解析俄羅斯《2020?2022年聯(lián)邦預(yù)算》

丁超

2019年12月2日，俄羅斯總統(tǒng)普京簽署了《2020?2022年聯(lián)邦預(yù)算》。根據(jù)該法案，未來(lái)三年俄羅斯將力求保持財(cái)政預(yù)算的盈余狀態(tài)，以應(yīng)對(duì)外部沖擊、緩解內(nèi)部壓力。在維護(hù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策穩(wěn)定的同時(shí)，中期預(yù)算還謀求擴(kuò)大政府投資，為俄羅斯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造新的動(dòng)力。

中期預(yù)算：規(guī)模與結(jié)構(gòu)

《2020?2022年聯(lián)邦預(yù)算》的制定基于俄羅斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展部發(fā)布的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，根據(jù)這一預(yù)測(cè)，未來(lái)三年俄國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）分別為112.863萬(wàn)億、120.364萬(wàn)億和128.508萬(wàn)億盧布;烏拉爾牌石油的平均價(jià)格分別為每桶57、56和55美元;通貨膨脹率分別為3%、4%和4%。據(jù)此，俄羅斯將2020?2022年聯(lián)邦預(yù)算的主要參數(shù)確定為：（1）聯(lián)邦預(yù)算收入分別為20.38萬(wàn)億、21.25萬(wàn)億和22.06萬(wàn)億盧布;（2）聯(lián)邦預(yù)算支出為19.5萬(wàn)億、20.63萬(wàn)億和21.76萬(wàn)億盧布;（3）俄聯(lián)邦國(guó)家內(nèi)債上限為12.98萬(wàn)億、14.64萬(wàn)億和16.62萬(wàn)億盧布;（4）俄聯(lián)邦外債上限為644億美元（或564億歐元）、676億美元（或578億歐元）和689億美元（或574億歐元）;（5）聯(lián)邦預(yù)算盈余分別達(dá)到8761億、6125億和2950億盧布。

表面上看，無(wú)論是預(yù)算收入還是支出，均保持了穩(wěn)定的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但其占GDP的比重卻呈現(xiàn)出下降態(tài)勢(shì)。在此背景下，預(yù)計(jì)俄羅斯國(guó)家福利基金規(guī)模將從2019年的4萬(wàn)億盧布增至2020年的8.17萬(wàn)億盧布，至2022年達(dá)到13.66萬(wàn)億盧布，占GDP的10.6%。出于保障經(jīng)濟(jì)安全的考慮，俄羅斯一直對(duì)國(guó)家債務(wù)總額進(jìn)行嚴(yán)格控制，但近兩年為刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，適度上調(diào)了國(guó)家債務(wù)上限，同時(shí)輔之以內(nèi)債取代外債的國(guó)家債務(wù)政策。

早在9月30日，俄聯(lián)邦政府便如期向國(guó)家杜馬提交了2020～2022年中期預(yù)算草案，10月23日預(yù)算草案通過(guò)了一讀審查，11月19日通過(guò)二讀審查，11月21日通過(guò)三讀審查提交聯(lián)邦委員會(huì)，12月2日完成立法程序。通常情況下，在草案審讀過(guò)程中，俄羅斯不會(huì)調(diào)整對(duì)聯(lián)邦主體的轉(zhuǎn)移支付，待草案獲批后，政府再根據(jù)初步分配方案確定最終的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和方向。但今年的預(yù)算二讀修正案特別要求聯(lián)邦政府于2020年1月1日前與各地區(qū)達(dá)成協(xié)議，提前敲定轉(zhuǎn)移支付方案，以利于聯(lián)邦主體從容安排下一年的支出計(jì)劃。此舉不僅是俄預(yù)算史上的首次，更被俄國(guó)家杜馬主席維亞切斯拉夫·沃洛丁稱為“革命性的創(chuàng)新”。此外，二讀審查通過(guò)的600多項(xiàng)修正案中，還包括對(duì)7500億盧布的重新分配，主要用于追加對(duì)農(nóng)業(yè)部門和如壓縮天然氣工業(yè)、有色金屬提取加工、機(jī)場(chǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施部門的補(bǔ)貼。

2019年11月5日，觀眾在第二屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)國(guó)家展展區(qū)內(nèi)的俄羅斯館內(nèi)參觀。

中期預(yù)算體現(xiàn)的財(cái)政政策：特征與重點(diǎn)

提高公民生活質(zhì)量是俄羅斯財(cái)政政策的根本目標(biāo)，民生支出在俄聯(lián)邦預(yù)算中占主導(dǎo)地位。早在2006年，普京便將教育、醫(yī)療、住房和農(nóng)業(yè)列為優(yōu)先發(fā)展的國(guó)家項(xiàng)目。2008年，俄政府還提出要將所有社會(huì)領(lǐng)域的支出均提高到可與發(fā)達(dá)國(guó)家相提并論的水平，即GDP的5%。2018年5月7日，普京簽署“新五月法令”，提出涵蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面的12個(gè)國(guó)家項(xiàng)目，其中就包括解決人口問(wèn)題、優(yōu)化醫(yī)療和教育服務(wù)、建造舒適的住房和改善城市環(huán)境等民生項(xiàng)目。

根據(jù)《2020?2022年聯(lián)邦預(yù)算》，未來(lái)三年俄羅斯將撥款7萬(wàn)億盧布用于實(shí)施國(guó)家項(xiàng)目和干線交通基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化。國(guó)家項(xiàng)目的基本設(shè)置保持不變，但與2018年項(xiàng)目提出時(shí)相比，支出規(guī)模增長(zhǎng)強(qiáng)勁：2020年增加34%，2021年增加27%，2022年增加20%。其中，醫(yī)療衛(wèi)生支出三年內(nèi)增長(zhǎng)51%。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資將在2020年增長(zhǎng)0.9%，2021年增長(zhǎng)1.4%。2020年遠(yuǎn)東地區(qū)支出將極大增加，而克里米亞的預(yù)算支出將減少15%。

