后增長(zhǎng)時(shí)代中國的城市收縮：識(shí)別與應(yīng)對(duì)

周柯 齊秀琳

摘 要：在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)和人口結(jié)構(gòu)性壓力逐漸凸顯的背景下，城市收縮是中國學(xué)界和政策界當(dāng)前和未來面臨的重要議題。中國每年都有相當(dāng)數(shù)量的城市發(fā)生一定程度的收縮，這些城市主要分布在中西部地區(qū)和勞務(wù)輸出大省，且多為區(qū)域發(fā)展中的“外圍”城市、傳統(tǒng)資源型城市和工業(yè)城市。城市收縮的動(dòng)因可歸于人口流失、資本轉(zhuǎn)移和地方官員競(jìng)爭(zhēng)。政府在應(yīng)對(duì)城市收縮時(shí)須因地制宜，若城市尚有復(fù)興可能，則應(yīng)采取相應(yīng)對(duì)策刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，扭轉(zhuǎn)城市的收縮趨勢(shì);若無復(fù)興可能，則須轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，施行“精明收縮”策略。

關(guān)鍵詞：城市收縮;識(shí)別;分布;動(dòng)因;應(yīng)對(duì)

中圖分類號(hào)：F291.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2020）01-0033-06

一、引言

城市具有“萌生—興盛—衰退—消亡”的生命周期。①在一定階段內(nèi)，城市以人口流失為顯著特征的收縮不可避免。歷史上，許多盛極一時(shí)的城市最終都消失在了時(shí)間長(zhǎng)河當(dāng)中。從毀于戰(zhàn)爭(zhēng)的迦太基到亡于天災(zāi)的龐貝，再到因未知因素而消失的樓蘭古城，無不彰顯著城市生命周期中的“收縮”一維。二戰(zhàn)后，城市收縮更是作為一種普遍現(xiàn)象在全世界蔓延開來。20世紀(jì)60年代的收縮城市主要分布在西歐;至2007年，全球有超過1/6的城市經(jīng)歷過收縮。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)和人口結(jié)構(gòu)性壓力日益凸顯，中國局部性的城市收縮現(xiàn)象也逐漸進(jìn)入人們視野。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000至2010年間中國有26.71%的地級(jí)及以上行政單元和37.16%的縣市（區(qū)）發(fā)生了收縮。②收縮城市是后增長(zhǎng)時(shí)代下的新生事物，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理應(yīng)對(duì)是城市高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。2019年4月8日，國家發(fā)改委在其官網(wǎng)發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中首提“收縮型城市”概念，指出收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。③

城市收縮研究萌芽于20世紀(jì)70年代德國政府對(duì)局部人口流失問題的關(guān)注，而“收縮城市”（shrinking cities）的概念則最早由德國學(xué)者Huermann和Siebel于1988年提出，用來指代受去工業(yè)化、郊區(qū)化、老齡化以及政治體制轉(zhuǎn)軌等因素影響而出現(xiàn)的城市人口流失乃至局部地區(qū)空心化的現(xiàn)象。相較于早期相關(guān)研究中普遍采用的“衰退（decline）”“衰減（decay）”等術(shù)語，“收縮（shrinking）”更為中性。實(shí)際上，“衰退”也好，“衰減”也罷，背后都暗含著城市必然會(huì)擴(kuò)張，否則即為不正常的（增長(zhǎng)主義）思維模式。而城市收縮研究的興起本身就是對(duì)這種思維模式的挑戰(zhàn)。西方學(xué)界對(duì)城市收縮動(dòng)因的討論多集中于人口、資本和政治三個(gè)維度。第一，從最根本的意義上來說，城市是人口在空間上集聚的產(chǎn)物。城市的人口出生率、死亡率和遷移水平等人口學(xué)問題直接影響到城市的興衰。一些以西歐和日本城市作為對(duì)象的研究表明，較低的生育率、人口老齡化、家庭規(guī)模收縮和人口遷移減速等因素是城市收縮的主要原因。④第二，根據(jù)新馬克思主義的觀點(diǎn)，資本在增值驅(qū)動(dòng)下做出投資、撤出投資和再投資的周期決策，它有意識(shí)地促使城市化的非均衡發(fā)展成為常態(tài)。⑤在這個(gè)過程中，獲得資本的地區(qū)成為發(fā)展中的贏家，失去資本的城市則很有可能變?yōu)槭湛s城市。進(jìn)一步的，資本流動(dòng)所造成的城市收縮表現(xiàn)為三種：“中心—外圍”模式下外圍城市的收縮⑥、郊區(qū)化進(jìn)程里中心城市的收縮和傳統(tǒng)工業(yè)城市和資源型城市的收縮⑦。第三，政治沖擊導(dǎo)致一些城市由盛轉(zhuǎn)衰，典型的如東歐劇變后該區(qū)域內(nèi)眾多城市出現(xiàn)的急劇收縮現(xiàn)象。城市收縮也可能是多種因素綜合作用的結(jié)果。⑧例如東歐城市的收縮不僅有政治經(jīng)濟(jì)體系崩潰的原因，也與其低生育率、人口老齡化等人口學(xué)特征密不可分;又如在城市收縮過程中，本地產(chǎn)業(yè)衰落、政治沖擊和全球化的影響之間往往存在互相強(qiáng)化的邏輯。

