我國(guó)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的特點(diǎn)及發(fā)展歷程

吳明艷，晉王強(qiáng)，楊 斌，孫 巍

(甘肅省生態(tài)環(huán)境科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，甘肅 蘭州 730020)

近幾十年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與粗放式管理，環(huán)境污染與環(huán)境破壞對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響，雖然目前的我國(guó)的環(huán)境質(zhì)量總體改善，日趨好轉(zhuǎn)，但是環(huán)境管理形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。以突發(fā)環(huán)境事件為例，有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000-2017年6年間[1]，我國(guó)突發(fā)環(huán)境事件2600多起，按照環(huán)境要素（水、氣、其他突發(fā)環(huán)境事件）分類，以其他事件和水污染事件為主。

從明確 “建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”到制定出臺(tái)《生態(tài)文明體制改革總體方案》[1]，再到關(guān)于黨政干部損害追責(zé)文件由兩辦印發(fā)[3]，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域長(zhǎng)期面臨的困境即將得到緩解。自2010年開(kāi)始的環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作，無(wú)疑成為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建立的重要工作基礎(chǔ)。2005年環(huán)境損害司法鑒定作為一類新鑒定類別由全國(guó)人大首次提出[4]；2011年原環(huán)境保護(hù)部專門組建團(tuán)隊(duì)，啟動(dòng)環(huán)境損害鑒定評(píng)估研究與實(shí)踐工作，并適時(shí)開(kāi)展試點(diǎn)；2015年開(kāi)始，原環(huán)境保護(hù)部、最高法、最高檢、司法部等相關(guān)部門共同推進(jìn)，我國(guó)環(huán)境損害評(píng)估制度初步建立并完善，環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍，自此，與環(huán)境損害鑒定評(píng)估相關(guān)一系列詞匯、案件開(kāi)始頻繁進(jìn)入大眾視野。

1 相關(guān)概念

1.1 環(huán)境損害與生態(tài)環(huán)境損害

國(guó)外有關(guān)環(huán)境損害的說(shuō)法不盡相同，在我國(guó)，學(xué)術(shù)界持兩種觀點(diǎn)，一種認(rèn)為[5]環(huán)境的損害僅僅包含環(huán)境自身所導(dǎo)致的損害。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，除去包含環(huán)境自身?yè)p害，還應(yīng)包括人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)以及精神等方面的損害[6]。

目前，無(wú)論是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本法還是針對(duì)大氣、水、固體廢物等各環(huán)境要素保護(hù)的單行法，以及現(xiàn)行的行政法規(guī)以及各個(gè)地方性立法，均沒(méi)有對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的概念進(jìn)行規(guī)定。相對(duì)明確的是2015年12月，兩辦印發(fā)的關(guān)于損害賠償制度的試點(diǎn)方案和改革方案中，將生態(tài)環(huán)境損害的概念重新定義，確定的生態(tài)環(huán)境損害是指由于污染環(huán)境、破壞生態(tài)而造成的地表水、地下水、大氣、土壤等環(huán)境要素以及微生物、植物、動(dòng)物等生物要素的不利改變，包括上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化[7]。有學(xué)者[8]8為損害的認(rèn)定提供了限度考量，要求損害要達(dá)到“重大不利改變”。

1.2 環(huán)境損害評(píng)估與損害鑒定

損害評(píng)估與損害鑒定的實(shí)質(zhì)是基本相同的[9]，均是主體依據(jù)規(guī)定的鑒定程序和鑒定方法，運(yùn)用專業(yè)的學(xué)科技術(shù)，科學(xué)評(píng)估受損的范圍和程度，判定損害產(chǎn)生的因果關(guān)系，量化損害數(shù)額，明確恢復(fù)措施的過(guò)程。

損害鑒定與損害評(píng)估的不同點(diǎn)主要在以下幾個(gè)方面[10]：一是所屬范疇不同，損害鑒定是司法鑒定一類，損害評(píng)估并不屬于司法鑒定的范疇。二是工作開(kāi)展的委托人不同，損害鑒定的委托人大多為案件當(dāng)事人或者人民法院，而損害評(píng)估的委托人則是以與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的行業(yè)主管部門為主。三是啟動(dòng)時(shí)間不同，損害鑒定是環(huán)境事件訴訟過(guò)程當(dāng)中的一部分，而損害評(píng)估通常在訴訟之前啟動(dòng)。四是因服務(wù)主體不同服務(wù)的內(nèi)容有所差異，損害鑒定是解決案件涉及到的與環(huán)境污染或者生態(tài)破壞有關(guān)的專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，依據(jù)委托人需求就某方面出具專業(yè)鑒定意見(jiàn)的過(guò)程。損害評(píng)估在通常是在環(huán)境損害事件發(fā)生之后，為了確定損害范圍、程度、范圍，確定污染造成的損害數(shù)額，確定最佳的修復(fù)治理方案而委托具有資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)，開(kāi)展的專業(yè)評(píng)估過(guò)程。

