丹麥空間規(guī)劃的理念、發(fā)展與啟示

唐杭 金川

丹麥位于歐洲北部，由98個市和格陵蘭、法羅群島2個自治領(lǐng)地組成，面積為4.3萬平方公里。自20世紀(jì)以來，丹麥先后經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化與戰(zhàn)后重建、地區(qū)平衡發(fā)展、歐洲一體化和新一輪城市化等發(fā)展階段，其空間規(guī)劃的發(fā)展歷程與理念，對于我國構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系具有一定的借鑒意義。

丹麥空間規(guī)劃體系

目前丹麥空間規(guī)劃分為國家規(guī)劃、市級規(guī)劃和局部規(guī)劃三級，原大區(qū)規(guī)劃在2007年行政區(qū)劃改革后被取消。

國家規(guī)劃。丹麥國家空間規(guī)劃，實際由國家規(guī)劃報告、指令等文件支撐。以上文件由丹麥環(huán)境部制定，用于確定空間發(fā)展的戰(zhàn)略安排、政策導(dǎo)向、優(yōu)先事項、限制要求，以及市級規(guī)劃的基礎(chǔ)框架。

市級規(guī)劃。根據(jù)丹麥《規(guī)劃法》，除博恩霍姆外的自治市均須制定市級規(guī)劃，用以確定城市總體結(jié)構(gòu)，并為局部規(guī)劃提供基礎(chǔ)框架。市級規(guī)劃由城市理事會制定，內(nèi)容包括：土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施安排、休閑娛樂區(qū)劃定等。

局部規(guī)劃。局部規(guī)劃是丹麥空間規(guī)劃的基石，是市級規(guī)劃目標(biāo)的具體化，用以明確土地利用與項目建設(shè)方案。局部規(guī)劃具有較高自由度，但須綜合考慮政府、土地?fù)碛姓?、土地開發(fā)者與一般公眾的利益訴求。

丹麥空間規(guī)劃發(fā)展歷程

20世紀(jì)20年代～50年代：空間規(guī)劃體系的建立與“不平衡的丹麥”。早期丹麥空間規(guī)劃主要為基于城鎮(zhèn)土地利用功能分區(qū)的實體規(guī)劃。1925年，丹麥頒布了第一部《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》，明確了城鎮(zhèn)規(guī)劃編制、管理等基本要求。1945年，該法修訂版首次提出通過城市發(fā)展計劃，控制城市擴張。50年代中后期，丹麥在快速城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)了城市邊界無序蔓延、工業(yè)用地與夏季別墅需求激增等問題。這些問題催生了此后的規(guī)劃改革。

20世紀(jì)60年代～70年代：平等發(fā)展與規(guī)劃體系鞏固。丹麥于1962年制定了分區(qū)規(guī)劃，在全國劃分城市和工業(yè)發(fā)展區(qū)、環(huán)境保護區(qū)、夏季住房區(qū)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū) 4 類功能區(qū)，于1966 年建立了基于城鎮(zhèn)居民點模式的城市網(wǎng)絡(luò)體系。20世紀(jì)70年代，丹麥相繼發(fā)布《城市和鄉(xiāng)村地區(qū)法》《國家和區(qū)域規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃法》，明確了規(guī)劃體系的框架控制原則。1975年，丹麥發(fā)布第一份國家規(guī)劃報告，強調(diào)要解決經(jīng)濟增長和人口分配不平衡的問題，鞏固了平等發(fā)展觀念。

20世紀(jì)80年代至今：多樣化發(fā)展、環(huán)境保護與歐洲一體化。80年代中后期，歐洲地區(qū)戰(zhàn)略性空間規(guī)劃開始復(fù)蘇。在此背景下，丹麥開始強調(diào)將環(huán)境因素納入規(guī)劃決策，并將哥本哈根定位為面向歐洲的中心城市。21世紀(jì)初，丹麥國家規(guī)劃重新對哥本哈根大區(qū)、日德蘭地區(qū)、西蘭地區(qū)等進行統(tǒng)籌布局。2010年后，丹麥國家規(guī)劃不再提供綜合性發(fā)展戰(zhàn)略，以支持區(qū)域多樣化發(fā)展。