除了借鑒西方的研究方法對(duì)中國城市收縮進(jìn)行測(cè)度和動(dòng)因分析外，國內(nèi)學(xué)界集中探討了中國城市收縮問題的特殊性和研究困境。⑨表現(xiàn)在測(cè)度方面，中國城市實(shí)體地域和行政地域的“二元性分割”使得對(duì)“城市”這一概念的界定本身就十分困難。⑩另外，不同資料來源上人口統(tǒng)計(jì)口徑的不一致使得數(shù)據(jù)之間不對(duì)接和不可比，這進(jìn)一步造成了測(cè)度城市收縮的困難B12;表現(xiàn)在動(dòng)因方面，中國所處發(fā)展階段和獨(dú)特的政治經(jīng)濟(jì)體制使得中國城市收縮具有不同于西方城市的動(dòng)因。B13相較于西方，目前國內(nèi)學(xué)界對(duì)城市收縮的研究尚處于起步階段，許多問題并未得到澄清。本文將在以往研究的基礎(chǔ)上，在深入把握城市收縮概念本質(zhì)和充分考慮中國情境的前提下，對(duì)中國的城市收縮現(xiàn)狀進(jìn)行識(shí)別并討論其分布特征、動(dòng)因和應(yīng)對(duì)思路。

二、中國城市收縮的識(shí)別方法與指標(biāo)構(gòu)建

目前學(xué)界對(duì)城市收縮內(nèi)涵的界定可分為兩類：一類側(cè)重于人口流失;另一類則沿著Huermann和Siebel的理論思路，除關(guān)注城市所表現(xiàn)出的人口流失等方面的收縮跡象外，還強(qiáng)調(diào)這些跡象背后的結(jié)構(gòu)性困境。基于對(duì)概念內(nèi)涵的不同界定，學(xué)者們發(fā)展出了識(shí)別城市收縮的不同方法。一些學(xué)者以人口流失水平作為識(shí)別城市收縮的單一指標(biāo)，但他們對(duì)于發(fā)生何種程度和時(shí)間跨度的人口流失才應(yīng)被識(shí)別為收縮城市的觀點(diǎn)卻并不一致;另有一些學(xué)者在接受了Huermann和Siebel關(guān)于城市收縮概念的基礎(chǔ)上，試圖發(fā)展出更為綜合性的指標(biāo)來識(shí)別城市收縮。二者之中，由于測(cè)度相對(duì)簡(jiǎn)單和數(shù)據(jù)的可得性強(qiáng)，以人口流失水平作為識(shí)別指標(biāo)的優(yōu)點(diǎn)顯而易見。實(shí)際上，有學(xué)者認(rèn)為即使從綜合角度來看，人口流失水平依然是一個(gè)更好的指標(biāo)。原因在于人口流失已經(jīng)充分反映了城市的環(huán)境惡化、收入水平下降和吸引力消失等方面的問題。

