美國(guó)商業(yè)航天中的政企關(guān)系

文/ 左清華

商業(yè)航天是指按照市場(chǎng)規(guī)則配置技術(shù)、資金、人才等資源要素，以盈利為目的、獨(dú)立的非政府航天活動(dòng)。美國(guó)在太空發(fā)射與運(yùn)輸領(lǐng)域的立法基本反映了美國(guó)太空發(fā)射商業(yè)化歷程，而美國(guó)太空發(fā)射與運(yùn)輸領(lǐng)域的商業(yè)化歷程基本也可以反映美國(guó)整個(gè)商業(yè)航天的發(fā)展歷程。在美國(guó)一系列促進(jìn)太空商業(yè)化的法規(guī)政策支持下，太空探索技術(shù)公司、藍(lán)色起源等商業(yè)公司的發(fā)射能力逐漸成為美國(guó)太空發(fā)射力量不可或缺的組成部分。

20世紀(jì)80年代，里根政府正式將航天活動(dòng)分為軍、民、商三部分。此后，美國(guó)陸續(xù)發(fā)布了一系列旨在促進(jìn)商業(yè)航天發(fā)展的政策法規(guī)，強(qiáng)調(diào)商業(yè)航天對(duì)于航天工業(yè)基礎(chǔ)乃至國(guó)家安全的重要性，并提出具體的發(fā)展舉措。一是明確政府部門(mén)對(duì)商業(yè)航天活動(dòng)的管理職能與權(quán)限。目前，美國(guó)聯(lián)邦航空局是美國(guó)商業(yè)航天發(fā)射的主管部門(mén)，商務(wù)部國(guó)家海洋與大氣管理局負(fù)責(zé)管理商業(yè)航天遙感產(chǎn)業(yè)，商務(wù)部和國(guó)務(wù)院共同審查受管制航天物項(xiàng)的出口許可，并對(duì)違規(guī)出口的企業(yè)和個(gè)人提起訴訟或進(jìn)行處罰。二是要求政府的航天技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施要向私營(yíng)企業(yè)開(kāi)放。私人公司可以通過(guò)租賃、購(gòu)買(mǎi)等方式，獲得航天技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施。三是要求政府部門(mén)最大限度地采購(gòu)和利用商業(yè)航天服務(wù)和設(shè)備。政府主要是發(fā)展商業(yè)航天不能滿(mǎn)足的天基能力，盡可能地使用商業(yè)航天能夠提供的服務(wù)。四是為商業(yè)航天創(chuàng)造寬松良好的發(fā)展環(huán)境。包括為私人深空探測(cè)提供立法保障、為商業(yè)載人航天飛行設(shè)置“學(xué)習(xí)期”以減輕監(jiān)管負(fù)擔(dān)等。成熟的政策法規(guī)體系不僅能保障美國(guó)航天活動(dòng)的有序開(kāi)展，還能培育新興商業(yè)航天產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)商業(yè)航天活動(dòng)的穩(wěn)步發(fā)展。

▲ 美國(guó)宇航局新型重型運(yùn)載火箭“航天發(fā)射系統(tǒng)”

