新時(shí)期我國(guó)電價(jià)政策的總結(jié)與思考

沈薈云

（國(guó)網(wǎng)甘肅省電力公司信息通信公司，甘肅 蘭州 730050）

1 概述

電力是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的先行官，電的本質(zhì)是能量轉(zhuǎn)化的載體，在工業(yè)支撐全球經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天，電力能源是事關(guān)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要因素。電力能源生產(chǎn)過(guò)程涉及發(fā)電，輸配電和用電等過(guò)程。電具有即發(fā)即用的特性，在當(dāng)前科技條件下，還不能夠?qū)崿F(xiàn)大規(guī)模存儲(chǔ)，因此需要全面統(tǒng)籌管控發(fā)電、輸電、配電和用電的全過(guò)程管控。

電價(jià)是用于計(jì)量電力能源最為核心關(guān)鍵指標(biāo)，也是國(guó)家從戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要抓手，是電力體制改革的核心。電價(jià)的波動(dòng)事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。電價(jià)不是一個(gè)單一價(jià)格，涉及發(fā)電、輸配電和用電全環(huán)節(jié)，也承擔(dān)著特定社會(huì)附加價(jià)值，是一個(gè)較為復(fù)雜的政策體系。

在當(dāng)前新一輪電力體制改革如火如荼推進(jìn)的大背景下，電價(jià)作為重要載體，將成為本次電力市場(chǎng)化改革重要一環(huán)?；诖吮尘?，本文將系統(tǒng)總結(jié)中國(guó)電價(jià)政策的歷史演進(jìn)過(guò)程，同時(shí)分析在電力市場(chǎng)化改革背景下中國(guó)未來(lái)電價(jià)體系建設(shè)的思考及建議。

2 電力體制改革政策歷程

自改革開放以來(lái)，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展需求，我國(guó)先后有三次重要電力體制改革。

一是20 世紀(jì)80 年代，國(guó)家主管部門推進(jìn)社會(huì)資本投資辦電，改變過(guò)去獨(dú)家辦電模式。二是2002年2 月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，史稱“5 號(hào)文”，正式啟動(dòng)電改，實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開、主輔分離。國(guó)家電力公司被拆成五大發(fā)電集團(tuán)、兩大電網(wǎng)企業(yè)、四大輔業(yè)集團(tuán)。三是2015年3 月，中共中央國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》（中發(fā)9 號(hào)文），啟動(dòng)的新一輪電改，主要內(nèi)容是“一獨(dú)立、三強(qiáng)化、三放開”，進(jìn)一步推進(jìn)電力市場(chǎng)化。即：有序放開輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序向社會(huì)資本放開配售電業(yè)務(wù)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃；交易機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立；對(duì)區(qū)域電網(wǎng)、輸配電體制深化研究。

3 中國(guó)電價(jià)政策歷程

1949-1951 年，電價(jià)由省政府負(fù)責(zé)。1952-1978年，電力價(jià)格由中央政府部門進(jìn)行垂直管理。1965年，國(guó)家統(tǒng)一推出目錄電價(jià)。電價(jià)按照用戶的用電性質(zhì)和行業(yè)屬性分為：照明、大工業(yè)、非工業(yè)和普通工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價(jià)四類。

1985-1994 年，全國(guó)范圍的嚴(yán)重缺電。1993 年，國(guó)家對(duì)指令性電價(jià)和指導(dǎo)性電價(jià)進(jìn)行并軌，實(shí)行新的目錄電價(jià)。居民生活電價(jià)、非居民照明電價(jià)、非工業(yè)和普通工業(yè)電價(jià)、大工業(yè)電價(jià)、商業(yè)電價(jià)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)電價(jià)、貧困縣農(nóng)業(yè)排灌電價(jià)和躉售電價(jià)共八類。