然而，在對(duì)中國城市收縮狀況進(jìn)行識(shí)別時(shí)，僅依靠人口流失指標(biāo)有可能會(huì)帶來誤判。第一，除了時(shí)間跨度較大的人口普查數(shù)據(jù)之外，中國現(xiàn)有公開數(shù)據(jù)庫里的統(tǒng)計(jì)口徑往往是戶籍人口而非常住人口，而單獨(dú)利用戶籍人口數(shù)據(jù)是無法準(zhǔn)確捕捉人口流動(dòng)狀況的;第二，中國尚處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中，無論是人口從鄉(xiāng)村流入城市，還是由外圍城市流向中心城市（抑或反向流動(dòng)），可能在本質(zhì)上都無關(guān)于所謂的城市結(jié)構(gòu)性危機(jī)。典型的，如北京和上海等城市近年來一直在推行旨在疏減城區(qū)人口的政策并取得了一定效果，但并不能由此判定這些城市發(fā)生了收縮——這既與強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)危機(jī)的城市收縮的概念內(nèi)涵不符，也與人們的直覺相悖。鑒于此，有必要構(gòu)建一個(gè)新的、更為綜合性的指標(biāo)體系來識(shí)別中國的城市收縮現(xiàn)狀。

本文利用熵值法構(gòu)建綜合性指標(biāo)以識(shí)別中國的城市收縮現(xiàn)狀。熵值法是一種客觀賦權(quán)法，其根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)觀測(cè)值所提供的信息量大小確定相應(yīng)權(quán)重。因相較于基于主觀賦權(quán)的傳統(tǒng)方法更具客觀性和科學(xué)性，該方法被廣泛應(yīng)用于社會(huì)科學(xué)的各領(lǐng)域。為科學(xué)合理地測(cè)度城市收縮水平，本文以人口、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境四個(gè)維度構(gòu)造綜合性指標(biāo)，每個(gè)維度又包含若干子指標(biāo)。具體而言，本文以城市年末總?cè)丝诤腿丝诿芏葋肀碚魅丝诰S度;以城市人均GDP、GDP總量、年末城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)和地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入表征經(jīng)濟(jì)維度;以城市小學(xué)學(xué)校數(shù)目、中學(xué)學(xué)校數(shù)目、每百人公共圖書藏書數(shù)、醫(yī)院數(shù)目、人均道路面積以及萬人擁有公共汽車數(shù)表征基礎(chǔ)設(shè)施維度;以城市工業(yè)煙塵排放量和生活污水處理率表征環(huán)境維度。另外，根據(jù)不同指標(biāo)對(duì)相應(yīng)維度的貢獻(xiàn)方向不同，按照熵值法計(jì)算中的處理方法將指標(biāo)按貢獻(xiàn)類型分為正負(fù)兩種。具體的，除人口密度、年末城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)和工業(yè)煙塵排放量外，其他指標(biāo)均為負(fù)向指標(biāo)。

本文所用數(shù)據(jù)源于2004—2016年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。在刪除了一些具有明顯錯(cuò)誤的觀察值并運(yùn)用插值法對(duì)部分缺失值進(jìn)行處理后，最終得到共290個(gè)城市的數(shù)據(jù)。另外，由于部分城市在樣本期間經(jīng)歷了行政區(qū)劃調(diào)整，我們以2016年為基準(zhǔn)對(duì)其他年份的數(shù)據(jù)在地理空間上進(jìn)行了重新匹配。最后，本文利用整理后的數(shù)據(jù)計(jì)算了跨度為2004—2016年、共290個(gè)城市的收縮綜合得分。

三、中國城市收縮的時(shí)空分布與動(dòng)因分析

1.中國城市收縮的時(shí)空分布

在對(duì)收縮城市進(jìn)行識(shí)別時(shí)，如果某一城市的收縮綜合得分高于上一年，則判定這一城市具有收縮跡象。本文據(jù)此計(jì)算了每個(gè)年份的收縮城市數(shù)量，并繪制了2004—2016年收縮城市數(shù)量變動(dòng)的時(shí)間趨勢(shì)圖。從圖1中可以看出，首先，除少數(shù)年份外（2014年），每年都有相當(dāng)數(shù)量的城市發(fā)生一定程度的收縮。這意味著收縮與擴(kuò)張一樣，是城市生命周期中的固有部分。其次，收縮城市的數(shù)量變動(dòng)趨勢(shì)并不清晰。這反映了年度數(shù)據(jù)無法捕捉城市結(jié)構(gòu)性變化的固有缺陷，下面我們將用更穩(wěn)健的標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別城市收縮。