▲ 太空探索技術(shù)公司的“獵鷹9號(hào)”一級(jí)火箭成功實(shí)現(xiàn)海上回收

▲ 藍(lán)色起源公司的新謝潑德火箭

制度支持

隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國(guó)宇航局的預(yù)算一再縮減，于是便想到了吸收社會(huì)資本的方法。1984年，國(guó)會(huì)通過(guò)了《商業(yè)太空發(fā)射法案》，允許私人發(fā)射火箭，建立了商業(yè)發(fā)射許可制度，明確了美國(guó)國(guó)家交通部負(fù)責(zé)商業(yè)發(fā)射的許可及管理。在允許私人發(fā)射的同時(shí)，法案明確了美國(guó)航天服務(wù)、設(shè)施的使用原則、方法。法案規(guī)定，為私人實(shí)體發(fā)射或是私人實(shí)體利用美國(guó)的設(shè)施自行進(jìn)行發(fā)射活動(dòng)需要向提供發(fā)射財(cái)產(chǎn)、服務(wù)、設(shè)施的機(jī)構(gòu)（如美國(guó)宇航局）付費(fèi)，最終費(fèi)用交給美國(guó)交通部。法案指出，沒(méi)有特別情況，任何人獲得美國(guó)的發(fā)射財(cái)產(chǎn)（推進(jìn)劑、運(yùn)載火箭和運(yùn)載火箭的組件，以及為其構(gòu)建的其他物理項(xiàng)目）、發(fā)射服務(wù)（為了發(fā)射和執(zhí)行發(fā)射，涉及到的火箭及其載荷的準(zhǔn)備活動(dòng)）、設(shè)施，如不是為了公共服務(wù)，應(yīng)該付費(fèi)；付費(fèi)的數(shù)量由提供發(fā)射財(cái)產(chǎn)、服務(wù)的機(jī)構(gòu)在與交通部部長(zhǎng)商量后確定。交通部部長(zhǎng)可以收取發(fā)射財(cái)產(chǎn)和服務(wù)的費(fèi)用，須經(jīng)設(shè)立此類(lèi)付費(fèi)機(jī)構(gòu)的同意。也就是說(shuō)，這就是私人實(shí)體使用相關(guān)航天測(cè)控設(shè)施、場(chǎng)地需要向美國(guó)宇航局付費(fèi)的法律源頭。

挑戰(zhàn)者號(hào)航天飛機(jī)的發(fā)射事故促成了1988年《商業(yè)太空發(fā)射法》修訂案。修訂案指出，聯(lián)邦政府除了影響國(guó)家安全等的特殊情況以外，應(yīng)在其活動(dòng)過(guò)程中從美國(guó)商業(yè)提供者處獲得空間運(yùn)輸服務(wù)。在切實(shí)可行的最大范圍內(nèi)，聯(lián)邦政府應(yīng)規(guī)劃任務(wù)以適應(yīng)美國(guó)商業(yè)提供者的空間運(yùn)輸服務(wù)能力。修訂案還確立了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的三層責(zé)任機(jī)制，包括對(duì)巨大災(zāi)難的有條件賠償。在美國(guó)建立一個(gè)對(duì)第三方責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，該體系由3部分組成，即商業(yè)保險(xiǎn)、廣泛的交叉免責(zé)體系、超過(guò)保險(xiǎn)賠償?shù)呢?zé)任部分由政府承擔(dān)不超過(guò)15億美元的責(zé)任。

2000年的《商業(yè)太空運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)法》延長(zhǎng)了對(duì)第三方責(zé)任的期限。2004年的《商業(yè)可重復(fù)使用太空運(yùn)輸法》促進(jìn)商業(yè)載人航天，并授權(quán)制定管理商業(yè)載人航天的規(guī)則。2015年的《商業(yè)航天發(fā)射競(jìng)爭(zhēng)力法》進(jìn)一步支持發(fā)展商業(yè)載人航天飛行和商業(yè)航天發(fā)射活動(dòng)，延長(zhǎng)了商業(yè)發(fā)射第三方損失政府補(bǔ)償期和商業(yè)載人航天飛行“管制學(xué)習(xí)期”，對(duì)商業(yè)企業(yè)、公民對(duì)采自小行星等太陽(yáng)系天體的資源賦予所有權(quán)，明確了美國(guó)宇航局新型重型運(yùn)載火箭“航天發(fā)射系統(tǒng)”（SLS）的使用政策，即凡符合宇航局目標(biāo)、用于近地軌道以外探索任務(wù)的載荷，都可使用SLS發(fā)射。

