行政協(xié)議判定標(biāo)準(zhǔn)問題研究

摘 要：行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)的方式之一，隨著公共行政理念的發(fā)展與政府職能的轉(zhuǎn)型，政府與公民之間的關(guān)系出現(xiàn)了一種建立在協(xié)商互利上的新型行政關(guān)系。因此，如何更好地完善行政協(xié)議的判定標(biāo)準(zhǔn)，使之能夠更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，幫助行政協(xié)議的司法審查更加順利地進(jìn)行、更好地保護(hù)相對人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議;判定標(biāo)準(zhǔn);公共利益

縱觀全人類的發(fā)展史，合同作為人類商品經(jīng)濟(jì)萌芽的產(chǎn)物，它具有著極其古老的生命，同時(shí)也是見證著人類文明不斷發(fā)展著的重要交易制度。在采用大陸法系的國家，會(huì)存在著“公法”與“私法”的明確界定，而“合同”這一名詞就自然而然的被歸入到“私法”的范疇之中。可從現(xiàn)實(shí)中看，“合同”這一交易制度在“公法”之中也扮演著十分重要的角色。與合同中的主體所不同的是，行政權(quán)作為一種公權(quán)力的象征，向人們呈現(xiàn)的大多都是不容置疑、高高在上或是不需協(xié)商便可作出某些決定的形象，而隨著現(xiàn)代社會(huì)公民意識(shí)的不斷提高，以往“高高在上”的行政權(quán)也需要以更合適的面貌去實(shí)施國家管理。善治是現(xiàn)代民主國家貫徹的重要理念，國家的治理不僅需要強(qiáng)硬的國家行政權(quán)力，更要求非權(quán)力手段來發(fā)揮積極的作用。因此，行政協(xié)議也稱為行政合同，作為國家治理的重要方式便產(chǎn)生了。

一、行政協(xié)議的概述

（一）行政協(xié)議的定義

行政協(xié)議作為一個(gè)“舶來品”，在我國存在的時(shí)間并不長，我國學(xué)界也將其稱為行政合同，行政協(xié)議與行政合同只是同一種事物的兩種不同表達(dá)方式。實(shí)質(zhì)上，從當(dāng)前的立法實(shí)踐及司法實(shí)踐活動(dòng)來看，我國對于行政協(xié)議這一法律概念仍處于不斷地探討之中。早在2015年就作出修改的《行政訴訟法》以及后續(xù)推出的司法解釋中，對行政協(xié)議作出了相應(yīng)的規(guī)定。而在新《行政訴訟法》 實(shí)施數(shù)年之后，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》。這其中，指明了：行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。[1]

（二）行政協(xié)議的特征

第一，行政協(xié)議具有鮮明的行政性。顯而易見，行政協(xié)議拆分來看便是“行政+協(xié)議”，是為了滿足國家行政管理需要而訂立的某種協(xié)議，本質(zhì)上是為公權(quán)力所服務(wù)的。在我國，存在著“公法”與“私法”的明確界定，合同本應(yīng)出現(xiàn)在民事法律領(lǐng)域，民事法律則應(yīng)劃分到“私法”的范疇之中。而隨著現(xiàn)代民主國家為了滿足人民日益增長的不同需求，公法與與私法之間的結(jié)合愈來愈密切，傳統(tǒng)的“干預(yù)政府”也逐漸向著“服務(wù)政府”發(fā)生轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生一種能夠迎合私法與公法領(lǐng)域的新型行政管理手段就變得十分重要。這種新型的行政管理手段便是行政協(xié)議，它巧妙地運(yùn)用了私法領(lǐng)域的“合同”的形式作為其基礎(chǔ)，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)與另一方相對人所形成的合意，行政機(jī)關(guān)可以在減少運(yùn)用行政強(qiáng)制力的同時(shí)，可以通過協(xié)議這種相對自由的形式來保障行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而這其中，行政協(xié)議的行政性主要體現(xiàn)在這幾個(gè)方面：首先，行政主體及授權(quán)組織可以自己名義簽訂行政協(xié)議。[2]在我國，一個(gè)行政機(jī)關(guān)的組成部門在與相對人簽訂行政協(xié)議時(shí)，即便是在并不具備其主管部門的許可或是授權(quán)的情況下，也應(yīng)當(dāng)由簽訂該行政協(xié)議的主管部門來承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。與之相區(qū)別的是，民事合同只是約束合同的雙方當(dāng)事人，往往對未參與合意的第三人不參生約束力。其次，行政機(jī)關(guān)與相對人簽訂行政協(xié)議并非單純的實(shí)現(xiàn)個(gè)人或者組織的利益，因此是具有十分明顯的公法性質(zhì)的。最后，行政協(xié)議雙方具有不平等的法律地位，某種程度上說行政協(xié)議相對人處于行政主體的管理之下，行政相對人需要服從。[3]