1995-2002 年，依托“集資辦電”，對(duì)上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)進(jìn)行調(diào)整。在上網(wǎng)電價(jià)方面。1997 年，以“經(jīng)營(yíng)期電價(jià)”取代“還本付息電價(jià)”，開始采用按經(jīng)營(yíng)期測(cè)算平均上網(wǎng)電價(jià)。在銷售電價(jià)方面。一是制定電氣化鐵路用電價(jià)格。二是啟動(dòng)“兩改一同價(jià)”政策，實(shí)行城鄉(xiāng)一價(jià)。三是取消電價(jià)外加價(jià)，規(guī)范電價(jià)管理，取消非法加價(jià)。

2003-2014 年，在第二輪電力體制改革方面，我國(guó)電價(jià)開始向市場(chǎng)化過(guò)渡。在上網(wǎng)電價(jià)方面，一是廠網(wǎng)分離電價(jià)。二是經(jīng)營(yíng)期電價(jià)政策基礎(chǔ)上推出“標(biāo)桿電價(jià)”。三是發(fā)電側(cè)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)改革試點(diǎn)。四是煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策，緩解煤電價(jià)格矛盾。五是脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保電價(jià)政策。六是水電上網(wǎng)電價(jià)政策。2009 年以前，部分省市對(duì)水電實(shí)行標(biāo)桿電價(jià)；2009 年以后國(guó)家暫停了水電標(biāo)桿電價(jià)政策；七是核電上網(wǎng)電價(jià)。2013 年以前，一廠一價(jià)；2013 年以后，實(shí)行標(biāo)桿電價(jià)政策。八是新能源上網(wǎng)電價(jià)政策，分資源區(qū)標(biāo)桿電價(jià)。在銷售電價(jià)方面，一是取消優(yōu)惠電價(jià)政策，緩解用電緊張局面。二是完善峰谷分時(shí)電價(jià)制度。三是實(shí)行差別電價(jià)政策和懲罰性電價(jià)政策。四是實(shí)施居民用電階梯電價(jià)制度。五是試行非居民用電階梯電價(jià)制度。六是城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價(jià)。七是工商業(yè)并價(jià)。

2015 年以來(lái)，在電力市場(chǎng)化推動(dòng)下，電力能源逐漸還原電力商品屬性，電價(jià)體系主要有：上網(wǎng)電價(jià)、單獨(dú)核定輸配電價(jià)和銷售電價(jià)組成。

4 當(dāng)前電價(jià)政策

2015 年3 月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(即9 號(hào)文件)印發(fā)，啟動(dòng)了新時(shí)期我國(guó)電力體制改革（第三次）的號(hào)角，是在廠網(wǎng)分開基礎(chǔ)上進(jìn)行的深化改革，主要內(nèi)容是“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”，也即“管住中間，放開兩頭”，也標(biāo)志著我國(guó)電力體制改革進(jìn)入了深水區(qū)。電價(jià)作為電力體制改革重要一環(huán)，在電價(jià)形成機(jī)制方面，是將原來(lái)“捆綁”的銷售電價(jià)“解綁”，將其中的電能價(jià)格放開由市場(chǎng)決定，而其中的輸配電價(jià)則由政府核定并嚴(yán)格監(jiān)管。本輪改革后當(dāng)前我國(guó)終端電價(jià)可用下式表示：

用戶終端電價(jià)=市場(chǎng)交易電價(jià)+輸配電價(jià)+政府性基金及附加

市場(chǎng)交易電價(jià)：為在發(fā)電側(cè)上網(wǎng)電價(jià)，發(fā)電企業(yè)和用戶或售電公司可以通過(guò)雙邊協(xié)商、集中競(jìng)價(jià)、掛牌等方式批發(fā)交易部分電量，最終交易的價(jià)格就是市場(chǎng)交易電價(jià)。

