較大，導(dǎo)致認(rèn)定身份口徑不一致，甚至相鄰地方對(duì)同一情況的對(duì)象適用認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)都存在差異，由此導(dǎo)致身份界定結(jié)果甚至法院判決結(jié)果因人因事而異、因地因時(shí)而異的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二、科學(xué)界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的實(shí)踐思考

目前，各地主要根據(jù)戶籍關(guān)系、承包經(jīng)營(yíng)集體土地情況、參與集體收益分配情況等，通過(guò)民主程序認(rèn)定。一些地方還出臺(tái)了地方性法規(guī)或政府規(guī)章、規(guī)范性文件，對(duì)成員資格的確定、排除和喪失等內(nèi)容做出了具體規(guī)定。因情況復(fù)雜，成員身份界定工作依然是各地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的難點(diǎn)。筆者認(rèn)為，秀嶼區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面。

1.宣傳動(dòng)員要到位。改革不能遮遮掩掩，要讓農(nóng)民群眾了解改革、支持改革、擁護(hù)改革，應(yīng)當(dāng)加大改革宣傳工作力度，豐富宣傳內(nèi)容方式。內(nèi)容上要廣泛宣傳改革政策已明確的什么人員可界定為成員，什么人員可保留成員身份，什么人員不能被界定為成員，哪些事項(xiàng)要通過(guò)村民或成員民主審議決策；方式上要充分利用節(jié)假日外出人員返鄉(xiāng)多的時(shí)點(diǎn)，利用廣播、電視、微信、公開(kāi)欄、標(biāo)語(yǔ)、橫幅、入戶、會(huì)議、定點(diǎn)宣傳、流動(dòng)車宣傳等，把政策、辦法交給群眾，營(yíng)造一個(gè)有利于推進(jìn)改革工作的氛圍。

2.辦法制定要具體。一是要充分尊重歷史，兼顧現(xiàn)實(shí)。成員身份界定辦法是開(kāi)展成員身份界定的總綱領(lǐng)，面對(duì)千差萬(wàn)別、參差不齊的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定不能“一刀切”。中央出臺(tái)全國(guó)通用的界定標(biāo)準(zhǔn)也不太現(xiàn)實(shí)，各地成員資格界定應(yīng)堅(jiān)持“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)”原則，不盲目照搬網(wǎng)上或其他村的方案內(nèi)容，要充分考慮各歷史時(shí)期農(nóng)民個(gè)人對(duì)集體資產(chǎn)形成、發(fā)展及未來(lái)保值增值的貢獻(xiàn)程度，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系，經(jīng)群眾認(rèn)可，確定具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。二是要堅(jiān)持一村一策，減少糾紛。農(nóng)民群眾對(duì)本村村情最了解，對(duì)集體事務(wù)最有發(fā)言權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定既要遵守現(xiàn)有的法律法規(guī)，也要尊重村規(guī)民約、政策性移民、計(jì)劃生育等現(xiàn)實(shí)因素。按照“有法依法、無(wú)法依規(guī)、無(wú)規(guī)依民”原則，在政策范圍內(nèi)應(yīng)將集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的決定權(quán)交給群眾，當(dāng)村規(guī)民約違背法律時(shí)，應(yīng)遵守法律法規(guī)；當(dāng)法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定時(shí)，可以遵照村規(guī)民約。對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)數(shù)量較大的村（居），實(shí)行村（居）成員身份界定與小組資產(chǎn)份額“互不關(guān)聯(lián)、互不主張”原則，不增加矛盾，不出現(xiàn)糾紛。秀嶼區(qū)成員身份界定實(shí)踐證明，村（居）制定符合村情、民意的成員界定標(biāo)準(zhǔn)與辦法，都能順利完成成員身份界定工作，沒(méi)有出現(xiàn)矛盾或糾紛。

3.界定程序要合法。成員資格界定工作要堅(jiān)守法律底線，追求身份界定結(jié)果的合法性。身份界定的合法性要求身份界定的實(shí)體結(jié)果和身份界定的程序過(guò)程都符合法律的公平正義精神。實(shí)體正義強(qiáng)調(diào)的是界定結(jié)果的正當(dāng)合理，要求界定身份的行為必須嚴(yán)格遵守國(guó)家的政策、法律，尤其是在涉及婦女、兒童等特殊群體身份認(rèn)定的場(chǎng)合，更要嚴(yán)格遵守《婦女兒童權(quán)益保護(hù)法》《農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)政策等規(guī)定，妥善處理身份界定事宜。要保證界定結(jié)果令人信服，必須做到界定行為在陽(yáng)光下運(yùn)行。為此，必須制定合理的身份界定程序并在實(shí)踐中嚴(yán)格執(zhí)行。秀嶼區(qū)通過(guò)制定辦法、提出申請(qǐng)、審議認(rèn)定、張榜公示、復(fù)查評(píng)議、會(huì)議表決、造冊(cè)登記等程序進(jìn)行成員身份界定，對(duì)申請(qǐng)人逐一審議，對(duì)符合與不符合的人員均進(jìn)行張榜公示，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，進(jìn)行復(fù)查評(píng)議，并將評(píng)議結(jié)果提交村民會(huì)議討論表決，讓每一個(gè)環(huán)節(jié)都能體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正的精神，最終做出令人信服的公正結(jié)果。通過(guò)民主決策、群眾認(rèn)可的形式，做到“復(fù)雜問(wèn)題民主化、民主問(wèn)題程序化”。