第二，行政協(xié)議具有合同性。在傳統(tǒng)視角下，行政權(quán)在實(shí)行行政管理的過程中往往不需經(jīng)過行政相對人的同意便可實(shí)施一定的法律行為，行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間呈現(xiàn)的是一種不平等主體地位的。而行政協(xié)議的出現(xiàn)則改變了這種固有的地位，雙方在協(xié)商討論的過程中，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)能是受到一定約束的，通過采取行政機(jī)關(guān)與另一方相對人所形成的合意，這種合意能夠平衡雙方主體地位的不對等，可以使行政機(jī)關(guān)更好地聽取相對人的意見，而后經(jīng)由協(xié)議這種相對自由的形式來保障行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而行政協(xié)議的合同性主要體現(xiàn)在這幾個(gè)方面：行政機(jī)關(guān)有權(quán)訂立或是拒絕訂立行政協(xié)議。對于行政協(xié)議的內(nèi)容，相對人對此有不同的意見可以尋求與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商討論，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)自身的實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)匦薷?，直到行政協(xié)議簽訂雙方形成合意為止;行政主體的讓步不是無底線的妥協(xié)，不能突破訂立之時(shí)所要實(shí)現(xiàn)的目的。

二、行政協(xié)議判定標(biāo)準(zhǔn)所存在的問題

（一）行政協(xié)議的成立與合法條件未區(qū)分

翻閱我們現(xiàn)行的法律與司法解釋來看，《行政訴訟法》的司法解釋中對于行政協(xié)議概念的界定，是增加了“在法定職責(zé)范圍內(nèi)”這一限定條件的。從這一規(guī)定上看，判定行政協(xié)議成立的要件與行政協(xié)議合乎法律的要件之間，沒有做出相應(yīng)明確的區(qū)分。簡單來說，行政機(jī)關(guān)作為國家公權(quán)機(jī)關(guān)是時(shí)刻需要履行行政管理職能的，，因此行政機(jī)關(guān)其職能的實(shí)現(xiàn)也有賴于具備相應(yīng)的行政權(quán)能。根據(jù)傳統(tǒng)理論而言，行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間通常表現(xiàn)為公權(quán)力與公民權(quán)利的對立，行政機(jī)關(guān)在自身行政權(quán)能的范圍內(nèi)基于行政管理的需要是可以不經(jīng)過公民的許可從而做出一定行政行為的。與之所不同的是，行政機(jī)關(guān)為了行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在其行政權(quán)能的范圍內(nèi)與行政相對人訂立的協(xié)議是歸屬于行政協(xié)議范疇的，這是無可爭議的。但反之，行政機(jī)關(guān)同樣是基于行政管理的需要，但與行政相對人訂立的協(xié)議超出了其行政權(quán)能的范圍，那么此類協(xié)議就必然不屬于行政協(xié)議的范疇嗎？這在實(shí)務(wù)中明顯是不合理的，行政機(jī)關(guān)與行政相對人訂立的此類協(xié)議雖然超出了行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的行政職能范圍，但是這并不必然導(dǎo)致協(xié)議的無效。就算行政機(jī)關(guān)不具備相應(yīng)的行政職能，也只是產(chǎn)生行政協(xié)議的效力問題而不是行政協(xié)議的性質(zhì)問題。所以說，行政機(jī)關(guān)超出了其相應(yīng)的行政職能范圍與行政相對人訂立的此類協(xié)議是必然歸屬于行政協(xié)議的范圍之內(nèi)的，不僅如此，簡單的將《行政訴訟法》的司法解釋中的限定條件“在法定職責(zé)范圍內(nèi)”，作為判定行政協(xié)議的標(biāo)準(zhǔn)之一是值得我們?nèi)ド钊胙芯亢陀懻摰?，這會(huì)導(dǎo)致會(huì)不合理地使部分行政協(xié)議糾紛無法得到司法機(jī)關(guān)的合理審查與裁判，行政相對人的權(quán)利救濟(jì)也就無從談起。但法律實(shí)踐的過程中，要求每一位法官都要熟讀立法者的書籍以達(dá)到知悉立法者的明確意圖是比較困難的，絕大多數(shù)法官在審理案件之時(shí)主要還是依據(jù)法條和司法解釋的規(guī)定，所以這樣的表述可能非但無法促使行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，反而會(huì)使司法實(shí)務(wù)對于行政協(xié)議的認(rèn)定陷入混亂。

