土地征收中生態(tài)補(bǔ)償缺失對農(nóng)民權(quán)利的影響

胡乃幸

臨沂市蘭山區(qū)自然資源局，中國·山東 臨沂 276002

1 補(bǔ)償制度缺失對農(nóng)民權(quán)利影響的背景

改革開放以來，中國社會(huì)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程大大加快。隨著中國社會(huì)主義市場的迅猛發(fā)展和人口的快速增加，社會(huì)對商業(yè)用地和居住用地的需求也呈現(xiàn)出正相關(guān)的增長。在此背景下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地進(jìn)行征收是必然的歷史趨勢。而土地征收制度也因此成為必要的對農(nóng)民的權(quán)利保障與社會(huì)整體效益進(jìn)行保障的制度。

如今世界上多個(gè)國家在集體土地征收上都存在著不同程度的問題，而這些問題會(huì)體現(xiàn)在補(bǔ)償原則、補(bǔ)償費(fèi)的分配還有補(bǔ)償?shù)姆諊?。但不管是哪個(gè)國家，對于土地被征收以后，所出現(xiàn)的植被覆蓋率受到的影響和對當(dāng)?shù)鼐用裨斐傻纳鷳B(tài)影響補(bǔ)償問題上都沒有在征收制度上明確指出。

因?yàn)橥恋卣魇找院髮?dǎo)致的生態(tài)問題是客觀存在的，這對中國來說也是如此。中國在現(xiàn)行的制度中對生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜笔r(nóng)民的權(quán)利無疑產(chǎn)生了消極的影響。

回顧中國對生態(tài)補(bǔ)償?shù)臍v史，可以從20世紀(jì)90年代開始說起，那時(shí)候的生態(tài)補(bǔ)償可以說是對建設(shè)者的一種利益激勵(lì)的驅(qū)動(dòng)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x還沒有做出統(tǒng)一。直到2007年，全國征收的土地里面僅僅只有20%用于環(huán)境綠化還有生態(tài)補(bǔ)償，其他的土地都被用在工業(yè)用地和房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。除此之外，大規(guī)模的集體化土地征收正在逐步對保障18 億畝的“耕地紅線”造成阻礙，如果在這個(gè)過程中處理不當(dāng)，損害農(nóng)民的利益的同時(shí)也會(huì)對社會(huì)的整體利益形成威脅。

近年來，國家為了貫徹“綠水青山即是金山銀山“的理念，越發(fā)重視征收土地中的生態(tài)補(bǔ)償問題。在十九大的報(bào)告上，習(xí)近平總書記要求各地完成生態(tài)保護(hù)的紅線，保證當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)益，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也要處理好與環(huán)境之間的問題。在2017年修訂的《中華人民共和國民法總則》里增加了保護(hù)生態(tài)的綠色原則。國家已經(jīng)在生態(tài)問題和生態(tài)補(bǔ)償上著手于制度性的保障。

農(nóng)民是國家糧食生產(chǎn)的最重要主體，因?yàn)樵谕恋卣魇盏倪^程中對農(nóng)民進(jìn)行合理的補(bǔ)償是社會(huì)凝聚力長盛不衰的保證之一，所以為了讓社會(huì)得到可持續(xù)的發(fā)展，必須在保證農(nóng)民利益的前提下完善生好態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2 土地征收中生態(tài)補(bǔ)償缺失對農(nóng)民權(quán)利的影響

土地不同于一般的自然資源，作為永久存在的自然資源，對于社會(huì)來說它的使用效果具有外部性和公益性。在古代，人們的生產(chǎn)工具落后、生產(chǎn)資料匱乏，因此土地主要用來解決人們的糧食問題，而土地也因此被當(dāng)成被動(dòng)的對象。長久以往，人們逐漸形成土地和人的形成權(quán)屬關(guān)系的觀念。隨著歷史的進(jìn)步，法律為在土地上進(jìn)行生產(chǎn)的人們賦予了生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和環(huán)境權(quán)等權(quán)利。同時(shí)為了防止土地的使用者濫用土地權(quán)，不合理地開發(fā)土地資源，法律開始重視人類生存和發(fā)展的關(guān)系，國家可以在結(jié)合社會(huì)需要的情況下對土地進(jìn)行征收。