2012年6月，美國(guó)宇航局與聯(lián)邦航空局簽訂了一份商業(yè)航天活動(dòng)諒解備忘錄。根據(jù)備忘錄要求，聯(lián)邦航空局對(duì)在美國(guó)發(fā)射和降落的任何商業(yè)載人航天活動(dòng)進(jìn)行管理，并要求商業(yè)發(fā)射服務(wù)商從聯(lián)邦航空局獲取商業(yè)發(fā)射公共安全許可證；而宇航局要對(duì)商業(yè)發(fā)射的乘員安全性和任務(wù)保證工作負(fù)責(zé)。讓商業(yè)發(fā)射服務(wù)商從聯(lián)邦航空局獲取商業(yè)發(fā)射許可證，就是在規(guī)范商業(yè)航天飛行，同時(shí)讓像太空探索技術(shù)公司這樣的從事商業(yè)發(fā)射的私營(yíng)公司承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。讓美國(guó)宇航局對(duì)商業(yè)發(fā)射的安全性和任務(wù)保證工作負(fù)責(zé)，就是再次強(qiáng)調(diào)宇航局在與商業(yè)航天合作時(shí)，必須承擔(dān)商業(yè)發(fā)射有關(guān)的安全保證、任務(wù)保證這樣的義務(wù)。以1984年《商業(yè)航天發(fā)射法》為基礎(chǔ)，這份備忘錄的簽訂標(biāo)志著聯(lián)邦航空局與美國(guó)宇航局就商業(yè)發(fā)射有了明確的任務(wù)分工及官方運(yùn)作政策。

2019年3月11日，美國(guó)白宮管理和預(yù)算辦公室公布了《美國(guó)宇航局2020財(cái)年預(yù)算提案》，210.19億美元預(yù)算中的107億美元，將繼續(xù)用于將航天員送到月球及其他地方進(jìn)行探索活動(dòng)等重大項(xiàng)目中。在這份預(yù)算中，提出美國(guó)宇航局要開(kāi)發(fā)和發(fā)展新興技術(shù)和商業(yè)能力，同時(shí)，削減了SLS的預(yù)算，比2019財(cái)年少了3.75億美元，削減的資金絕大部分轉(zhuǎn)投給商業(yè)發(fā)射商，用于購(gòu)買(mǎi)月球貨運(yùn)商業(yè)航班。預(yù)算還取消了原定于2020年由SLS發(fā)射歐羅巴快艇的任務(wù)，改為2023年用商用運(yùn)載火箭發(fā)射。美國(guó)宇航局稱(chēng)，此舉可以節(jié)省7億美元，讓其有經(jīng)費(fèi)開(kāi)展多項(xiàng)新的活動(dòng)。

各類(lèi)國(guó)家政策助力商業(yè)航天。2006年版《國(guó)家航天政策》進(jìn)一步明確了商業(yè)航天的指導(dǎo)方針。2010年新版國(guó)家航天政策提出要利用商業(yè)航天產(chǎn)品和服務(wù)滿(mǎn)足政府需求，推廣對(duì)美國(guó)商業(yè)航天產(chǎn)品和服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)與使用等。2013年11月，美國(guó)發(fā)布新版《國(guó)家航天運(yùn)輸政策》，該政策中“商業(yè)”一詞出現(xiàn)20多次、“私營(yíng)”一詞出現(xiàn)10多次，并專(zhuān)門(mén)提出要鼓勵(lì)并采取切實(shí)可行的措施推動(dòng)商業(yè)航天運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展。

▲ 獵鷹9號(hào)火箭第二次發(fā)射60顆星鏈衛(wèi)星

2017年12月11日，特朗普正式簽署了“國(guó)家太空委員會(huì)1號(hào)”指令。指出“與商業(yè)和國(guó)際合作伙伴一起領(lǐng)導(dǎo)一項(xiàng)創(chuàng)新和可持續(xù)的探索計(jì)劃，以促進(jìn)人類(lèi)活動(dòng)在太陽(yáng)系中的擴(kuò)展，并為地球帶來(lái)新的知識(shí)和機(jī)遇。從低地球軌道以外的任務(wù)開(kāi)始，美國(guó)將帶領(lǐng)人類(lèi)返回月球進(jìn)行長(zhǎng)期探索和利用，隨后是人類(lèi)對(duì)火星和其他目的地的任務(wù)?！碧乩势照?號(hào)太空政策令為國(guó)家探索活動(dòng)提供了基礎(chǔ)，也為商業(yè)航天參與美國(guó)深空探測(cè)活動(dòng)進(jìn)一步明確了相關(guān)政策，創(chuàng)建了一個(gè)開(kāi)放、可持續(xù)和靈活的政策架構(gòu)。

