新時(shí)期國土空間總體規(guī)劃用途管制分析

池永翔

（福建省地質(zhì)調(diào)查研究院，福建 福州 350011）

新時(shí)期國土空間規(guī)劃的方法有三種，即土地規(guī)劃的科學(xué)運(yùn)用、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)結(jié)合規(guī)劃和運(yùn)用及城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)和規(guī)劃。就我國國土空間的實(shí)際規(guī)劃而言，這些總體規(guī)劃有著顯著的推動(dòng)價(jià)值，但是多種因素的交叉作用也會(huì)影響我國國土空間規(guī)劃工作，導(dǎo)致國土資源浪費(fèi)的問題發(fā)生。因此，加強(qiáng)新時(shí)期國土空間總體規(guī)劃用途管制勢在必行。

1 新時(shí)期國土空間總體規(guī)劃

1.1 國土空間總體規(guī)劃內(nèi)涵

國土空間指的是一個(gè)國家主權(quán)管轄范圍內(nèi)的地域空間，為國民生存所使用的場所及環(huán)境，包含不同地區(qū)的陸地和海域等國土空間資源。國土空間規(guī)劃的內(nèi)涵是對現(xiàn)有的國土資源展開科學(xué)規(guī)劃的一種手段，還是國土資源及空間科學(xué)運(yùn)用和劃分等活動(dòng)的總稱。通常情況下，應(yīng)結(jié)合不同的國土空間劃分概念，比如生態(tài)空間、城市空間及農(nóng)業(yè)空間等，而怎樣更好地整合運(yùn)用與科學(xué)劃分國土資源，對國土空間的應(yīng)用和可持續(xù)發(fā)展等方面均有巨大影響[1]。

1.2 國土空間總體規(guī)劃方式

當(dāng)前，我國國土空間規(guī)劃方式比較典型的是土地規(guī)劃的科學(xué)運(yùn)用、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)結(jié)合規(guī)劃和運(yùn)用、城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)和規(guī)劃等，上述這些規(guī)劃方法有一定的差異，因此需要系統(tǒng)判斷某國土空間的運(yùn)用條件，科學(xué)判斷并利用有關(guān)的國土空間規(guī)劃方法，實(shí)現(xiàn)國土空間的科學(xué)劃分和良好運(yùn)用。對土地科學(xué)運(yùn)用的規(guī)劃，應(yīng)從國土空間資源的整體規(guī)劃入手，宏觀規(guī)劃國土空間資源的使用，從而展開細(xì)致的城鄉(xiāng)科學(xué)運(yùn)用規(guī)劃，而在城鄉(xiāng)科學(xué)運(yùn)用規(guī)劃過程中，不但要考慮國土空間規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，還需要考慮國土空間規(guī)劃和環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展等之間的關(guān)系，其中最不能忽視的便是環(huán)保。而不同的規(guī)劃方法在不同時(shí)期對國土空間資源規(guī)劃的水平及效率有不同的作用，這便需要相關(guān)規(guī)劃人員對國土空間規(guī)劃信息進(jìn)行系統(tǒng)了解與掌握，進(jìn)而提升國土空間的應(yīng)用水平及效率，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[2]。

2 新時(shí)期國土空間總體規(guī)劃的現(xiàn)狀及問題

近幾年，我國城市化發(fā)展的腳步越來越快，對國土空間資源的需求越來越多，特別是一些大中城市發(fā)展迅猛，不得不拓展城市空間，頻繁重組城市內(nèi)部空間等。盡管我國國土空間十分遼闊，但是適合開發(fā)和居住的空間并不大，而人均可開發(fā)的居住空間就更少了。由于適合城市化開發(fā)的國土空間較少，本質(zhì)上便決定了我國城市化能夠使用的地域空間有限，這表明我國國土空間資源在某種程度上欠缺有發(fā)展的規(guī)劃設(shè)計(jì)，導(dǎo)致我國國土空間資源遭到大量浪費(fèi)的情況十分嚴(yán)峻，且對國土空間資源未進(jìn)行科學(xué)配置的問題也十分嚴(yán)重。另外，現(xiàn)今我國國土空間的規(guī)劃在某種程度上欠缺系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，同時(shí)對國土空間規(guī)劃的整體調(diào)控合理性與科學(xué)性不足，這都會(huì)影響我國國土空間資源的運(yùn)用和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等。除了上述問題，還有一個(gè)問題便是國土集中化，該問題一直存在于我國國土空間規(guī)劃中。目前我國國土空間資源的應(yīng)用一般是以大城市發(fā)展為主，該規(guī)劃發(fā)展方法在過去的幾十年內(nèi)確實(shí)起到了顯著的刺激作用，推動(dòng)了社會(huì)發(fā)展，但當(dāng)前該發(fā)展方式缺少可持續(xù)發(fā)展的深入推動(dòng)，因此需對國土集中化的問題進(jìn)行進(jìn)一步處理[3]。

