開發(fā)性金融支持青島市政府融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展研究

王婷婷

摘 要：在新預(yù)算體制和財政新規(guī)約束下，改革創(chuàng)新思路，推進轉(zhuǎn)型發(fā)展是擺在地方政府融資平臺面前迫切需要解決的問題，本研究旨在探索當前政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑，并從開發(fā)性金融角度，提出新形勢下銀政合作模式建議，扎實服務(wù)國有企業(yè)和投融資體制改革，為推動新時代銀政企全面合作提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：開發(fā)性金融? 政府融資平臺? 轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F831.2 文獻標識碼：A? 文章編號：2096-0298（2020）03（a）--02

融資平臺作為政府投資類項目的投融資主體，在青島市過去幾十年的城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中，積極發(fā)揮融資主渠道作用，為推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的完善和提升做出了巨大貢獻。當前，為進一步加強地方政府債務(wù)管控，規(guī)范政府融資行為，防范財政金融風險，國家陸續(xù)出臺一系列財政新規(guī)，這對傳統(tǒng)的平臺融資模式提出新的要求和挑戰(zhàn)。在民營企業(yè)投資下滑，國有企業(yè)融資模式難以為繼的形勢下，要保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、海洋強國、軍民融合、新舊動能轉(zhuǎn)換、鄉(xiāng)村振興等重點領(lǐng)域重大項目實施建設(shè)，保證青島實現(xiàn)一定速度基礎(chǔ)上的高質(zhì)量發(fā)展，就必須加快推動政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，培育市屬集團企業(yè)，發(fā)揮其在融資、市場、模式、品牌等方面的優(yōu)勢，使其在新形勢下為青島市經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮更大作用。

1 青島市政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 政策背景

2014年，以新預(yù)算法以及43號文為標志，地方融資平臺進入全面規(guī)范期，青島市明確全市國有融資平臺項目自身現(xiàn)金流可平衡、市場化機制約束、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)與培育的現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的目標任務(wù)。2016年，青島市委、市政府制定出臺《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的意見》（青發(fā)〔2016〕6號），提出到“十三五”末，全市形成十大具有國際競爭力的企業(yè)集團和十大城市運行管理國有平臺公司，提高國有經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益等目標任務(wù)。同年，青島市政府出臺《關(guān)于規(guī)范國有投資公司發(fā)展的意見》（青政發(fā)〔2016〕111號），提出按照市場化、企業(yè)化的原則，以資本運作為主要方式，參與重大項目、技術(shù)改造項目和基礎(chǔ)設(shè)施、社會發(fā)展公益項目等建設(shè)，形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢和市場優(yōu)勢。2019年，青島市委發(fā)起“推進國有企業(yè)改革”攻勢，提出用市場化、法治化和開放的思路推動發(fā)展，聚焦“深化混改、主業(yè)發(fā)展、統(tǒng)一監(jiān)管、重組整合、風險管控”工作重點，通過深化國有企業(yè)改革，進一步增強國有經(jīng)濟發(fā)展活力。

1.2 基本情況

截至2018年末，青島市共計有75家企業(yè)列入融資平臺名單，其中，監(jiān)管類平臺39家，占比52%;監(jiān)測類平臺36家，占比48%。平臺風險定性方面，61家平臺實現(xiàn)全覆蓋，占比81%;10家基本覆蓋，占比13%;1家半覆蓋，占比1%;3家無覆蓋，占比4%。在7家主要市本級融資平臺中，資本市場信用評級在AAA的有2家，分別為青島城市建設(shè)投資（集團）有限責任公司和青島國信發(fā)展（集團）有限責任公司。一直以來，政府性投融資平臺以落實政府重大專項任務(wù)為基本職能，承擔項目主要集中于資金投入較大、投資收益較少、回收期長的基礎(chǔ)性、公益性項目，如交通、水利、物流、市政、生態(tài)環(huán)保、信息技術(shù)等領(lǐng)域重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補短板項目。目前，青島城投、國信等部分實力較強的市本級政府投融資主體已逐步接管城市運營管理職能，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施投資綜合服務(wù)運營商，通過積極拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，逐步提升自身盈利能力。但在縣級層面，仍有較大部分公司在實質(zhì)上是純政府性融資平臺，公司決策主要以行政主管部門的意志為主，平臺運作高度依賴政府。從融資方式看，銀行貸款仍然是青島市地方政府融資平臺的主渠道，隨著金融市場的逐步發(fā)展，部分實力較強的平臺公司如城投、國信等，已開始積極探索涵蓋銀行信貸、債券融資、基金、信托、租賃、資產(chǎn)證券化、直接上市等多種融資方式相結(jié)合的多元化投融資模式。債券市場發(fā)展迅速，根據(jù)wind資訊統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013—2018年末，青島市融資平臺發(fā)債量呈現(xiàn)整體上升態(tài)勢，累計融資總額超過970億元，其中平臺債券融資額占全域債券融資額的比例近70%。