丹麥空間規(guī)劃理念

空間規(guī)劃的創(chuàng)新理念。一是規(guī)劃體系、職能的革故鼎新。為提升地區(qū)發(fā)展活力，丹麥取消了大區(qū)規(guī)劃，減少了國家對地方規(guī)劃的直接干預(yù)。通過規(guī)劃體系與行政職能的扁平化調(diào)整，賦予了市級以下規(guī)劃更高的靈活度。二是規(guī)劃目標(biāo)、戰(zhàn)略的與時俱進。丹麥空間規(guī)劃的目標(biāo)定位，始終與經(jīng)濟社會發(fā)展與國家外部環(huán)境保持契合。近年丹麥國家規(guī)劃更多關(guān)注歐洲一體化、國家與地區(qū)中心建設(shè)、環(huán)境保護等問題，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護、水資源保護與能源建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。

空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)理念。一是注重區(qū)域平衡與多樣化發(fā)展的協(xié)調(diào)。首先，國家規(guī)劃體系發(fā)揮了重要的區(qū)域平衡作用。20世紀(jì)60年代起，丹麥空間規(guī)劃逐漸發(fā)展為兼顧平衡與多樣化發(fā)展的多功能規(guī)劃，在國家規(guī)劃中對區(qū)域功能定位進行了系統(tǒng)安排。1975年，丹麥在國家規(guī)劃報告中提出了區(qū)域性政策框架，并建立了財政轉(zhuǎn)移支付制度，為區(qū)域平衡提供了制度保障。其次，城市網(wǎng)絡(luò)體系發(fā)揮了重要的協(xié)調(diào)發(fā)展作用。1962年，丹麥提出“星城計劃”與“大H計劃”，系統(tǒng)規(guī)劃了全國城鎮(zhèn)、交通體系。1966年，丹麥基于中央廣場理論（CPT）提出城鎮(zhèn)居民點模式，促進了地區(qū)協(xié)同發(fā)展。二是注重不同需求在規(guī)劃安排中的協(xié)調(diào)。丹麥歷來重視跨部門合作，環(huán)境、工業(yè)、經(jīng)濟、運輸?shù)炔块T的政策目標(biāo)得到了有機整合;通過國家中心建設(shè)、城市網(wǎng)絡(luò)化等規(guī)劃安排，促進國際合作關(guān)系構(gòu)建與地區(qū)通勤腹地挖潛;將環(huán)境保護與氣候變化置于各方話語中心，將議題在規(guī)劃中得到落實。

空間規(guī)劃的綠色理念。一是對生態(tài)空間保護的高度重視。在國家層面，1991年，丹麥國家規(guī)劃將海岸帶確定為國家生態(tài)保護區(qū)，并于1994年寫入《規(guī)劃法》;1997年，丹麥將自然和文化遺產(chǎn)保護升級為國家規(guī)劃目標(biāo)，并劃定了相應(yīng)的保護區(qū);20世紀(jì)90年代，丹麥空間規(guī)劃就引入了環(huán)境影響評估程序。在地方層面，生態(tài)保護理念亦得以充分落實，如：哥本哈根大區(qū)《五指規(guī)劃》（2007年）中，明確“指縫地區(qū)”嚴(yán)禁建設(shè)，將現(xiàn)有農(nóng)田、林地、河流、荒原與公園等作為綠色開敞空間嚴(yán)格保護。二是對農(nóng)村土地開發(fā)的合理限制。20世紀(jì)60年代，丹麥就在全國劃定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)。區(qū)內(nèi)耕地、森林、水域的開發(fā)利用，必須獲得相應(yīng)行業(yè)許可，并遵循行業(yè)法律規(guī)定。在市級規(guī)劃中，通過劃定城鎮(zhèn)擴張邊界，有效保護農(nóng)村地區(qū)的自然資源與田園風(fēng)貌。

