尋山水林田湖草監(jiān)測之道

王建恒

“加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度，健全自然資源監(jiān)管體制”，黨的十九屆四中全會《決定》釋放了生態(tài)文明建設(shè)已由理性認(rèn)識走向量化實踐、由分類管理走向體系治理的鮮明信號，凸顯出對自然資源實施統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測，提供全要素、全時空、多尺度、多維度數(shù)據(jù)支撐的重要性和必要性。時不我待，我們必須從理論研究、法理架構(gòu)、技術(shù)流程、體制優(yōu)勢等方面重構(gòu)重塑，進(jìn)一步提升調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)科學(xué)性、權(quán)威性、精準(zhǔn)性，回答和解決好當(dāng)前自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測存在的矛盾和問題。

加強(qiáng)基礎(chǔ)研究——發(fā)展自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測科學(xué)理論

黨的十八大以來，制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的一大亮點(diǎn)就是生態(tài)文明建設(shè)。生態(tài)文明建設(shè)必然對自然資源科學(xué)管理提出更高要求，而實施自然資源科學(xué)管理必然會進(jìn)一步興起地球系統(tǒng)科學(xué)的相關(guān)研究，彼此間同生同根。自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測作為生態(tài)文明建設(shè)、自然資源管理的基礎(chǔ)性先行性工作，其方向在于習(xí)近平生態(tài)文明思想的正確引領(lǐng)，其動力源于地球系統(tǒng)科學(xué)、自然資源科學(xué)理論的不斷發(fā)展，其根基植于國民科學(xué)素質(zhì)的培育和調(diào)查監(jiān)測技術(shù)方法的創(chuàng)新?？梢哉f，生態(tài)文明建設(shè)和自然資源統(tǒng)一管理，為發(fā)展地球系統(tǒng)科學(xué)、豐富自然資源科學(xué)理論提供了前所未有的實踐平臺，也必將促使自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測制度建設(shè)更加科學(xué)。

從國民教育看，目前高校、科研院所還沒有專設(shè)相關(guān)學(xué)科和專業(yè)，而中小學(xué)教育呈現(xiàn)碎片化，人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)鏈條不夠連貫緊密。這提醒我們，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和自然資源統(tǒng)一管理，既需要咬緊牙關(guān)爬坡過坎，更需要“百年樹人”，夯實教育基礎(chǔ)。

重視頂層設(shè)計——完善自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測法理架構(gòu)

法治化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本特征與根本性標(biāo)志。踐行新時代生態(tài)文明理念，既需要宏觀政策調(diào)控，也需要剛性法律約束，還需要行政法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范保障。推進(jìn)自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測也是如此。

在這個大背景下，自然資源統(tǒng)一調(diào)查概念提出，首次出現(xiàn)在《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明》中。隨后，自然資源部“三定”規(guī)定、十九屆四中全會《決定》以及中辦國辦《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》對開展相關(guān)評價進(jìn)行了總體部署，標(biāo)志著頂層設(shè)計逐步形成，但問題也隨之而來。

首先，法律體系還需進(jìn)一步完善。改革開放以來，我國制定了多部自然資源的法律法規(guī)，基本形成了自然資源法律體系。但也要看到，各類單行立法的時機(jī)和背景差異很大，缺乏統(tǒng)一的立法思路，法律之間雖有聯(lián)系但也存在相互沖突，不利于自然資源統(tǒng)一監(jiān)管和系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)。自然資源部履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，預(yù)示著解決這些沖突的契機(jī)已到。一種思路是，研究制定綜合性自然資源基本法，修訂完善各類單行法，形成以基本法為主干和細(xì)化管理各類單行法、法規(guī)的自然資源法律體系。另一種思路是，編撰自然資源法典，按照生態(tài)文明新理念重新審定現(xiàn)行自然資源法律法規(guī)，廢除陳舊的內(nèi)容，修改相互抵觸的部分，彌補(bǔ)缺陷和漏洞，使之成為內(nèi)容協(xié)調(diào)一致、有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一法典，頒布法典即廢除相應(yīng)單行法。

其次，建立統(tǒng)一的自然資源分類標(biāo)準(zhǔn)。《憲法》規(guī)定自然資源類型包括礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等7種，沒有納入耕地、地下水、海洋資源，不利于陸海統(tǒng)籌和地表地下水綜合監(jiān)管，而山嶺、荒地、灘涂與其他資源空間上重疊，不利于資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理。在修改憲法有關(guān)內(nèi)容還不成熟的條件下，可依據(jù)自然資源部“三定”規(guī)定中“履行全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水、海洋等自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”的分類，通過修訂國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范予以明確。自然資源統(tǒng)一管理尚處于起步探索階段，修訂標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范可為將來納入地球各圈層自然資源要素留下接口。

面向應(yīng)用需求——優(yōu)化自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測業(yè)務(wù)流程

對自然資源實施統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測，在于通過采集和分析各自然資源要素的空間分布、數(shù)量、質(zhì)量等數(shù)據(jù)，掌握各類自然資源的邊界、家底、現(xiàn)狀、交互關(guān)系和演化趨勢，為黨和國家重大決策提供基礎(chǔ)依據(jù)，為自然資源空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復(fù)、確權(quán)登記等多領(lǐng)域的專項應(yīng)用提供綜合數(shù)據(jù)。完全實現(xiàn)上述“一查多用”，須進(jìn)一步優(yōu)化其業(yè)務(wù)流程。