1.3 存在問題

一是管理體制機制改革不到位，嚴重制約企業(yè)做優(yōu)做大。部分融資平臺仍存在政企不分、政資不分、主業(yè)不明等情況，沒有建立起完善的現(xiàn)代公司治理體系，不利于企業(yè)制定長期戰(zhàn)略目標和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。二是資產(chǎn)、資源整合重組不到位。大部分平臺公司涉獵行業(yè)多，主業(yè)聚合力不強，存在同質(zhì)化問題，投融資能力不足以支撐重大項目建設(shè)。三是企業(yè)用人體制和激勵機制不到位。體制內(nèi)選人用人和市場化選人用人制度欠缺，不利于選拔合適人才、激發(fā)主觀能動性。

2 青島市政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展探討

2.1 總體思路

當前，青島市政府融資平臺已進入制度體系完善期及轉(zhuǎn)型發(fā)展期，下一步應(yīng)堅持市場化改革方向，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，以增強平臺公司活力、提高效率為中心，以培育獨立市場經(jīng)營主體為目標，以完善法人治理結(jié)構(gòu)為核心，以發(fā)展混合所有制經(jīng)濟為突破口，以業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型整合、資產(chǎn)重組、股權(quán)投資、上市等方式增強融資平臺綜合實力，打造具有國內(nèi)競爭力的實體投資建設(shè)平臺、資本運作平臺、藍高新產(chǎn)業(yè)及高端服務(wù)業(yè)投資運營平臺。

2.2 路徑探討

2.2.1 加強市場建設(shè)，推進資源整合，提高國有資本配置和運營效率，結(jié)合政府融資平臺概念界定及主要承擔的職能，突出融資平臺市場屬性，兼顧股權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特征、發(fā)展階段，打破利益分割，分行業(yè)、分板塊打造專業(yè)的國有投資公司，按照“同行業(yè)同板塊”歸類整合的思路，推進資源、業(yè)務(wù)整合，明確國有投資公司的主營業(yè)務(wù)方向。

2.2.2 全面推進融資平臺混合所有制改革

以放大國有資本功能，實現(xiàn)各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展為目標，堅持政府引導(dǎo)、市場運作、宜改則改、穩(wěn)妥推進的基本原則，重點在融資平臺股權(quán)多元化、混合所有制企業(yè)員工持股、國有資本入股非國有企業(yè)，以及非國有資本參與國有企業(yè)混合所有制改革等方面加強改革。加快建設(shè)上市發(fā)展“公眾公司”，引進全球優(yōu)質(zhì)資源，增強市屬企業(yè)市場競爭力。

2.2.3 加強資本運作，多渠道拓寬融資模式

資本運作是實現(xiàn)低成本快速擴張的根本途徑，是實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值、增值的重要手段。融資平臺要實現(xiàn)融資建設(shè)和運營管理“兩手抓”，不斷提高其自身盈利能力和資產(chǎn)質(zhì)量。可通過擴大規(guī)模、多元化經(jīng)營等方式拓寬融資渠道;可通過資產(chǎn)證券化以及債券發(fā)行等多種融資模式，增強自身造血能力;可通過引入戰(zhàn)略投資者方式，加快融資平臺轉(zhuǎn)型，提高公司競爭力。如青島地鐵集團、城投集團等可積極探索推進資產(chǎn)證券化、引進戰(zhàn)略投資者、整合重組及公司債券、中期票據(jù)、短期融資券等直接融資方式拓寬渠道。

2.2.4 做好頂層設(shè)計，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

青島市政府融資平臺已進入轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期，在后續(xù)發(fā)展中應(yīng)加速培育具有成長性、經(jīng)營性的核心業(yè)務(wù)和新興產(chǎn)業(yè)，向城市運營服務(wù)商轉(zhuǎn)變，推進自身高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。目前青島市正在大力實施鄉(xiāng)村振興、軍民融合、海洋強國等國家戰(zhàn)略，為融資平臺產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了新的發(fā)展機遇。各大平臺可結(jié)合自身業(yè)務(wù)板塊及資源，重點向“藍高新”產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)、軍民融合發(fā)展、養(yǎng)老和育幼等業(yè)務(wù)板塊發(fā)展，占領(lǐng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)制高點。

2.2.5 規(guī)范平臺管理，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)

轉(zhuǎn)型建立市場化融資平臺的關(guān)鍵在于政企分離，完善公司治理，按照現(xiàn)代企業(yè)制度進行市場化運營。應(yīng)推動國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)由以行政主管部門的意志為主的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒁远聲樽罡邲Q策機構(gòu)，經(jīng)營層為執(zhí)行機構(gòu)的經(jīng)營管理架構(gòu)，實行公司董事會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負責制，真正建立起“股東會、董事會、監(jiān)事會、管理層”為架構(gòu)的現(xiàn)代公司治理體系。