空間規(guī)劃的開放理念。一是規(guī)劃空間布局的開放性。隨著歐洲一體化的推進，丹麥逐步形成開放式、多元化、網(wǎng)絡(luò)化空間規(guī)劃格局。在打破傳統(tǒng)行政界線的基礎(chǔ)上，賦予特定區(qū)域適當(dāng)?shù)囊?guī)劃安排。如：1997年，哥本哈根大區(qū)和厄勒地區(qū)被定位為北歐領(lǐng)先城市地區(qū)，并與瑞典、德國開展了規(guī)劃領(lǐng)域的跨國合作。二是規(guī)劃編制過程的開放性。丹麥空間規(guī)劃編制中，社會公眾可通過多種渠道深度介入。政府與規(guī)劃機構(gòu)通過網(wǎng)絡(luò)公開、社區(qū)會議、電子板報等，廣泛調(diào)動居民參與規(guī)劃決策。

空間規(guī)劃的共享理念。一是公共服務(wù)與社會資源的共享。國家層面，自20世紀(jì)60年代起，丹麥將國家規(guī)劃作為平衡公共服務(wù)與社會資源供給的政策工具。各級城鎮(zhèn)居民點的設(shè)置，必須為居民獲取各類產(chǎn)品和服務(wù)盡可能提供便利，并確保供應(yīng)商有利可圖。市級層面，丹麥在市級、局部規(guī)劃中，引入了社區(qū)生活圈、通勤圈的概念。輕軌車站、醫(yī)院、學(xué)校等公共設(shè)施選址，必須充分考慮該地區(qū)居民通行時間與距離限制。二是城市空間資源的共享。丹麥?zhǔn)屑墶⒕植恳?guī)劃中，不再將土地利用限定為單一規(guī)劃用途，而是允許商業(yè)、住宅、辦公、娛樂與公共服務(wù)設(shè)施在時間上、空間上、功能上的復(fù)合。

對我國的啟示

健全國土空間規(guī)劃體系，科學(xué)界定規(guī)劃范疇與層級。丹麥建立了“國家—市級—局部”三級規(guī)劃體系，各級規(guī)劃目標(biāo)、內(nèi)容、程序明確，層次清晰，對我國規(guī)劃體系建設(shè)有借鑒意義：一是為解決各類規(guī)劃內(nèi)容重疊、相互矛盾的問題，應(yīng)當(dāng)加快建立分級國土空間規(guī)劃體系，提升國土空間規(guī)劃的權(quán)威性和可操作性。二是在有條件的地方省市，探索不同領(lǐng)域規(guī)劃深度融合方法，實現(xiàn)自然資源、發(fā)改、環(huán)境、交通等不同部門政策導(dǎo)向的有機整合。

革新國土空間規(guī)劃理念，合理確定規(guī)劃戰(zhàn)略與方向。丹麥空間規(guī)劃充分體現(xiàn)了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的理念，體現(xiàn)于：一是規(guī)劃體系與戰(zhàn)略導(dǎo)向并非一成不變，要綜合考慮社會經(jīng)濟發(fā)展階段、國際形勢變化、生態(tài)環(huán)境問題等，因勢而動，主動革新。二是在規(guī)劃安排中兼顧平衡與多樣化，堅持可持續(xù)發(fā)展，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，促進資源整合。三是更加注重自然資源與生態(tài)環(huán)境保護，通過生態(tài)保護紅線劃定、海岸帶保護等，系統(tǒng)構(gòu)建生態(tài)安全格局。四是堅持推進國家與區(qū)域統(tǒng)籌，合理突破傳統(tǒng)行政界線，為重點城市群、經(jīng)濟帶打造國家級規(guī)劃或區(qū)域規(guī)劃。五是著重強化國土空間規(guī)劃對于公共服務(wù)與社會資源的統(tǒng)籌配置作用，促進空間資源共享與復(fù)合利用，推動國土空間布局優(yōu)化與城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

完善國土空間規(guī)劃管理制度，充分落實各方管理職責(zé)與權(quán)利義務(wù)。丹麥空間規(guī)劃不僅建立了完備的法律制度，且在編制與實施過程中廣泛發(fā)動公眾參與。一是可以在相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，探索制定國土空間規(guī)劃法，為建立國土空間規(guī)劃體系奠定法律基礎(chǔ)，明確界定中央與地方規(guī)劃系統(tǒng)事權(quán)與管理職責(zé)。二是注重規(guī)劃編制過程的開放性，對于省級以下規(guī)劃，充分利用新聞媒體、基層組織，廣泛發(fā)動社會公眾參與規(guī)劃決策。（摘編自《中國土地》2019年第5期）