為克服年度數(shù)據(jù)在識(shí)別城市收縮時(shí)的缺陷，借鑒以往研究，本文將在樣本期內(nèi)多個(gè)年份發(fā)生收縮的城市認(rèn)定為收縮城市。具體而言，第一，我們篩選出2016年收縮綜合得分高于2004年的城市作為判定收縮城市的新樣本;第二，以新樣本作為研究對(duì)象，將在5年及以上年份中出現(xiàn)收縮綜合得分高于上一年的城市識(shí)別為收縮城市。根據(jù)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)共得到收縮城市86個(gè)，占總樣本的29.7%。收縮城市及空間分布見表1。

從表1可知：第一，中國的收縮城市主要分布在相對(duì)落后的中西部地區(qū)。第二，勞務(wù)輸出大省，如安徽、河南和四川的收縮城市的數(shù)量較多。第三，收縮城市多為區(qū)域發(fā)展中的“外圍”城市。表現(xiàn)在一省內(nèi)，除少數(shù)整體發(fā)展動(dòng)力不足的省份外，省會(huì)城市皆不在收縮城市之列;表現(xiàn)在更廣區(qū)域里，收縮城市往往處于各個(gè)級(jí)別中心城市的外圍。第四，多個(gè)傳統(tǒng)資源型城市和工業(yè)城市發(fā)生了收縮。另外需要指出的是，根據(jù)本文所用數(shù)據(jù)和識(shí)別方法，東北僅有少數(shù)城市發(fā)生了收縮現(xiàn)象，但這可能只是因?yàn)樵摰貐^(qū)城市出現(xiàn)收縮趨勢(shì)的時(shí)間較早。

2.中國城市收縮的動(dòng)因分析

第一，人口流失。從根本上來說，城市是人口集聚的產(chǎn)物，伴隨城市人口流失的必然是城市的收縮。實(shí)際上，國外學(xué)界對(duì)城市收縮問題最早的關(guān)注就源自于東歐劇變和兩德統(tǒng)一后相關(guān)地區(qū)人口的持續(xù)性流失現(xiàn)象。改革開放40年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大的成就，但地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不均衡。這不僅體現(xiàn)在東西部之間的巨大差距，也體現(xiàn)在大城市的持續(xù)繁榮和部分中小城市的持續(xù)性增長(zhǎng)動(dòng)力不足上。在中國特有的財(cái)政分權(quán)體制下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同意味著如教育、醫(yī)療和環(huán)保等地方公共品供給水平的差異，而更高水平的公共品供給能夠吸引人口流入。隨著中國戶籍制度逐漸放開，更多的人口將選擇遷移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市，由此造成人口遷出城市的收縮。當(dāng)前，多個(gè)城市在大力推行旨在吸引人才的優(yōu)惠政策。例如鄭州、沈陽和西安等城市把引進(jìn)人才的門檻降至中專水平，并放寬了對(duì)專業(yè)技能人才的引進(jìn)條件;武漢、成都等城市以住房和補(bǔ)貼等各種優(yōu)惠條件引進(jìn)各行業(yè)頂尖專家?！皳屓舜髴?zhàn)”進(jìn)一步導(dǎo)致人口向少數(shù)大城市集中。另外，在中國人口的遷移大潮中，有意愿和能力進(jìn)行遷移的多為青壯年勞動(dòng)力，這使得人口流出城市的老齡化問題更為嚴(yán)重，從而進(jìn)一步限制了這些城市在未來的吸引力。