（二）行政協(xié)議目的含義未明確

判斷行政協(xié)議的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，便是目的上的公益性。實(shí)質(zhì)上，行政機(jī)關(guān)訂立行政協(xié)議，是為了更好的保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。但實(shí)際上，公共利益這一概念在不同背景下是具有諸多不同含義的：廣義上的公共利益可以分為普遍的公共利益和特定的公共利益，前者是指處于同一社會(huì)關(guān)系中的不特定的大多數(shù)人的共同利益，比如自然環(huán)境、社會(huì)秩序、國家安全等; 后者是指一定范圍內(nèi)的特定群體的利益。狹義的公共利益僅指普遍的公共利益。誠然，立法者在法律文件之中采用這樣不確定的概念有利于增加法律的適應(yīng)性，但也會(huì)給司法工作人員在實(shí)踐活動(dòng)時(shí)徒增不必要的的困難。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)生活中行政機(jī)關(guān)假借公共利益目的獲取某種利益、侵害相對人權(quán)益的例子比比皆是。[4]所以說，將行政協(xié)議中“公共利益”的含義加以明確，對于在實(shí)務(wù)之中更好的界定行政協(xié)議的性質(zhì)是十分必要的。

三、行政協(xié)議判定標(biāo)準(zhǔn)的完善對策

（一）明確“公共利益”的內(nèi)涵

作為行政協(xié)議的目的標(biāo)準(zhǔn)之一，公共利益在界定是否屬于行政協(xié)議之時(shí)扮演著十分重要的角色。因此，如何更好的明確公共利益的內(nèi)涵就變得十分重要和急迫，想要明晰公共利益的含義應(yīng)從幾個(gè)方面出發(fā)。

第一，公共利益的內(nèi)容是處于一種不斷拓寬的狀態(tài)。如上所述，公共利益可分為普遍的公共利益以及特定的公共利益，這其中就包括了國家安全、自然環(huán)境或者是特定群體的合法利益等等。但實(shí)質(zhì)上，公共利益這一概念在不同背景下是具有諸多不同含義的，在不同的國際背景之下，在不同的國家以及不同的時(shí)代，公共利益會(huì)隨著政治、經(jīng)濟(jì)、文化的不斷發(fā)展處于不斷地變化之中。第二，公共利益本身具有不特定性。公共利益的不特定性主要表現(xiàn)在，其內(nèi)容的不特定性以及對象的不特定性。公共利益這一內(nèi)容隨著人類社會(huì)不斷的發(fā)展進(jìn)步，其自身也在不斷地拓寬之中。即便是學(xué)界在某些特定的背景下對公共利益作出了相應(yīng)的界定或是定位，但也并不能完完全全的準(zhǔn)確劃分出公共利益的范圍。第三，公共利益是具有社會(huì)性質(zhì)的。前面說到，公共利益包括特定的公共利益，也就是某些特定群體的利益。而實(shí)質(zhì)上，公共利益也可以看作是一大群人的共同利益，這是由眾多人的利益所共同組成的。人是具有鮮明社會(huì)性的，而公共利益必須是依附于人的發(fā)展以及社會(huì)的發(fā)展而存在著的。第四，公共利益是不以盈利作為其目的的。這一特性就意味著，為社會(huì)公眾提供服務(wù)以實(shí)現(xiàn)公共利益的組織或群體并不能從中獲取到任何的非法利益，即使這個(gè)服務(wù)本質(zhì)上是能夠幫助社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)，也不應(yīng)當(dāng)被納入公共利益的范疇。最后，公共利益的實(shí)現(xiàn)必須遵循一定的行政法原則。合理性是行政法重要的基本原則之一，行政機(jī)關(guān)之所以進(jìn)行行政管理行為，其最終目的就是為了公共利益的更好實(shí)現(xiàn)。在實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中，如何更好更合理的行使行政權(quán)能是行政機(jī)關(guān)不斷地追求，公共利益的實(shí)現(xiàn)有賴于合理性原則的切實(shí)遵守。