3 新時(shí)期國土空間總體規(guī)劃用途管制策略

新時(shí)期國土空間總體規(guī)劃用途管制策略有很多，比較常見的是建立新興的空間規(guī)劃體系、健全空間規(guī)劃用途管制制度、優(yōu)化空間用途管制重難點(diǎn)、完善現(xiàn)有的用地分類標(biāo)準(zhǔn)、合理應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)。

3.1 建立新興的空間規(guī)劃體系

建立新興的空間規(guī)劃體系是目前國土空間規(guī)劃水平及效率提升的首要條件，還是保障國土空間規(guī)劃合理性與科學(xué)性的重要基礎(chǔ)。因此需嚴(yán)格依據(jù)國家、省、市縣、分片（分區(qū)）、單元五個(gè)細(xì)致的層級進(jìn)行劃分，并依據(jù)不同的層級與級別對我國國土空間資源進(jìn)行劃分。在具體的層級劃分過程中，國家和省級國土空間規(guī)劃是新時(shí)期國土空間總體規(guī)劃方法，其規(guī)劃體系的主要作用為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家與省級發(fā)展戰(zhàn)略和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；而市縣級主要依靠劃定的三線及三類空間展開空間劃分，確定有關(guān)的用途分區(qū)，且構(gòu)建與之相匹配的管制規(guī)則，另外全面實(shí)施有關(guān)的控制指標(biāo)，落實(shí)市縣級國土空間規(guī)劃和分片規(guī)劃的控制指標(biāo)與轉(zhuǎn)用規(guī)則。而在詳細(xì)規(guī)劃單元時(shí)，則要盡量滿足有關(guān)國土空間規(guī)劃要求，進(jìn)而提升我國國土空間規(guī)劃水平及效率[4]。

3.2 健全空間規(guī)劃用途管制制度

健全空間規(guī)劃用途管制制度，有助于新時(shí)期國土空間總體規(guī)劃用途管制，同時(shí)還是提升用途管制水平及質(zhì)量的有力保障。要從以下兩點(diǎn)展開強(qiáng)制的管控：

（1）重點(diǎn)保護(hù)生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)和永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，定期修復(fù)，開展正面清單管理與強(qiáng)度控制工作。

（2）針對普通生態(tài)區(qū)和普通農(nóng)地區(qū)，著重展開整治優(yōu)化工作，開展正面清單管理與強(qiáng)度控制工作；針對村鎮(zhèn)建設(shè)用地、獨(dú)立工礦區(qū)以及城鎮(zhèn)，集中開發(fā)，開展建設(shè)用地總面積與開發(fā)強(qiáng)度控制工作。

對于國土空間規(guī)劃實(shí)行、評估以及監(jiān)督管理，應(yīng)構(gòu)建空間準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及土地用途轉(zhuǎn)讓標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)劃實(shí)行制度，第一時(shí)間評估并監(jiān)管規(guī)劃控制指標(biāo)以及空間形態(tài)等，而其中的空間形態(tài)包含很多方面，其中比較典型的是結(jié)構(gòu)、布局以及效率，另外，還要?jiǎng)討B(tài)更新國土空間信息，實(shí)現(xiàn)空間形態(tài)更優(yōu)[5]。

3.3 優(yōu)化空間用途管制重難點(diǎn)