第二，資本轉(zhuǎn)移。根據(jù)新馬克思主義城市理論，資本為尋求自身增殖會(huì)從收益率較低的城市轉(zhuǎn)移到收益率較高的城市，伴隨這種資本空間轉(zhuǎn)移的就是一些城市的繁榮和另一些城市的收縮。體現(xiàn)在中國城市收縮的格局上：首先，資本從中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)流出。進(jìn)入新世紀(jì)以來，雖然中國施行了諸如“西部大開發(fā)”“中部崛起”和“東北振興”等旨在推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展的國家戰(zhàn)略，但東部地區(qū)依然在營(yíng)商環(huán)境和資本回報(bào)率等方面顯著優(yōu)于其他地區(qū)，這導(dǎo)致了中西部地區(qū)的資本持續(xù)流入東部地區(qū)。與此同時(shí)，隨著中國勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)的逐漸喪失，國內(nèi)大量制造業(yè)企業(yè)外遷至南亞、東南亞等勞動(dòng)力價(jià)格更為低廉的國家，使得原本以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為支撐產(chǎn)業(yè)的中西部城市面臨著更大的收縮壓力。其次，資本從傳統(tǒng)資源型城市和工業(yè)城市流出。由于礦產(chǎn)資源開采周期有限，過去依礦而立的城市（如攀枝花等）在礦產(chǎn)挖掘殆盡或資源價(jià)格出現(xiàn)不可逆下降時(shí)就很可能出現(xiàn)收縮;而隨著國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷升級(jí)和外貿(mào)環(huán)境的變化，工業(yè)產(chǎn)品的相對(duì)報(bào)酬率日益走低，使得逐利的資本從工業(yè)城市持續(xù)流出到其他城市和非工業(yè)部門，這給傳統(tǒng)工業(yè)城市帶來巨大收縮壓力。這里需要指出的是，雖然資源總是有限的，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總是要升級(jí)的，但這并不意味著傳統(tǒng)資源型城市和工業(yè)城市必然會(huì)發(fā)生收縮。這些城市出現(xiàn)收縮的根本原因在于其在以往發(fā)展過程中高度依賴單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而未能對(duì)未來可能出現(xiàn)的環(huán)境變化提供合宜的應(yīng)對(duì)方案。

第三，地方官員競(jìng)爭(zhēng)。中國的收縮城市多為區(qū)域發(fā)展中的“外圍”城市。形成這種分布的原因不僅在于上述人口流失和資本轉(zhuǎn)移，還有其深層的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯。中國地方官員之間存在著激烈的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為內(nèi)容、以晉升為目的的“晉升錦標(biāo)賽”。B13這一方面構(gòu)成了中國經(jīng)濟(jì)在過去幾十年高速發(fā)展的重要制度保障，另一方面也造成了一些區(qū)域發(fā)展中的弊端。以往研究對(duì)這些弊端的討論多聚焦于地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)等方面，但收縮城市的分布則展現(xiàn)了“晉升錦標(biāo)賽”的另一消極后果：由于地方官員任期有限且手握信貸、土地和政策等各種資源，所以在巨大的競(jìng)爭(zhēng)壓力下會(huì)傾向于優(yōu)先發(fā)展如省會(huì)城市等本已發(fā)展很充分的城市，而忽視轄區(qū)內(nèi)相對(duì)落后的其他城市，以謀求地方經(jīng)濟(jì)總量短期內(nèi)的快速增長(zhǎng)。更糟糕的是，這種具有傾向性的發(fā)展策略還具有時(shí)間上的正反饋效應(yīng)：原本發(fā)展水平較高的城市因?yàn)槟軌虻玫礁鞣N支持所以發(fā)展得更好，進(jìn)而能夠獲得更多資源;而原本發(fā)展水平較低的城市則因得不到支持而發(fā)展滯后，進(jìn)而在未來更加無法獲得資源。這最終在空間上表現(xiàn)為中心城市不斷膨脹和“外圍”城市持續(xù)收縮的馬太效應(yīng)。

