如何編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃

張濤 楊穎 張新麗

2019年7月15日，河南啟動“鄉(xiāng)村規(guī)劃千村試點”工作，河南省自然資源廳作為試點工作牽頭部門，按照“試點先行、典型引路、全面推開”原則，精心組織省內(nèi)外1517名優(yōu)秀規(guī)劃設(shè)計師深入1188個村莊，開展多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃編制，力爭形成一批可學習、可借鑒、可推廣的典型經(jīng)驗。

村莊規(guī)劃工作開展以來，焦作市自然資源和規(guī)劃局圍繞“鄉(xiāng)村振興”的總體目標，積極開展調(diào)研摸底，實施村莊規(guī)劃編制工作，推進“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制。

規(guī)劃編制情況

該局2019年4月申報村莊規(guī)劃編制試點，報送《河南省千人下鄉(xiāng)服務千村試點結(jié)對服務表》，推動試點的規(guī)劃編制工作。目前，村莊規(guī)劃編制試點55個，其中，市城區(qū)5個，縣 （市）50個。

該局利用兩個月的時間，赴各縣（市、區(qū)）對全域國土綜合整治試點、村莊規(guī)劃試點情況進行實地調(diào)研，對存在的問題、難點進行深入分析研究，指導各縣（市）推動村莊規(guī)劃編制工作的開展。經(jīng)過調(diào)研，該市共有1826個村委會，其中，應編制規(guī)劃的村莊約1400個，目前已編制村莊規(guī)劃342個，編制《農(nóng)民住宅規(guī)劃建設(shè)村規(guī)民約》407個。

存在問題

缺乏上位規(guī)劃指引。根據(jù)新時代國土空間規(guī)劃要求，國土空間規(guī)劃是村莊規(guī)劃的上位規(guī)劃，編制村莊規(guī)劃時需要落實上位規(guī)劃關(guān)于發(fā)展定位、目標、三區(qū)三線、土地指標、村莊分類等內(nèi)容。由于國土空間規(guī)劃尚未完成，村莊規(guī)劃缺乏上位規(guī)劃指引。

部分村莊規(guī)劃亟需修編。目前，編制完成的村莊規(guī)劃有相當一部分是按照上一輪總規(guī)編制，2020年即將到期。有些村莊規(guī)劃編制內(nèi)容較為片面，未通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境整治等內(nèi)容。已編制的村莊規(guī)劃受當時技術(shù)力量、資金投入、站位不高等因素的限制，多數(shù)偏重于文本編寫和圖表繪制，編制水平較低。

專業(yè)技術(shù)人員短缺，技術(shù)支撐不足。由于缺乏有效的激勵機制，專業(yè)技術(shù)人員的待遇和優(yōu)惠政策落實不夠，難以吸引人才。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專門的規(guī)劃管理機構(gòu)，基本上由村鎮(zhèn)管理服務中心的人員兼管，村莊建設(shè)監(jiān)管基本處于空白。

規(guī)劃執(zhí)行較難。一些村莊雖然編制規(guī)劃，但在具體執(zhí)行過程中，受傳統(tǒng)觀念和土地政策限制等因素影響，在實際操作中難以按規(guī)劃要求落實到位。在實施過程中，由于編制的村莊規(guī)劃中的房屋戶型、間距、層高、建筑占地面積等與農(nóng)村實際需求不符，農(nóng)民不能接受，造成規(guī)劃難操作。

建議與對策

用好用活相關(guān)政策。充分運用河南省自然資源廳關(guān)于《用好用活自然資源政策促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的若干意見》提出的11條意見，積極探索工礦廢棄地復墾利用工作，用活用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標收益返還政策，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，將農(nóng)村集體建設(shè)用地凈收益返還村集體，用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

同步編制上位規(guī)劃，科學指導村莊規(guī)劃編制。村莊規(guī)劃作為法定規(guī)劃，是國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，需要落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的要求，編制村莊規(guī)劃時，應同步編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。

制定規(guī)劃編制導則。制定《焦作市村莊規(guī)劃編制導則》，做好村莊分類引導，整合現(xiàn)有村莊規(guī)劃，統(tǒng)籌村域“三生”空間，明確鄉(xiāng)村建設(shè)空間優(yōu)化調(diào)整、資源要素整合、生態(tài)保護利用的要求，延續(xù)村莊傳統(tǒng)空間格局、街巷肌理和建筑布局，防止鄉(xiāng)村景觀城市化。

強化培訓宣傳，提升基層人員業(yè)務能力。探索組建全市鄉(xiāng)村規(guī)劃專家?guī)?，實施?guī)劃專家及相關(guān)設(shè)計院聯(lián)村制度，加強技術(shù)咨詢和規(guī)劃審查，定期組織縣鄉(xiāng)、基層所負責人及村委主任參加規(guī)劃培訓，使基層干部系統(tǒng)掌握村莊規(guī)劃編制及管理的相關(guān)知識。同時，進行村莊組團與設(shè)計院簽訂規(guī)劃編制合同，增強議價能力，保障后期跟蹤服務水平。

多方參與，增強村莊規(guī)劃實用程度。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、縣（市）政府有關(guān)部門、規(guī)劃設(shè)計單位、村民代表共同組成村莊規(guī)劃編制工作組，深入開展駐村調(diào)研，詳細了解村莊發(fā)展歷史脈絡、文化背景和人文風情等基礎(chǔ)工作，讓村民參與到資料收集、方案比選、公告公示等規(guī)劃編制各個環(huán)節(jié)，規(guī)劃文本形成后，應組織村民充分發(fā)表意見，參與集體決策。（作者單位：焦作市自然資源和規(guī)劃局）