4.特殊人群要保障。一是婚嫁人員的成員資格認(rèn)定?；榧奕藛T包括嫁到外村的女性、嫁入本村的女性、離異（喪偶）婦女、入贅女婿等，成員身份確認(rèn)工作中婚嫁人員因各地改革時(shí)間安排不一致等原因容易出現(xiàn)“兩頭空”及“兩頭占”現(xiàn)象。秀嶼區(qū)在成員身份界定實(shí)踐中，對(duì)縣城中心的村居外嫁女及其子女戶籍未遷出的，原則上不予界定，對(duì)離婚的外嫁女則給予界定，以保護(hù)婦女及隨其生活子女的合法權(quán)益；對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)量少的“空心村”戶口外遷人員，側(cè)重于界定“歸屬感”，適當(dāng)放寬界定條件。同時(shí)，對(duì)于戶籍不在本村的婚嫁女、遷移戶口等采取函詢辦法，杜絕“兩頭空”“兩頭占”問(wèn)題，做到既保障權(quán)益又兼顧公平。二是服役服刑人員的資格認(rèn)定。依據(jù)國(guó)家現(xiàn)行政策，服兵役人員退役后不再分配工作，需回到原戶籍所在地，與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系未改變，其基本生活仍來(lái)源于土地，因此應(yīng)享有分配權(quán)，對(duì)其成員資格予以保留。有期服刑人員刑滿后仍需回到戶籍所在地生活，其基本生活仍來(lái)源于土地，為促進(jìn)其積極改造，其成員資格應(yīng)予以保留。三是新增人口的資格認(rèn)定。為了初步穩(wěn)定改革成果，過(guò)渡期成員應(yīng)實(shí)行固化管理，即自確定基準(zhǔn)日起，原則上按照“出生不增、死亡不減、遷入不增、遷出不減”進(jìn)行家庭成員數(shù)量固化管理，基準(zhǔn)日之后新增人口通過(guò)“戶內(nèi)共享”獲得集體資產(chǎn)權(quán)益。

5.資料檔案要健全。一是要強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)。各村（居）可以參照行政訴訟法對(duì)被告一方的“舉證責(zé)任”的要求與標(biāo)準(zhǔn)，收集整理《程序性檔案》?！冻绦蛐詸n案》囊括改革的全部流程，是改革程序、成果合法性的具體體現(xiàn)，是改革是否合法、是否侵權(quán)訴訟的當(dāng)然證據(jù)。程序性檔案整理要做到及時(shí)收集、做好保管、匯編裝訂，確保步步留痕。程序性檔案的基本內(nèi)容要追溯到改革主體與授權(quán)，有效對(duì)接清產(chǎn)核資結(jié)果，體現(xiàn)成員身份界定、集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)人員選舉、股份量化結(jié)果全部過(guò)程與步驟，并與《成員名冊(cè)》《股權(quán)登記清冊(cè)》形成配套檔案?jìng)浒?。程序性檔案一式三份，原件由村級(jí)保管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級(jí)主管部門各存檔一份，隨時(shí)備查。二是要保留“糾錯(cuò)空間”。在《成員名冊(cè)》《股權(quán)登記清冊(cè)》中設(shè)置變動(dòng)登記頁(yè)，以備對(duì)遺漏、錯(cuò)誤登記的成員及股權(quán)進(jìn)行補(bǔ)充登記。在股份制改革中，設(shè)置集體股的股份權(quán)能時(shí)，可考慮增加安置或者吞并功能，即當(dāng)遺漏成員應(yīng)當(dāng)加以界定時(shí)，其應(yīng)得的股份數(shù)從集體股中相應(yīng)減持給予安置；相反，錯(cuò)誤界定的成員，其持有的股份數(shù)，收回歸入集體股?！凹m錯(cuò)空間”的保留使改革成果具備了整改空間，可對(duì)改革推進(jìn)中出現(xiàn)的問(wèn)題或者不足進(jìn)行整改。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成員身份界定工作涉及廣大群眾的切身利益，只有堅(jiān)守底線、規(guī)范程序、把控細(xì)節(jié)、公正公開(kāi)、糾錯(cuò)可查才能有利于推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，有利于切實(shí)維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。