政策模式

過(guò)去的火箭發(fā)射服務(wù)，無(wú)論是阿波羅時(shí)代的“土星5號(hào)”，還是之后的航天飛機(jī)，美國(guó)宇航局都是自己研制、自己發(fā)射。后來(lái)，在美國(guó)空軍支持下的漸進(jìn)式一次性運(yùn)載項(xiàng)目，扶持了一系列如德?tīng)査?、歐米伽系列的商業(yè)火箭，經(jīng)過(guò)嘗試，美國(guó)宇航局認(rèn)為扶持商業(yè)火箭發(fā)射的模式，可以充分利用社會(huì)資源，減少政府投入，能將有限的錢(qián)投入到更重要的技術(shù)研究領(lǐng)域，從而推動(dòng)整個(gè)國(guó)家航天技術(shù)的進(jìn)步。于是，美國(guó)宇航局利用各種協(xié)議作為經(jīng)濟(jì)合作的合同模式，培育一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的商業(yè)航天市場(chǎng)，降低進(jìn)入空間的成本。正是在這種政策模式的牽引下，美國(guó)私營(yíng)航天業(yè)得以快速興起并發(fā)展壯大，迅速填補(bǔ)美國(guó)空間能力的缺口，大力推動(dòng)美國(guó)商業(yè)航天的發(fā)展，大幅提升美國(guó)航天產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

有償協(xié)議

在有償協(xié)議下，私人公司或?qū)W術(shù)研究機(jī)構(gòu)可以有償使用美國(guó)宇航局的發(fā)射服務(wù)、場(chǎng)地設(shè)施或是技術(shù)。有償協(xié)議是一種共贏的協(xié)議，私人公司節(jié)省了投資，美國(guó)宇航局的設(shè)備、技術(shù)也得到了充分利用和發(fā)展。

1984年美國(guó)的《航天發(fā)射法》就明確了私人公司對(duì)美國(guó)發(fā)射服務(wù)、設(shè)施要有償使用。目前，美國(guó)宇航局將肯尼迪航天中心的LC-39A發(fā)射臺(tái)租給了太空探索技術(shù)公司，由其負(fù)責(zé)使用、改造、保養(yǎng)、維護(hù)，每年只交很少的租金，而美國(guó)空軍第45太空聯(lián)隊(duì)，負(fù)責(zé)發(fā)射場(chǎng)首區(qū)的測(cè)控、空域協(xié)調(diào)以及航落區(qū)協(xié)調(diào)。這些年來(lái)，美國(guó)宇航局不僅將發(fā)射任務(wù)委派給太空探索技術(shù)公司，允許其有償使用發(fā)射場(chǎng)和發(fā)射服務(wù)，同時(shí)還將人才、技術(shù)等向太空探索技術(shù)公司進(jìn)行轉(zhuǎn)移，免于其重復(fù)進(jìn)行先期的技術(shù)研發(fā)。

無(wú)經(jīng)費(fèi)協(xié)議

無(wú)經(jīng)費(fèi)協(xié)議包括兩種，一是鼓勵(lì)企業(yè)和大學(xué)積極參與美國(guó)宇航局的研究計(jì)劃，不需要承擔(dān)費(fèi)用。實(shí)際上就是鼓勵(lì)企業(yè)不斷研究、開(kāi)發(fā)新技術(shù)。如太空探索技術(shù)公司“獵鷹”系列火箭的“灰背隼”發(fā)動(dòng)機(jī)的噴管技術(shù)就采用了“阿波羅”計(jì)劃登月艙下降級(jí)發(fā)動(dòng)機(jī)的噴管技術(shù)。再如，在深空探索領(lǐng)域，美國(guó)宇航局通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃，與商業(yè)企業(yè)一起投資開(kāi)發(fā)“深空門(mén)廊”關(guān)鍵技術(shù)，其間，美國(guó)宇航局不向相關(guān)廠(chǎng)家提供任何經(jīng)費(fèi)，而是允許它們同美國(guó)宇航局各技術(shù)中心合作，可以利用這些中心在各類(lèi)技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)。