2 我國(guó)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的發(fā)展歷程

王強(qiáng)等[11]將我國(guó)的環(huán)境損害評(píng)估發(fā)展總結(jié)為三個(gè)階段：環(huán)境部門牽頭環(huán)境損害評(píng)估工作的空白期（2000 年-2005 年），研究起步期（2006-2010 年），快速發(fā)展期（2011年至今）。

空白期（2000年至2005年），這一階段，生態(tài)環(huán)境部門尚未介入該項(xiàng)工作，原國(guó)家海洋局牽頭開(kāi)展了多項(xiàng)涉及海洋污染損害評(píng)估，包括船舶污染事故評(píng)估、溢油經(jīng)濟(jì)損害的評(píng)估研究。研究起步期（2006-2010），2006年成立國(guó)家海洋環(huán)境司法鑒定所開(kāi)啟了我國(guó)環(huán)境類損害鑒定機(jī)構(gòu)的專業(yè)化征程[12]，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)開(kāi)始介入該項(xiàng)研究工作，出現(xiàn)了針對(duì)環(huán)境補(bǔ)償政策研究、污染的經(jīng)濟(jì)損失研究，但是仍然以海洋、溢油環(huán)境損害研究為主。2011年開(kāi)始，與環(huán)境損害鑒定評(píng)估相關(guān)工作意見(jiàn)、試點(diǎn)方案，兩高司法解釋、針對(duì)鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人員、鑒定工作程序等一系列標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的管理要求相繼出臺(tái)，環(huán)境損害評(píng)估進(jìn)入快速發(fā)展階段。經(jīng)過(guò)近十年的快速發(fā)展，我國(guó)環(huán)境損害鑒定評(píng)估無(wú)論在管理體系服務(wù)方面還是技術(shù)體系支撐方面，都取得較為可觀的成績(jī)。

2.1 鑒定程序不斷規(guī)范、合法

在環(huán)境問(wèn)題凸顯，環(huán)境訴訟案件數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)的現(xiàn)階段，環(huán)境損害評(píng)估意見(jiàn)及環(huán)境損害司法鑒定意見(jiàn)在我國(guó)環(huán)境司法領(lǐng)域發(fā)揮了積極的作用。為了規(guī)范化、合法化環(huán)境損害司法鑒定，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、環(huán)保部自2011年開(kāi)始，出臺(tái)系列新政而確保環(huán)境損害司法鑒定的科學(xué)性和公正性[13]。2011年原環(huán)境保護(hù)部確定河北省、江蘇省、山東省、河南省、湖南省、重慶市、昆明市作為開(kāi)展環(huán)境損害評(píng)估工作的試點(diǎn)單位。2013年針對(duì)突發(fā)環(huán)境事件，制定出臺(tái)響應(yīng)的規(guī)范性文件，指導(dǎo)應(yīng)急處置階段的損害評(píng)估工作。2014-2018年，各相關(guān)的部門有關(guān)環(huán)境訴訟的各類解釋、辦法意見(jiàn)密集發(fā)布，規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定程序。

2.2 鑒定機(jī)構(gòu)不斷專業(yè)

為滿足環(huán)境損害鑒定評(píng)估的工作需要，解決我國(guó)損害鑒定評(píng)估資質(zhì)不清的問(wèn)題，原環(huán)境保護(hù)部于2014年和2016年共確定27家單位作為生態(tài)環(huán)境部門推薦的損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)在發(fā)揮環(huán)境損害鑒定評(píng)估對(duì)監(jiān)督環(huán)境管理、促進(jìn)環(huán)境司法，損害賠償磋商等工作中起到了良好技術(shù)支撐用。2016年司法、環(huán)保兩部門印發(fā)的有關(guān)環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)登記評(píng)審、評(píng)審專家?guī)旃芾淼南嚓P(guān)辦法以及損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)登記評(píng)審細(xì)則，對(duì)于從事環(huán)境損害司法鑒定工作的鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人都提出了客觀、嚴(yán)格的要求，從而提高環(huán)境損害司法鑒定準(zhǔn)入登記工作的針對(duì)性、科學(xué)性和規(guī)范性。