輸配電價(jià)，作為電價(jià)改革的重要組成部分，國(guó)家主管部門先后制定出臺(tái)《輸配電定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》(2015 年6 月)、《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見(jiàn)》(2015 年11 月)和《省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法(試行)》(2016 年12 月)、《區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法(試行)》《跨省跨區(qū)專項(xiàng)工程輸電價(jià)格定價(jià)辦法(試行)》《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2017 年12 月)等一系列輸配電價(jià)改革指導(dǎo)文件，為我國(guó)輸配電價(jià)核定提供的依據(jù)。當(dāng)前各省級(jí)電網(wǎng)依據(jù)“準(zhǔn)許成本加合理收益”的原則完成了首個(gè)監(jiān)管周期的輸配電價(jià)的核定，為整個(gè)電價(jià)改革奠定了基礎(chǔ)。

5 當(dāng)前電價(jià)政策反思

1）歷經(jīng)三輪的電力市場(chǎng)化改革，服務(wù)于我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康高效發(fā)展的電價(jià)體系逐漸形成，我國(guó)電價(jià)架構(gòu)體系更加科學(xué)，電價(jià)作為調(diào)節(jié)電力能源配置作用更加凸顯。

2）我國(guó)電力市場(chǎng)潛力得以充分激發(fā)，有效盤活了我國(guó)電力資源合理分配，激發(fā)了發(fā)電企業(yè)和電力用戶的積極性，用戶端平均電價(jià)大幅降低，全社會(huì)生產(chǎn)成本和居民用電成本得到有效降低，實(shí)現(xiàn)了電力資源的高效配置。

3）隨著電力市場(chǎng)化改革的不斷深入，電力現(xiàn)貨交易市場(chǎng)和中長(zhǎng)期交易、增量配電網(wǎng)改革、輸配電價(jià)核定等改革決策落地生根，新時(shí)期電價(jià)改革體系基本建成，但電價(jià)政策依然是“雙軌制”運(yùn)行，電價(jià)依然存在行政管控，電價(jià)的市場(chǎng)化特性沒(méi)有完全顯現(xiàn)，下一步需要在實(shí)踐中進(jìn)一步優(yōu)化政策頂層設(shè)計(jì)，完善實(shí)施路徑，讓電價(jià)的電力能源配置功能得以進(jìn)一步發(fā)揮。

4）經(jīng)2018 年、2019 年國(guó)家主導(dǎo)連續(xù)兩年降低工商業(yè)電價(jià)10%，有效減輕了全國(guó)工商業(yè)企業(yè)生產(chǎn)成本，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)背景下有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

5）雖然我國(guó)電價(jià)改革取得了一定的成績(jī)，但在當(dāng)前以及接下來(lái)的一段時(shí)期，我國(guó)的電價(jià)體系是雙軌制運(yùn)行的，比如上網(wǎng)電價(jià)改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”，輸配電價(jià)和銷售電價(jià)以及部分地區(qū)的躉售電價(jià)的核定依然由政府管理部門主導(dǎo)核定，工業(yè)和商業(yè)用電對(duì)農(nóng)業(yè)和居民用電交叉補(bǔ)貼問(wèn)題依然沒(méi)有徹底解決，電價(jià)并沒(méi)有真實(shí)反映電力能源市場(chǎng)供需關(guān)系，下一步改革仍然任重而道遠(yuǎn)。

6 總結(jié)

文章系統(tǒng)總結(jié)了新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)三次重要的電力體制改革的主要內(nèi)容，系統(tǒng)分析了我國(guó)電價(jià)政策演進(jìn)過(guò)程，對(duì)當(dāng)前我國(guó)電價(jià)政策運(yùn)行現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題進(jìn)行了客觀剖析。在當(dāng)前電力體制改革不斷向縱深發(fā)展的大背景下，電力體制改革進(jìn)入了深水區(qū)，電價(jià)作為電力體制改革的重要環(huán)節(jié)和核心內(nèi)容，仍然需要進(jìn)一步加強(qiáng)改革力度，繼續(xù)強(qiáng)化改革舉措，切實(shí)解決當(dāng)前電價(jià)改革過(guò)程中“硬骨頭”和“攔路石”，讓電價(jià)在電力能源市場(chǎng)化配置作用真實(shí)凸顯，促進(jìn)我國(guó)電力能源資源在各個(gè)領(lǐng)域的高效配置。