四、中國城市收縮的應(yīng)對(duì)路徑

在以往的理論和實(shí)踐中，關(guān)于城市收縮問題的應(yīng)對(duì)思路可分為“反應(yīng)”（reaction）和“適應(yīng)”（adaptation）兩種。前者指采取一定措施刺激收縮城市的發(fā)展，扭轉(zhuǎn)城市的收縮趨勢(shì)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)復(fù)興;后者指在承認(rèn)城市收縮不可避免的前提下，有針對(duì)性地施行一系列適應(yīng)和優(yōu)化政策，實(shí)現(xiàn)城市“小而精”的發(fā)展。在“增長(zhǎng)主義”理念主導(dǎo)下，決策者傾向于將城市視作持續(xù)性的“增長(zhǎng)機(jī)器”（growth machine），而城市收縮則是需要防范和治理的負(fù)面現(xiàn)象。進(jìn)一步的邏輯自然是，只要應(yīng)對(duì)方法得當(dāng)，收縮的城市必將實(shí)現(xiàn)復(fù)興。實(shí)際上，關(guān)于一些城市在收縮之后有無復(fù)興可能這一點(diǎn)，當(dāng)?shù)鼐用窈蜎Q策者往往需要一代甚至幾代人的時(shí)間才能充分認(rèn)識(shí)到并對(duì)此進(jìn)行有針對(duì)性的規(guī)劃。而在承認(rèn)收縮不可避免且復(fù)興幾無可能的前提下，“精明收縮”（smart shrink）被普遍接受為應(yīng)對(duì)城市收縮的基本理念，意指“為更好的規(guī)劃——更少的人、更少的建筑、更少的土地利用”。貫徹該理念的典范為美國城市揚(yáng)斯敦2010年規(guī)劃（Yongstown Citywide Plan）。在應(yīng)對(duì)中國的城市收縮問題時(shí)，學(xué)界和政策界首先須完成的是對(duì)以往增量規(guī)劃思維的轉(zhuǎn)變。國家發(fā)改委在其發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中對(duì)收縮型中小城市發(fā)展路徑的相關(guān)表述即為這種思維轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。

然而，由于與西方發(fā)達(dá)國家所處的發(fā)展階段不同，在應(yīng)對(duì)中國的城市收縮問題時(shí)還須明確一點(diǎn)：雖然有些城市持續(xù)性的收縮難以避免，之后也不存在復(fù)興之可能，但這并不意味著所有城市一旦收縮就無法復(fù)興。以往一味追求“變大變強(qiáng)”的城市發(fā)展理念固然不妥，但若過于強(qiáng)調(diào)收縮后即無法復(fù)興的觀點(diǎn)同樣失之偏頗。因此，當(dāng)一個(gè)城市出現(xiàn)收縮跡象后，科學(xué)的做法應(yīng)是先結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況判斷該城市在可預(yù)期的未來是否有復(fù)興可能，而這種判斷應(yīng)來自對(duì)收縮動(dòng)因的深入分析和理解。進(jìn)一步的，若城市尚有復(fù)興可能，則應(yīng)采取相關(guān)對(duì)策刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，扭轉(zhuǎn)城市的收縮趨勢(shì);若無復(fù)興可能，則須轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，施行“精明收縮”策略。換言之，“反應(yīng)”和“適應(yīng)”兩種思路本身并無對(duì)錯(cuò)之分，關(guān)鍵是要結(jié)合實(shí)際情況，因地制宜地在二者間進(jìn)行選擇。此外，從上文分析來看，中國的城市收縮不僅反映了城市本身的增長(zhǎng)動(dòng)力問題，而且與國家層面的政策和相關(guān)制度密切相關(guān)。因此，要科學(xué)應(yīng)對(duì)城市收縮問題，必須實(shí)現(xiàn)國家和地方兩個(gè)層面的合理聯(lián)動(dòng)。