2.3 鑒定評(píng)估方法體系不斷健全

司法鑒定的程序與機(jī)構(gòu)不斷規(guī)范合法，損害評(píng)估技術(shù)方法體系同樣作為生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)內(nèi)容，至關(guān)重要。在前期發(fā)布的推薦方法在試點(diǎn)省市實(shí)踐應(yīng)用的基礎(chǔ)上，為更好的服務(wù)于環(huán)境司法實(shí)踐和環(huán)境管理，指導(dǎo)鑒定人員出具更科學(xué)合理的鑒定意見(jiàn)，原生態(tài)環(huán)境部門在總結(jié)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的、適用的評(píng)估方法，自2016年開(kāi)始，印發(fā)了系列生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的技術(shù)指南。包括總綱[14]、土壤和地下水、地表水和沉積物等。其中總綱建立了我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)體系框架，在總體框架的指導(dǎo)下，損害調(diào)查指南對(duì)損害調(diào)查的一般性原則、工作程序、工作內(nèi)容和工作方法做出規(guī)范，后續(xù)針對(duì)各要素的評(píng)估指南進(jìn)一步完善鑒定評(píng)估技術(shù)體系，規(guī)范評(píng)估工作。

3 我國(guó)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的特點(diǎn)

環(huán)境本身是一個(gè)復(fù)雜的體系，環(huán)境污染的產(chǎn)生更是各種污染因素和其相互作用的綜合結(jié)果，具有公害性、潛伏性、隱蔽性、間接性以及長(zhǎng)久性以及時(shí)間上和空間上分布性特點(diǎn)，這也是環(huán)境損害鑒定評(píng)估不同于其他司法鑒定的一個(gè)重要方面，也是環(huán)境損害工作一個(gè)鮮明的特點(diǎn)。

3.1 專業(yè)性強(qiáng)

無(wú)論是損害調(diào)查、因果關(guān)系判定還是最終數(shù)額的最終確定，都需要的專業(yè)的團(tuán)隊(duì)和專業(yè)的人員開(kāi)展，前期野外調(diào)查，需要熟悉掌握水、氣、聲、生態(tài)生物、環(huán)境健康等領(lǐng)域的各方面人才，樣品采集、樣品檢測(cè)，需要專業(yè)的實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)人員，因果關(guān)系判定級(jí)、最終的修復(fù)方案編制同樣需要環(huán)境專業(yè)以及其與環(huán)境專業(yè)相關(guān)的交叉學(xué)科的專業(yè)技術(shù)人員，評(píng)估工作的每個(gè)環(huán)節(jié)兼?zhèn)淇陀^性，合法性，關(guān)聯(lián)性，整個(gè)評(píng)估工作都需要相對(duì)專業(yè)的技術(shù)人員配合完成。

3.2 鑒定證據(jù)難獲取

鑒定證據(jù)因損害事件的不同而不同，涉及大氣環(huán)境水環(huán)境損害的事件大多證據(jù)難于固定。如突發(fā)事件污染形勢(shì)變化快，調(diào)查人員開(kāi)展調(diào)查的客觀滯后性，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的難于及時(shí)獲取性，使得評(píng)估人員僅能依靠模型反演，模型反演對(duì)整個(gè)過(guò)程的只能做到相似，與精準(zhǔn)還有一定的差距。突發(fā)水污染事件往往由于污染物隨水流遷移，受時(shí)空分布影響，污染的范圍及濃度變化較大，若無(wú)法在事故初期及時(shí)有效開(kāi)展工作，整個(gè)污染物的擴(kuò)散情況無(wú)法精準(zhǔn)掌握，后期評(píng)估過(guò)程和評(píng)估結(jié)論難免會(huì)受到一定影響，同時(shí)也無(wú)法為后期的應(yīng)急處置過(guò)程提供科學(xué)、可靠的分析判斷依據(jù)。涉及到大氣損害影響往往是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，具有隱蔽性，在在線監(jiān)測(cè)設(shè)備尚未普及的時(shí)候，污染物從開(kāi)始排放，到受損一方發(fā)現(xiàn)影響，損害往往已經(jīng)持續(xù)了相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，對(duì)于到底排放了哪些污染物，污染物的含量有多少，這些證據(jù)難以獲取。

3.3 評(píng)估過(guò)程復(fù)雜，鑒定周期長(zhǎng)