二是美國(guó)航天商業(yè)公司自籌經(jīng)費(fèi)、全權(quán)負(fù)責(zé)航天器研制及相關(guān)技術(shù)的開(kāi)發(fā)工作，而美國(guó)宇航局可以免費(fèi)提供技術(shù)、設(shè)施設(shè)備等支持，雙方共享技術(shù)成果。2017年2月，美國(guó)宇航局太空技術(shù)任務(wù)理事會(huì)發(fā)布《合作機(jī)會(huì)公告》，在小型運(yùn)載火箭技術(shù)、可靠電子技術(shù)、先進(jìn)通信技術(shù)、太空推進(jìn)技術(shù)四個(gè)領(lǐng)域?qū)で笈c航空航天科技企業(yè)開(kāi)展合作。2019年7月30日，包括太空探索技術(shù)公司在內(nèi)的13家公司通過(guò)美國(guó)宇航局發(fā)出的《合作機(jī)會(huì)公告》，獲得了合作合同，美國(guó)宇航局為這些公司無(wú)償提供技術(shù)、知識(shí)、試驗(yàn)設(shè)施、硬件設(shè)備等資源支持，推進(jìn)企業(yè)相關(guān)技術(shù)發(fā)展，減少企業(yè)的技術(shù)研發(fā)成本，加快與商業(yè)太空系統(tǒng)的融合，早日實(shí)現(xiàn)重返月球、登陸火星的計(jì)劃。

▲ 太空探索技術(shù)公司的獵鷹1號(hào)運(yùn)載火箭

有經(jīng)費(fèi)協(xié)議

有經(jīng)費(fèi)協(xié)議是指，美國(guó)宇航局提供經(jīng)費(fèi)，承包商為美國(guó)宇航局提供有償服務(wù)。協(xié)議簽訂后，承包商可以自主開(kāi)展航天器的設(shè)計(jì)、制造，美國(guó)宇航局并不干預(yù)其工作。但是，承包商只有按協(xié)議的要求，在既定的時(shí)間內(nèi)完成了提前確定好的研制計(jì)劃，符合項(xiàng)目預(yù)期的設(shè)計(jì)要求、安全標(biāo)準(zhǔn)和功能目標(biāo)，才能從美國(guó)宇航局獲得固定額度的資金。這和以往的投資政策不同，之前，承包商可以在項(xiàng)目研制前期就獲得部分資金，研制計(jì)劃完成后，再獲得額外的資金來(lái)保證承包商的利潤(rùn)。因此，這種有經(jīng)費(fèi)協(xié)議的模式，可以極大地調(diào)動(dòng)承包商的積極性和主動(dòng)性，保證項(xiàng)目如期、高質(zhì)量地完成。

同時(shí)，有經(jīng)費(fèi)協(xié)議不僅承包商會(huì)獲益，美國(guó)宇航局也會(huì)獲益。2019年8月，美國(guó)宇航局宣布邀請(qǐng)美商業(yè)公司提供向登月中轉(zhuǎn)站“門(mén)戶(hù)”運(yùn)送貨物的服務(wù)。美國(guó)宇航局將這一工作交給私人公司，自己便可以把精力集中到星際飛行需要的重型運(yùn)載系統(tǒng)開(kāi)發(fā)上。而且，在有經(jīng)費(fèi)協(xié)議的模式下，美國(guó)宇航局與商業(yè)航天公司合作非常緊密。例如，美國(guó)宇航局付費(fèi)把項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)、研制等任務(wù)交給了太空探索技術(shù)公司，而后者在研制、開(kāi)發(fā)過(guò)程中遇到了技術(shù)難題，可以交由美國(guó)宇航局攻克技術(shù)難題，再通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，將技術(shù)轉(zhuǎn)讓給太空探索技術(shù)公司，這樣，美國(guó)宇航局的技術(shù)研發(fā)就更有實(shí)踐基礎(chǔ)和針對(duì)性了。