3 開發(fā)性金融支持政府平臺轉(zhuǎn)型合作建議

國家開發(fā)銀行是助力中國基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場化改革的推動者和實踐者，充分發(fā)揮連接政府和市場之間的橋梁紐帶作用，率先探索將地方政府增信與融資行為融為一體的操作模式，使政府融資平臺發(fā)展成為支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的最重要的載體。作為地方政府融資平臺培育與發(fā)展的重要力量，開發(fā)性金融應(yīng)在推動平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展中發(fā)揮更加重要的作用。

3.1 以規(guī)劃先行為基礎(chǔ)，持續(xù)深化銀政企合作關(guān)系

發(fā)揮開發(fā)性金融自身介于政府與市場之間的職能優(yōu)勢，深化各部門規(guī)劃合作，通過規(guī)劃把融資支持項目建設(shè)與推進市場建設(shè)、信用建設(shè)結(jié)合起來，增進各方合作共識，達到共享資源、共享信息、共享經(jīng)驗、共享成果、共擔風險的目標，推動建立高效共贏的銀政、銀企、銀銀合作新模式。

3.2 以機制建設(shè)為切入點，積極參與政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展

一是積極推進公司股權(quán)多元化。理順地方政府和平臺公司股權(quán)關(guān)系，引導(dǎo)市場化資本入股，改善公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，積極推動平臺公司向集團化、股份化方向發(fā)展。二是推進公司經(jīng)營企業(yè)化。改善公司資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新政府資源配置方式，提高公司實現(xiàn)經(jīng)營性收入和現(xiàn)金流的能力。三是推進公司運作市場化。厘清地方政府和平臺公司有關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、運營和投融資的關(guān)系，樹立平臺公司自身發(fā)展意識，提高綜合運營能力，主動開辟新業(yè)務(wù)領(lǐng)域。四是維護公司融資渠道平穩(wěn)化。改善平臺公司無序融資、多頭融資現(xiàn)狀，營造穩(wěn)定融資環(huán)境，樹立良好市場形象，平抑市場波動影響，維護平臺公司“造血”功能。

3.3 以重大項目為依托，積極開展融資模式創(chuàng)新實踐

發(fā)揮開發(fā)性金融先鋒先導(dǎo)作用，用好各類開發(fā)性金融工具，圍繞服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展、新舊動能轉(zhuǎn)換、鄉(xiāng)村振興、軍民融合、海洋強國等國家戰(zhàn)略和地方政府重點熱點，不斷挖掘政策、資源潛力與紅利，探索依托企業(yè)市場信用的政府投資項目信貸模式，構(gòu)建以市場化方式實現(xiàn)項目綜合平衡的結(jié)構(gòu)化融資，推動破解融資癥結(jié)、打通融資瓶頸。

3.4 以綜合金融服務(wù)為手段，服務(wù)平臺轉(zhuǎn)型期多元融資需求

一是加強對資金供需的統(tǒng)籌平衡，提出拓寬市場化融資渠道、創(chuàng)新項目融資模式、提高社會資本參與度的綜合金融服務(wù)方案，支持企業(yè)通過債券、基金、租賃等手段盤活存量資產(chǎn)，擴充資金來源。二是發(fā)揮開發(fā)性金融、綜合金融協(xié)調(diào)人作用，按照“共建、共享、共贏”原則搭建同業(yè)合作平臺，引導(dǎo)銀行、券商、保險、基金、租賃等金融機構(gòu)共同構(gòu)建良性競爭的金融生態(tài)，通過“金融做市”，提高重大項目與金融資源對接效率。

3.5 以風險管控為保障，支持平臺轉(zhuǎn)型期市場穩(wěn)定與安全

一是切實提高政治站位，嚴格執(zhí)行財政新規(guī)，深刻認識防范和化解地方政府隱性債務(wù)風險的重大意義，主動配合和幫助地方政府化解債務(wù)風險，規(guī)范政府合作業(yè)務(wù)領(lǐng)域的投融資模式。二是加強銀政合作，培育健康市場主體，強化融資全過程管理，探索建立聯(lián)合監(jiān)督機制，以系統(tǒng)合力控制風險。三是推動信用建設(shè)，推動區(qū)縣各級政府出資建立政策性擔保公司，將地方政府風險補償金轉(zhuǎn)化為政策性擔保資本，并合理利用擔保公司的放大倍數(shù)，作為政府對貸款的合規(guī)性增信手段。

參考文獻

張怡嬌.我國區(qū)縣級投融資平臺的發(fā)展轉(zhuǎn)型研究——以安吉城投為例[D].杭州：浙江大學(xué)，2018.

徐登國.哈爾濱市水利投融資平臺構(gòu)建與運作研究[D].哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學(xué)，2009.

張喜亮.黨的工作是國有企業(yè)混合所有制改革的必要前提[J].國企，2015（12）.