1.“反應(yīng)”：實(shí)現(xiàn)城市復(fù)興

第一，以產(chǎn)業(yè)升級(jí)尋找新的增長(zhǎng)引擎。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不可避免的衰落與城市的轉(zhuǎn)型困境共同導(dǎo)致了一些城市的收縮，有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱為“趨勢(shì)型收縮”。B14趨勢(shì)型收縮十分常見，如地處美國五大湖傳統(tǒng)工業(yè)地帶的城市群和英國傳統(tǒng)工業(yè)城市利物浦、曼徹斯特等就是典型例證。中國一些傳統(tǒng)資源型城市和工業(yè)城市同樣面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理帶來的增長(zhǎng)動(dòng)力不足問題。隨著資本和人口的不斷外流，這些城市很有可能發(fā)展為收縮城市。在這種情況下，政府正確認(rèn)識(shí)本地稟賦結(jié)構(gòu)并尋找合理的產(chǎn)業(yè)升級(jí)路徑，因地制宜地施行有效的產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策就十分必要。這將幫助收縮城市重新煥發(fā)生機(jī)并實(shí)現(xiàn)復(fù)興。當(dāng)然，要成功推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)本身就是相當(dāng)大的挑戰(zhàn)，這需要地方政府有足夠的智慧和執(zhí)行力。另外，尚未面臨收縮壓力的城市也須在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面盡早布局，以應(yīng)對(duì)未來發(fā)展環(huán)境的可能變化。

第二，以產(chǎn)業(yè)多樣化和區(qū)域協(xié)同構(gòu)建新的發(fā)展路徑。集中發(fā)展單一產(chǎn)業(yè)雖有利于發(fā)揮專業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，但對(duì)城市發(fā)展而言也意味著更高的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。有研究表明，在全球化進(jìn)程中，那些過分依賴單一產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)部門的城市更易發(fā)生收縮。因此，在應(yīng)對(duì)城市收縮問題時(shí)政府須合理布局，構(gòu)建科學(xué)的、多個(gè)產(chǎn)業(yè)互為支撐的生態(tài)系統(tǒng)，以弱化因某個(gè)產(chǎn)業(yè)的突然衰落而對(duì)城市發(fā)展帶來的沖擊。另外，相較于已經(jīng)集聚了大量資源的中心城市，外圍城市更難承受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的沖擊。其原因在于后者長(zhǎng)期處于一種系統(tǒng)性的不平等和受壓抑狀態(tài)，因而對(duì)勞動(dòng)力和資本的流動(dòng)也更加敏感。因此，構(gòu)建區(qū)域間不同城市協(xié)同發(fā)展的有效模式是政府防范和應(yīng)對(duì)城市收縮的必要措施。

第三，以更合理的考核機(jī)制推動(dòng)新的發(fā)展模式。如上所述，中國地方官員之間以晉升為目的的激烈競(jìng)爭(zhēng)雖有效刺激了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也存在著諸多弊端。一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為考核目標(biāo)的單一性造成地方官員往往重發(fā)展而輕民生;另一方面，在有限的任職期限和巨大的考核壓力約束下，地方官員更傾向于將資源集中投入到在短期內(nèi)更易出成效的部門或區(qū)域，從而造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“中心—外圍”模式。因此，要有效應(yīng)對(duì)城市收縮問題，政府須系統(tǒng)改進(jìn)現(xiàn)有的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要考核內(nèi)容的地方官員考核方式，通過構(gòu)建更為科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制，促使地方官員重視轄區(qū)內(nèi)各城市之間的均衡發(fā)展，從而避免中心城市持續(xù)膨脹而外圍城市持續(xù)收縮的現(xiàn)象。

2.“適應(yīng)”：精明收縮

第一，合理規(guī)劃，避免土地空置。土地是城市最重要的資源之一，在對(duì)城市土地進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，要充分考慮城市的可持續(xù)發(fā)展路徑。這既包括合理分配土地功能，也包括控制城市土地總量規(guī)模，避免無節(jié)制開發(fā)。此外，城市收縮意味著一些城市將出現(xiàn)因人口流出而產(chǎn)生的大量空置土地。如何合理有效地利用這些土地將是一個(gè)重要的課題。由發(fā)達(dá)國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來看，須重視兩個(gè)方面：首先，通過合理規(guī)劃，將有限的人口在空間上進(jìn)行集中，并將其他區(qū)域開發(fā)為綠地和公園等公共服務(wù)設(shè)施;其次，改善交通設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量，給生活在若干集中區(qū)域內(nèi)的人們提供生活和社交的必要支持。總之，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，盤活存量，采取科學(xué)合理的措施優(yōu)化收縮城市的土地利用。