思考與借鑒

美國(guó)商業(yè)航天制度政策推動(dòng)了商業(yè)航天的蓬勃發(fā)展，給商業(yè)航天帶來(lái)了實(shí)際效益。在美國(guó)商業(yè)航天發(fā)展的制度支持和政策推動(dòng)下，社會(huì)資本迅速進(jìn)入了過(guò)去一直由政府帶動(dòng)投資的航天領(lǐng)域，很多技術(shù)能力強(qiáng)、創(chuàng)新意識(shí)強(qiáng)的私營(yíng)航天公司涌現(xiàn)并發(fā)展起來(lái)了。2002年10月，艾隆·馬斯克出資1億美元成立了太空探索技術(shù)公司。公司成立后馬斯克的目標(biāo)就非常宏大，那就是帶100萬(wàn)人上火星，要想實(shí)現(xiàn)這一夢(mèng)想，首先是必須降低火箭發(fā)射成本，要降低成本的重點(diǎn)就是一級(jí)火箭回收，必須掌握火箭的回收技術(shù)，但是該項(xiàng)技術(shù)的實(shí)現(xiàn)很困難，獵鷹1號(hào)火箭的發(fā)射幾經(jīng)波折，三次發(fā)射都失敗了，馬斯克四處借債瀕臨破產(chǎn)倒閉。2006年，美國(guó)宇航局雪中送炭投資2.8億美元到梅林發(fā)動(dòng)機(jī)升級(jí)和研發(fā)“獵鷹9號(hào)”。之后，在第四次發(fā)射時(shí)，“獵鷹1號(hào)”成功升空并實(shí)現(xiàn)了回收，同時(shí)，將發(fā)射成本降到了1000萬(wàn)美元。2008年，太空探索技術(shù)公司又拿到了美國(guó)宇航局的16億美元訂單，從而擺脫了困境，逐步發(fā)展壯大起來(lái)。

美國(guó)宇航局的相關(guān)政策模式為美國(guó)私人公司進(jìn)入航天領(lǐng)域奠定了基礎(chǔ)，其政策的效果已逐漸顯現(xiàn)，對(duì)中國(guó)有很強(qiáng)的借鑒意義。在確立商業(yè)航天發(fā)展的政策模式上，應(yīng)當(dāng)關(guān)注以下兩點(diǎn)：一是實(shí)現(xiàn)政府與商業(yè)航天公司的共贏。美國(guó)宇航局通過(guò)協(xié)議與商業(yè)航天公司進(jìn)行合作，采取了三種協(xié)議形式。這些協(xié)議形式的選擇不僅考慮到商業(yè)航天公司的參與，商業(yè)航天的發(fā)展，而且考慮到美國(guó)宇航局自身的利益?？梢哉f(shuō)這三種協(xié)議形式，美國(guó)宇航局和商業(yè)公司都實(shí)現(xiàn)了共贏，只是形式和程度不同。二是最大限度降低風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)宇航局在確定項(xiàng)目承包商的過(guò)程中，會(huì)有一些兩難的選擇，比如僅將合同授予絕對(duì)領(lǐng)先者太空探索技術(shù)公司，還是再增加幾個(gè)承包商以分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)宇航局認(rèn)為確保任務(wù)的順利完成至關(guān)重要，承包商、系統(tǒng)方案的多樣性能夠有效降低風(fēng)險(xiǎn)。于是，在太空探索技術(shù)公司之外，美國(guó)宇航局會(huì)多選幾個(gè)承包商，保證任務(wù)成功。