（二）明確“行政協(xié)議”的判定標(biāo)準(zhǔn)

第一，為了更好地實(shí)施行政管理而簽訂行政協(xié)議的主體，一方必須是具備一定行政權(quán)能的行政主體，而另一方是行政相對人。根據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定來看，行政機(jī)關(guān)作為民事主體與另一方相對人簽訂的合同并不能被認(rèn)定為行政協(xié)議，在這其中雙方是作為平等的民事主體來開展民事活動(dòng)的。那么，在何種情況下才能被認(rèn)定為行政主體呢？行政主體首先是指行政機(jī)關(guān)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)至國務(wù)院各級人民政府以及縣級以上人民政府，具有對外管理職能的部門。[5]不僅如此，行政主體的范疇內(nèi)還有其他的主體，分別是：事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、村 （ 居） 委會(huì)等社會(huì)組織，基于法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)而行使行政職權(quán)，從而成為行政法上的行政主體。

第二，簽訂及履行行政協(xié)議需要有法律的相關(guān)規(guī)定。確切來說，行政主體應(yīng)該具備相應(yīng)的行政權(quán)能，其行政權(quán)能是由法律、行政法規(guī)或是規(guī)章所賦予的。與此同時(shí)，公共利益的實(shí)現(xiàn)方式之一是通過行政協(xié)議的履行得以實(shí)現(xiàn)，但法律之中如若存在嚴(yán)禁行政機(jī)關(guān)經(jīng)由簽訂行政協(xié)議此種行為來實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的相關(guān)規(guī)定，行政主體就不能作出類似的行為。而在行政協(xié)議履行的過程中，不僅要按照合同本身的約定進(jìn)行實(shí)際履行，還應(yīng)當(dāng)遵從行政法的基本程序性原則。

第三，對于行政機(jī)關(guān)同行政相對人簽訂的協(xié)議的屬性判定，核心就在于就在于協(xié)議的內(nèi)容是否包含行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。簡而言之，當(dāng)協(xié)議的內(nèi)容包括行政權(quán)能內(nèi)容之時(shí)，此類協(xié)議的行政性是毋庸置疑的。同時(shí)，行政協(xié)議的履行體現(xiàn)著十分突出的行政性。上面談及到，行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)是基于實(shí)現(xiàn)公共利益的目的，在合同雙方當(dāng)事人自愿平等的前提下與行政相對人所訂立的，但這并不意味著行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)能無法得以施展。首先，在行政協(xié)議訂立后，行政機(jī)關(guān)有權(quán)對行政相對人履行行政協(xié)議的工作進(jìn)程或是具體方式進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。其次，在面對行政相對人履行行政協(xié)議不當(dāng)之時(shí)，有權(quán)對其進(jìn)行指導(dǎo)或是糾正，以便公共利益的更好更快實(shí)現(xiàn)。最后，如果行政相對人不履行行政協(xié)議，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)法律賦予的強(qiáng)制手段，強(qiáng)制對方履行協(xié)議，以保證行政管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

隨著全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，行政機(jī)關(guān)如何更加高效更加效率的實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，如何促使公共利益的最大化已然成為各國學(xué)界所熱議的話題。我國近年來經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，使得我們建立中國的行政協(xié)議制度更加具有現(xiàn)實(shí)必要性和規(guī)范緊迫性。在不久的將來，中國行政協(xié)議制度一定會(huì)成為中國特色社會(huì)主義法律體系的重要內(nèi)容而不斷發(fā)展完善。

注釋：

[1]參見《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第一條。

[2]朱新力：《行政合同的基本特性》，浙江大學(xué)學(xué)報(bào)2002年版。

[3]步兵：《行政契約中的特權(quán)及其控制》，東南大學(xué)學(xué)報(bào)2006年版。

[4]梁上上：《公共利益與利益衡量》，政法論壇2016年版。

[5]何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2016 年版。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡建淼：《行政法學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2015年版。

[2]沈?？。骸端痉ń忉屩行姓f(xié)議定義論析——以改造“法定職責(zé)范圍內(nèi)”的表述為中心，法學(xué)2017年版。

[3]江必新：《論行政規(guī)制基本理論問題》，法學(xué)2012年版。

[5]何海波： 《行政訴訟法》，法律出版社 2016 年版。

作者簡介：

蔡佳朋（1996.01-），男，漢，海南?？冢瑢W(xué)生，研究生，憲法學(xué)與行政法學(xué)。