部分項(xiàng)目由于損害周期長(zhǎng)，污染物累積，遷移擴(kuò)散或發(fā)生更為復(fù)雜的物理化學(xué)反應(yīng)，使得污染物性質(zhì)發(fā)生較大的變化，因果關(guān)系判定過(guò)程復(fù)雜，以目前開(kāi)展的金屬礦區(qū)土壤地下水損害案件來(lái)看，降雨、地表徑流、大氣沉降、底泥沉降等不同的作用途徑，造成的礦區(qū)土壤地下水污染，因其范圍廣，調(diào)查面積大，取樣數(shù)量多，地下水樣品采樣成本高，同時(shí)因污染物類型復(fù)雜，檢驗(yàn)檢測(cè)物質(zhì)多，技術(shù)要求高，模型軟件綜合應(yīng)用，鑒定評(píng)估過(guò)程復(fù)雜。突發(fā)環(huán)境事件環(huán)境損害評(píng)估規(guī)定了損害評(píng)估的鑒定周期，其他類型的尚未有明確的要求，部分類型的評(píng)估因項(xiàng)目本身的復(fù)雜性，造成鑒定周期較長(zhǎng)，需要投入更多的時(shí)間和精力。

4 環(huán)境損害鑒定評(píng)估的發(fā)展現(xiàn)狀

相對(duì)于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)在這一領(lǐng)域的研究開(kāi)展較晚。2000-2010年，關(guān)于環(huán)境損害評(píng)估方面的研究主要集中在海洋溢油方面，損害的評(píng)估范圍也主要在污染清理費(fèi)用統(tǒng)計(jì)、財(cái)產(chǎn)損失和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)損失核算等幾個(gè)方面[15]。2007年，原國(guó)家海洋管理部門發(fā)布了針對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估的技術(shù)指導(dǎo)文件，這是全國(guó)首個(gè)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估技術(shù)文件，文件中規(guī)定的評(píng)估程序、內(nèi)容及方法為后續(xù)環(huán)境保護(hù)部門制定相應(yīng)的技術(shù)指導(dǎo)文件有很好的指導(dǎo)意義。

針對(duì)應(yīng)急處置階段的環(huán)境損害，原環(huán)境保護(hù)部門于2014發(fā)布了相應(yīng)的評(píng)估推薦方法，對(duì)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段的評(píng)估程序和評(píng)估方法予以明確[16]。王儉[17]等采用推薦方法中虛擬成本治理法、影子價(jià)格法結(jié)合排污收費(fèi)法，以某地突發(fā)有機(jī)污染物泄漏致水環(huán)境為例，探索研究并評(píng)估應(yīng)急處置階段水資源損失。

針對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為（包含突發(fā)環(huán)境事件）導(dǎo)致的損害，《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第Ⅱ版）》對(duì)環(huán)境損害包含的6個(gè)方面 （人身、財(cái)產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、應(yīng)急處置費(fèi)用和其他事務(wù)性費(fèi)用的）評(píng)估方法予以明確[18]。楊寅[19]等為量化溢油導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境損失，采用生境等值分析的研究理論，結(jié)合海洋溢油事故積累的豐富評(píng)估實(shí)踐，并將方法進(jìn)行改良好后實(shí)現(xiàn)了海洋溢油事故導(dǎo)致生態(tài)損害評(píng)估中生境損失的價(jià)值化。蘭紹清[20]在結(jié)合國(guó)內(nèi)推薦評(píng)估方法和國(guó)外成功案例的基礎(chǔ)上，針對(duì)環(huán)境污染相對(duì)單一、污染因子、范圍、遷移途徑明確，并且不會(huì)造成二次污染或復(fù)合污染、污染后能修復(fù)或替代修復(fù)這類損害案例，采用由應(yīng)急處置費(fèi)用、污染修復(fù)費(fèi)用、功能損失費(fèi)用總和計(jì)算生態(tài)損害賠償?shù)目傎M(fèi)用，并用案例加以說(shuō)明，此種方法重點(diǎn)突出、操作性強(qiáng)。吳鋼[21]為科學(xué)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害的經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)價(jià)，充分依據(jù)生態(tài)環(huán)境提供服務(wù)稀缺性、有用性和相對(duì)壟斷性特點(diǎn)，基于環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)等功能價(jià)值論，將生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)演化機(jī)制評(píng)估模型中。景謙平等[22]基于生態(tài)環(huán)境損害價(jià)值的評(píng)估，以福建南平案件為例，明確生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估范圍，界定評(píng)估對(duì)象，確定損害物質(zhì)量。王萍萍[23]基于某突發(fā)事件造成的地表水環(huán)境損害，利用虛擬治理成本法量化損害價(jià)值體系。裴倩楠[24]以某突發(fā)水污染事件為例，提出了適用于重金屬污染的突發(fā)環(huán)境事件生態(tài)損害量化的指標(biāo)及指標(biāo)量化方法。