中期預(yù)算的另一亮點(diǎn)體現(xiàn)在平衡地區(qū)發(fā)展方面。該法案專門設(shè)置了支持地區(qū)發(fā)展的措施，規(guī)定各聯(lián)邦主體每年償還聯(lián)邦預(yù)算貸款的比重從10%降至5%，條件是將這些資金用于擴(kuò)大項(xiàng)目投資，如道路、供水、天然氣、電力等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。據(jù)俄財(cái)政部估計(jì)，該政策未來(lái)五年釋放出來(lái)的資金總額將超過(guò)4400億盧布。此外，預(yù)算法還特別規(guī)定，將阿爾泰共和國(guó)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的10個(gè)聯(lián)邦主體的共同籌資水平提高到99%。換句話說(shuō)，這些地區(qū)在實(shí)施國(guó)家項(xiàng)目和其它投資活動(dòng)時(shí)，只需配套出資1%。為增加各聯(lián)邦主體的預(yù)算收入，中期預(yù)算還規(guī)定，將汽油和石油產(chǎn)品的消費(fèi)稅計(jì)入地區(qū)預(yù)算，預(yù)期未來(lái)三年此項(xiàng)收入約為3萬(wàn)億盧布。

《2020?2022年中期預(yù)算》將在緩解俄羅斯央地矛盾、推動(dòng)地區(qū)預(yù)算均等化方面起到積極作用，也有助于減輕各聯(lián)邦主體的財(cái)政壓力，使其切實(shí)投入到改善投資環(huán)境、制定投資發(fā)展規(guī)劃等工作之中，提高它們參與交通和公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主動(dòng)性，最終達(dá)到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的。

俄羅斯財(cái)政政策與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：抑制還是促進(jìn)？

2020～2022年中期預(yù)算尚未正式出臺(tái)便遭到了一些俄羅斯國(guó)內(nèi)學(xué)者的質(zhì)疑，認(rèn)為過(guò)于緊縮的財(cái)政政策不利于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，某些財(cái)政收入來(lái)源無(wú)法保障，國(guó)家項(xiàng)目支出效率得不到全面監(jiān)測(cè)。更有人提出，緊縮性的財(cái)政政策是導(dǎo)致2019年俄GDP增速放緩的原因之一。但值得注意的是，近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已然被列入財(cái)政部制定的政策目標(biāo)之中。普京第四任期開啟以來(lái)，俄聯(lián)邦頒布的各項(xiàng)宏觀經(jīng)濟(jì)政策都圍繞一個(gè)主題展開，即拉動(dòng)投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從需求推動(dòng)型向投資推動(dòng)型轉(zhuǎn)變。而實(shí)施國(guó)家項(xiàng)目，優(yōu)化預(yù)算支出，并對(duì)其效率進(jìn)行監(jiān)督，意義便在于通過(guò)擴(kuò)大政府投資，引導(dǎo)更多私人資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。根據(jù)中期預(yù)算，未來(lái)三年的聯(lián)邦預(yù)算支出將顯著增加。與2018年相比，2020年預(yù)算支出實(shí)際增長(zhǎng)8.2%（剔除通脹影響），到2022年增至12.0%。同時(shí)，至2022年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)支出（生產(chǎn)性支出）的實(shí)際增長(zhǎng)也將達(dá)到16%。

俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算的制定基于四方面的基本考慮：一是如何確保預(yù)算安全，即國(guó)家無(wú)條件履行其所有義務(wù);二是如何確定預(yù)算資金利用的優(yōu)先方向;三是如何在不影響前兩個(gè)任務(wù)的情況下最大化預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持;四是如何更高效地利用預(yù)算資金。換句話說(shuō)，俄羅斯制定財(cái)政政策面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題其實(shí)是在財(cái)政安全與刺激增長(zhǎng)中找平衡，尤其是在目前不利的內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下。俄財(cái)政部經(jīng)常被指責(zé)過(guò)度謹(jǐn)慎，累積了過(guò)多本應(yīng)用于刺激經(jīng)濟(jì)的資金。實(shí)際上，通過(guò)預(yù)算規(guī)則和提高增值稅率等措施首先保證國(guó)庫(kù)充盈，并不意味著所有超過(guò)基準(zhǔn)價(jià)的石油天然氣收入都將流入國(guó)家財(cái)富基金（根據(jù)預(yù)算規(guī)則，2020年超過(guò)每桶42.4美元出售石油獲得的預(yù)算收入全部進(jìn)入國(guó)家儲(chǔ)備體系），當(dāng)該基金超過(guò)GDP的7%后，剩余部分便可用于國(guó)內(nèi)投資。根據(jù)中期預(yù)算，2020年俄羅斯國(guó)家財(cái)富基金就將達(dá)到這一水平。俄羅斯政府也在考慮繼續(xù)制定相關(guān)的投資規(guī)則，如通過(guò)引入公私合作機(jī)制與企業(yè)共同出資等。財(cái)政部預(yù)計(jì)，每盧布的預(yù)算資金都有可能吸引4盧布的私人投資。到時(shí)，預(yù)算投資將為實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo)（2024年前固定資產(chǎn)投資占GDP的比重提高到25%）作出重大貢獻(xiàn)，政府支出也可能再次成為俄羅斯經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力。