第二，轉(zhuǎn)變思路，提升公共服務(wù)。雖然一些城市的收縮不可避免且無復(fù)興可能，但這并不意味著這些城市的居民生活質(zhì)量就要隨之下降。隨著資本流出和人口外遷，在短期內(nèi)這些城市自然會(huì)產(chǎn)生一些衰敗現(xiàn)象，但城市規(guī)?？s小的同時(shí)也給它們的發(fā)展提供了新的機(jī)遇。首先，城市的收縮意味著更小的財(cái)政壓力，政府會(huì)擁有更充足的資金用于提供高質(zhì)量的公共服務(wù);其次，擴(kuò)張進(jìn)路的不可行使得地方政府更具利用有限資源改善民生的動(dòng)機(jī)。當(dāng)然，公共服務(wù)質(zhì)量的提高仍需合理的官員考核機(jī)制作為支撐。在收縮城市中，政府通過更科學(xué)地對(duì)資源進(jìn)行配置以提升對(duì)剩余人口的公共服務(wù)質(zhì)量，可保障城市居民的生活質(zhì)量，令城市雖“收縮”但不“衰敗”。

注釋

①周愷、錢芳芳：《收縮城市：逆增長(zhǎng)情景下的城市發(fā)展路徑研究進(jìn)展》，《現(xiàn)代城市研究》2015年第9期。

②張學(xué)良、劉玉博、呂存超：《中國城市收縮的背景、識(shí)別與特征分析》，《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2016年第4期。

③《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)〈2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)〉的通知》，國家發(fā)展與改革委員會(huì)網(wǎng)站，https：//www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201904/t20190408_962418.html，2019年3月31日。

④Rieniets，Tim. Shrinking Cities： Causes and Effects of Urban Population Losses in the Twentieth Century. Nature and Culture，2009，Vol4，No.3.

⑤杜志威、李郇：《收縮城市的形成與規(guī)劃啟示——基于新馬克思主義城市理論的視角》，《規(guī)劃師》2017年第1期。

⑥Reckien D， Martinez-Fernandez C. Why Do Cities Shrink？. European Planning Studies，2011，Vol19，No.8.

⑦徐博、龐德良：《增長(zhǎng)與衰退：國際城市收縮問題研究及對(duì)中國的啟示》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》 2014年第4期。

⑧Bernt M， Haase A， GroβMann K， et al. How does（n＼"t） Urban Shrinkage Get onto the Agenda？ Experiences from Leipzig， Liverpool， Genoa and Bytom. International Journal of Urban and Regional Research，2014，Vol38，No.5.

⑨張明斗、曲峻熙：《城市精明收縮的空間模式、分析框架與實(shí)施路徑》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2018年第12期;劉貴文等：《基于人口經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)分析我國城市收縮現(xiàn)狀》，《經(jīng)濟(jì)地理》2019年第7期。

⑩ 龍瀛、吳康、王江浩：《中國收縮城市及其研究框架》，《現(xiàn)代城市研究》2015年第9期;劉玉博、周萍：《中國城市收縮空間尺度探析與典型收縮形態(tài)識(shí)別》，《北京規(guī)劃建設(shè)》2019年第3期。

B11郭源園、李莉：《中國收縮城市及其發(fā)展的負(fù)外部性》，《地理科學(xué)》2019年第1期;吳康：《城市收縮的認(rèn)知誤區(qū)與空間規(guī)劃響應(yīng)》，《北京建設(shè)規(guī)劃》2019年第3期。

B12章昌平等：《收縮的挑戰(zhàn)：擴(kuò)張型社會(huì)的終結(jié)還是調(diào)適的開始？》，《公共管理學(xué)報(bào)》2018年第4期;匡貞勝：《城市收縮背景下我國的規(guī)劃理念變革探討》，《城市學(xué)刊》2019年第3期。

B13周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府》，格致出版社，2008年，第162頁。

B14張京祥、馮燦芳、陳浩：《城市收縮的國際研究與中國本土化探索》，《國際城市規(guī)劃》2017年第5期。

責(zé)任編輯：澍 文