可是從以往的征收歷史來看，中國在土地征收的制度中由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜笔Ф霈F(xiàn)了明顯的缺陷，這在補(bǔ)償范圍下、補(bǔ)償額度低以及有關(guān)部門在補(bǔ)償?shù)倪^程中不積極。這從宏觀來說會(huì)造成生態(tài)環(huán)境的破壞以及對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成阻礙，而對于土地征收的重要主體農(nóng)民來說，會(huì)對農(nóng)民的多個(gè)合法權(quán)利進(jìn)行侵犯，而這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

2.1 征地中生態(tài)補(bǔ)償缺失影響農(nóng)民的生存權(quán)

國家對土地的征用很大一部分來自于農(nóng)村，而農(nóng)民作為農(nóng)村生活的居民以及土地的使用者。在征地過程中生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜笔Ш翢o疑問會(huì)直接對農(nóng)民的權(quán)利造成影響。

首先是土地征收會(huì)讓土地被分割開來難以形成經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模，這無疑制約了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而對農(nóng)民的權(quán)利造成了損害。然后最重要的一點(diǎn)是，土地對于農(nóng)民來說不僅僅是生活的保障而是他們生產(chǎn)資料的全部，因?yàn)樗麄冞M(jìn)行的生產(chǎn)活動(dòng)除了畜牧業(yè)以外，很大一部分是建立在土地上面的勞作之上。可以說土地是農(nóng)民基本的生活來源和生存的保障所在。

一方面，當(dāng)土地被國家征收以后，許多農(nóng)民將面臨“失業(yè)“問題，加上生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜笔В?jīng)濟(jì)的持續(xù)來源將直觀地大大減少。另一方面，如果生態(tài)補(bǔ)償沒有及時(shí)到位，如果周遭的生存條件會(huì)受到惡化，那么也是對農(nóng)村居民的生存權(quán)進(jìn)行間接的侵犯。

2.2 征地中生態(tài)補(bǔ)償缺失對農(nóng)民發(fā)展權(quán)的影響

從新中國成立以來，中國一直注重于推動(dòng)城市化的進(jìn)程，長久以來是由農(nóng)村的資源帶動(dòng)城市的發(fā)展，農(nóng)村農(nóng)業(yè)的所得很大一部分要拿去支持城市的工業(yè)還有服務(wù)業(yè)的發(fā)展。而這無疑是限制了農(nóng)村人口的發(fā)展機(jī)會(huì)。

根據(jù)相關(guān)部分的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示在全國超過60%的重大經(jīng)濟(jì)案件是涉及到農(nóng)村的土地問題，而在上訪的案件中有70%是失去土地的農(nóng)民。從這里可以看出土地是農(nóng)民發(fā)展的重要保障，作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基。一旦土地征收以后相應(yīng)的補(bǔ)償制度沒有落實(shí)到位，對于農(nóng)民的自我發(fā)展來說無疑是一個(gè)巨大的打擊。步入中年的農(nóng)民，在多數(shù)情況下已經(jīng)失去了受教育的機(jī)會(huì)和條件，而自己的生存發(fā)展技能是由土地的勞作是習(xí)得。農(nóng)民的土地一旦被征收就會(huì)成為失地的農(nóng)村居民，而生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜笔?huì)對他們的生活環(huán)境遭到破壞，在農(nóng)村進(jìn)行發(fā)展造成不利。因此，他們不得不涌入城市，但是當(dāng)前的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度讓農(nóng)民在城市中的許多權(quán)利得不到保障，農(nóng)民在土地上掌握的技能進(jìn)入城市幾乎是毫無用武之地，這使他們在就業(yè)、技能學(xué)習(xí)、子女教育上遇到了重重難關(guān)。

如果在土地征收的過程中沒有處理好生態(tài)補(bǔ)償，加上城鄉(xiāng)的發(fā)展待遇不平衡。當(dāng)前的社會(huì)條件對與農(nóng)民來說土地被征收而沒有獲得生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，不僅失去了土地的使用權(quán)，更讓自身的發(fā)展權(quán)利面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)[1]。

2.3 土地配置效率低下對農(nóng)民環(huán)境權(quán)的消極影響

無論是城市居民還是鄉(xiāng)村的農(nóng)民，環(huán)境權(quán)對于每一個(gè)中國公民來說都是應(yīng)該得到的權(quán)利，而在土地征收的過程中會(huì)對土地農(nóng)村的環(huán)境因素變以及土地的利用方式造成改變。若在生態(tài)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候沒把相關(guān)信息準(zhǔn)確地告訴農(nóng)民，這便會(huì)侵犯農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)。