按需求選定科學(xué)指標(biāo)，建立相關(guān)評價模型?！叭{(diào)”正在“六個統(tǒng)一”方面進(jìn)行實踐探索，明確了基礎(chǔ)調(diào)查共性指標(biāo)，基本解決了各類自然資源之間空間分布邊界劃分問題。但不同要素的特有屬性指標(biāo)不同，不同應(yīng)用領(lǐng)域?qū)?shù)據(jù)指標(biāo)的周期、尺度、精準(zhǔn)要求也不同，因而自然資源各要素的規(guī)模數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量成分指標(biāo)、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)指標(biāo)、生態(tài)貢獻(xiàn)值指標(biāo)、資源環(huán)境承載力指標(biāo)也非常重要。這些指標(biāo)有的可以直接利用原始采集數(shù)據(jù)，有的還需要通過應(yīng)用建模實現(xiàn)。

按需求采集多源數(shù)據(jù)，綜合運(yùn)用“星、空、地”立體技術(shù)。自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測，可大量采用衛(wèi)星遙感手段獲取高空間、高時間、高光譜、高輻射分辨率數(shù)據(jù)，對衛(wèi)星遙感不能覆蓋或覆蓋效果不好的區(qū)域，則采用無人機(jī)等航空飛行器來采集數(shù)據(jù)，形成衛(wèi)星遙感為主、航空攝影為輔的現(xiàn)代化采集手段。對專項調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)有特殊要求的，在對遙感數(shù)據(jù)解譯基礎(chǔ)上，進(jìn)而分類組織實地調(diào)查和現(xiàn)場監(jiān)測。

按需求搭建共享平臺，對數(shù)據(jù)高度集成高效利用。按照物理分散、邏輯集成思路，一方面，對異構(gòu)、眾源、動態(tài)的海量調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)換，打通當(dāng)前采集數(shù)據(jù)與歷史存量數(shù)據(jù)的共享壁壘，使數(shù)據(jù)成果實現(xiàn)關(guān)聯(lián)整合;另一方面，充分利用大數(shù)據(jù)、云架構(gòu)、分布式數(shù)據(jù)庫，對所有數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一集成存儲。同時，自然資源分布具有地上地下、陸海相連的立體化特征，調(diào)查監(jiān)測成果數(shù)據(jù)可視化表達(dá)成為必然，可以基礎(chǔ)地理坐標(biāo)為框架，以DEM為基底，將調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)、規(guī)劃界線、經(jīng)濟(jì)社會人文信息進(jìn)行疊加。在共享應(yīng)用上，應(yīng)按照自然資源部信息化建設(shè)“一張網(wǎng)”“一張圖”“一個平臺”目標(biāo)要求，搞好協(xié)同，逐步推進(jìn)。

發(fā)揮體制優(yōu)勢——實現(xiàn)自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測最佳效能

一方面，基于效能原則整合自然資源調(diào)查監(jiān)測優(yōu)勢資源。一是發(fā)揮好各部門長期積累和形成的獨(dú)特優(yōu)勢。既堅持業(yè)務(wù)體系的整合與創(chuàng)新，也保持技術(shù)方法上的銜接與傳承，做好業(yè)務(wù)流程中的優(yōu)勢技術(shù)嵌入和嫁接。二是構(gòu)建地面動態(tài)監(jiān)測臺站和網(wǎng)絡(luò)。在宜建則建的同時，通過添置設(shè)備儀器、優(yōu)化應(yīng)用建模、調(diào)整指標(biāo)參數(shù)等方式，整合利用各系統(tǒng)、各地域現(xiàn)有地面觀察、監(jiān)測臺站。三是建立專業(yè)隊伍。保證原始數(shù)據(jù)的可靠性是調(diào)查監(jiān)測的生命線，而且一些重大專項調(diào)查監(jiān)測的應(yīng)急性很強(qiáng)，可整合現(xiàn)有多方力量，建立一支領(lǐng)導(dǎo)體系順暢、綜合素質(zhì)過硬、攻堅能力強(qiáng)、應(yīng)急反應(yīng)快的專業(yè)隊伍。

另一方面，基于自然資源資產(chǎn)化關(guān)注調(diào)查監(jiān)測的外部性。一是以建立自然資源資產(chǎn)實物量（生物量）、價值量核算評價制度為“橋”和“船”，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，更好發(fā)揮政府在總量強(qiáng)度雙控、節(jié)約集約利用資源方面的監(jiān)管作用。在排除產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻、生態(tài)保護(hù)要求等政策性影響因素的情況下，市場博弈必將聚焦調(diào)查監(jiān)測成果數(shù)據(jù)。二是建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，推動自然生態(tài)空間系統(tǒng)修復(fù)和合理補(bǔ)償中，不管是占用生態(tài)空間和壓覆礦產(chǎn)的補(bǔ)償，還是生態(tài)環(huán)境損害賠償，可能引入第三方機(jī)構(gòu)評估生態(tài)資產(chǎn)價值和生態(tài)保護(hù)成本，但最終會以調(diào)查監(jiān)測成果數(shù)據(jù)為基本標(biāo)尺。三是通過編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，推行自然資源資產(chǎn)管理考核評價，對領(lǐng)導(dǎo)干部實施自然資源資產(chǎn)離任審計、自然資源損害責(zé)任追究。利用這些措施倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，推動綠色發(fā)展，也促進(jìn)自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測的體系發(fā)展。（摘自《中國自然資源報》2020年1月7日3版）