優(yōu)化國土空間資源用途管制應(yīng)構(gòu)建“三個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一的基礎(chǔ)支撐結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一的規(guī)劃編制結(jié)構(gòu)以及統(tǒng)一的規(guī)劃管控結(jié)構(gòu)。其中，統(tǒng)一的規(guī)劃編制結(jié)構(gòu)就是要正確理解藍(lán)圖。藍(lán)圖管理控制的底線是指標(biāo)與界限，每一類規(guī)劃都不可以超出空間規(guī)劃所確定的剛性管控及底線約束的強(qiáng)制性要求。藍(lán)圖有多重表達(dá)形式，比如不同領(lǐng)域、不同尺度以及不同深度等，一定要有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略，還要結(jié)合實(shí)際。另外，構(gòu)建統(tǒng)一的規(guī)劃結(jié)構(gòu)面臨下述兩點(diǎn)難題：第一，碎片化的管理現(xiàn)狀能否重啟；第二，怎樣豐富建設(shè)空間的規(guī)劃內(nèi)容。統(tǒng)一的管控結(jié)構(gòu)就是要對開發(fā)許可及用途管制進(jìn)行優(yōu)化。當(dāng)前有多種管控手段，比如規(guī)劃指標(biāo)管控和“三區(qū)三線”等界線控制，但難點(diǎn)是怎樣把用途管制有效落實(shí)到全部的國土空間，怎樣把開發(fā)許可由城鄉(xiāng)建設(shè)延伸到非建設(shè)空間。除此之外，統(tǒng)一的支撐體系應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一的法律法規(guī)、行政事權(quán)以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一的法律法規(guī)應(yīng)豐富國土空間資源規(guī)劃的立法內(nèi)容，確定國土空間資源規(guī)劃的編制內(nèi)容及依據(jù)，構(gòu)建覆蓋國土空間資源的開發(fā)以及管控保護(hù)方法管控流程[6]。

3.4 完善現(xiàn)有的用地分類標(biāo)準(zhǔn)

林業(yè)、海洋、土地、城鄉(xiāng)等多個(gè)分類標(biāo)準(zhǔn)都屬于我國土地資源運(yùn)用的標(biāo)準(zhǔn)范圍，而當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)之間沒有太強(qiáng)的銜接性，使用范圍也存在局限性，不能得到其他部分的認(rèn)可，故此問題越發(fā)嚴(yán)重。在自然資源統(tǒng)一管理、生態(tài)文明建設(shè)以及全域全類型用途管制下，一定要構(gòu)建一系列規(guī)劃的分類標(biāo)準(zhǔn)。另外，要銜接、繼承及創(chuàng)新規(guī)劃用地指標(biāo)的思路，其中繼承是讓規(guī)劃分類結(jié)構(gòu)在已有的分類優(yōu)點(diǎn)的基礎(chǔ)上，使土地與林業(yè)等現(xiàn)有的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)相銜接；銜接是讓規(guī)劃分類結(jié)構(gòu)在調(diào)查現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，滿足國家空間系統(tǒng)且深入的管理程度；創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)國家或地區(qū)全類型用途管制，構(gòu)建包含濕地、耕地、草地及林地等所有自然資源類型的資源規(guī)劃的重要舉措，并且需要嚴(yán)格遵照新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)態(tài)等要求進(jìn)行規(guī)劃，以保障用地達(dá)到合理分類的目的[7]。

3.5 合理應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)

如今，國家迅猛發(fā)展的保障條件便是新時(shí)期的國土空間資源規(guī)劃，這是國家健康穩(wěn)定發(fā)展的基石，也是合理、高效以及集約的國土空間規(guī)劃和運(yùn)用格局，為具體使用過程中可以全面發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。基于此，應(yīng)制訂更具合理性的整體規(guī)劃措施，這便需要全方面地獲取有關(guān)的城市規(guī)劃信息以及數(shù)據(jù)，然后經(jīng)過大數(shù)據(jù)的處理，最終實(shí)現(xiàn)對我國國土空間資源規(guī)劃的整體布設(shè)。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的全面運(yùn)用，有關(guān)的經(jīng)濟(jì)及空間規(guī)劃方法也隨之展開了調(diào)控，而這些調(diào)控在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持下，不斷為社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供有利條件[8]。

4 結(jié)束語

綜上所述，在新時(shí)期背景下，加強(qiáng)國土空間總體規(guī)劃用途管制十分重要，不但與我國國土資源應(yīng)用效率有關(guān)，還和我國現(xiàn)代化社會(huì)能否持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展有關(guān)。因此，相關(guān)部門應(yīng)給予國土空間總體規(guī)劃用途管制工作高度重視，通過采用多元化的手段，最大化地發(fā)揮其積極作用，為我國的不斷發(fā)展做鋪墊。