雖然說為了公共利益還有社會(huì)發(fā)展，農(nóng)民必須在國家利益面前做出妥協(xié)，但是目前的征地行為往往局限于在有限的土地資源上追求利益的最大化，而忽視了生態(tài)環(huán)境的建設(shè)、生態(tài)服務(wù)價(jià)值等外部性價(jià)值以及農(nóng)民的生態(tài)補(bǔ)償，這對農(nóng)民的環(huán)境權(quán)無疑也是一種侵犯。

除此之外，土地的利用效率不僅僅要在空間上進(jìn)行分析，還要以長遠(yuǎn)的目光考慮。在農(nóng)民的耕地被征收以后，正如前文所述，大部分土地會(huì)被用來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而土地的生態(tài)環(huán)境功能遭到了嚴(yán)重的丟失。這主要體現(xiàn)在耕地在生態(tài)調(diào)節(jié)上的能量轉(zhuǎn)換、防止水土流失、維護(hù)生物多樣性還有保持水汽平衡等功能都不復(fù)存在。而在土地被征收以后，對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡來說無疑是一場嚴(yán)重的破壞。這并不利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，而這也會(huì)對農(nóng)民環(huán)境權(quán)造成最為直觀的傷害[2]。

3 完善土地征收中的生態(tài)補(bǔ)償制度

3.1 從多個(gè)渠道獲得生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金

生態(tài)建設(shè)是全社會(huì)都要面臨的重大事業(yè)，而在征收土地過程中，環(huán)境權(quán)受到破壞以及生態(tài)補(bǔ)償缺失不應(yīng)該由農(nóng)民獨(dú)自承擔(dān)。因此，可以由全社會(huì)一起籌集生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金，為進(jìn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而做出犧牲的農(nóng)民做出補(bǔ)償。在這個(gè)過程中還需要靠政府根據(jù)實(shí)際情況建立起不同層次的補(bǔ)償金的制度，讓每個(gè)農(nóng)民都得到應(yīng)有的補(bǔ)償。此外，可以利用這筆資金對農(nóng)民進(jìn)行社會(huì)化教育，讓他們掌握城市的工作技能，從而保障他們的生產(chǎn)發(fā)展權(quán)利。

3.2 實(shí)行司法救濟(jì)

政府作為行政部門，在土地征收的社會(huì)建設(shè)中起著領(lǐng)導(dǎo)的作用。但是如今的土地征收賦予政府的權(quán)力過大，讓政府在補(bǔ)償問題同樣具備了裁量權(quán)。可是這樣既參與又裁判的角色明顯不符合正常的社會(huì)建設(shè)中的中立準(zhǔn)則，這時(shí)則需要第二個(gè)國家力量出來進(jìn)行制約，而這就是司法機(jī)關(guān)。司法機(jī)關(guān)可以把生態(tài)補(bǔ)償?shù)募m紛納入司法程序，對于政府無法解決的糾紛問題提高司法訴訟的手段進(jìn)行對利益受損的農(nóng)民進(jìn)行救濟(jì)。

3.3 建立生態(tài)改善補(bǔ)償機(jī)制

針對耕地大量流失之后環(huán)境的惡化以及生態(tài)的破壞，可以在國家的法律法規(guī)的指導(dǎo)下對被征收土地的區(qū)域加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)力度比如建立生態(tài)保護(hù)區(qū)建立以及綠色公園建立生態(tài)網(wǎng)等。通過這些措施改善生活環(huán)境，以彌補(bǔ)農(nóng)民的生態(tài)補(bǔ)償缺失[3]。

4 結(jié)語

農(nóng)民是國家糧食生產(chǎn)的最重要主體，要想維持社會(huì)秩序和增強(qiáng)民族的凝聚力，就必須充分保障農(nóng)民的權(quán)利。但是在過往的土地征收過程中，土地征收的主體還有開發(fā)的主體往往會(huì)忽視對農(nóng)民的生態(tài)補(bǔ)償，不合理地開發(fā)土地造成生態(tài)環(huán)境的破壞，對農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)還有環(huán)境權(quán)造成了消極的影響。而這需要國家從宏觀層面調(diào)動(dòng)行政權(quán)和行政權(quán)對彌補(bǔ)農(nóng)民缺失的補(bǔ)償還要集合社會(huì)多方的力量加強(qiáng)補(bǔ)償力度，改善被征地的生態(tài)環(huán)境，以維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利。