援外工程本土化項目管理的幾點體會與建議

李獻忠

浙江華東工程咨詢有限公司，中國·浙江 杭州 311222

本土化；外部監(jiān)管；項目管理；體會；建議

1 引言

吉爾吉斯水利灌溉系統(tǒng)改造工程項目在吉國施工兩年來，中方管理公司項目部在吉方業(yè)主、設計、管理部門、中方施工企業(yè)各方的通力合作和共同促進下，在項目管理方面摸索和總結(jié)了一些成功措施和經(jīng)驗，使后續(xù)施工過程的管理水平得到了提升，施工進度、質(zhì)量、安全管理各方面的面貌煥然一新。

2 工程概況

吉爾吉斯水利灌溉系統(tǒng)改造工程是中國對外援助灌溉系統(tǒng)改造的首個項目，根據(jù)中華人民共和國政府和吉爾吉斯斯坦共和國政府2016年11月2日換文規(guī)定，中方承擔吉爾吉斯斯坦灌溉系統(tǒng)改造項目，通過援助改造灌溉系統(tǒng)，對分布在吉境內(nèi)4個州的6個灌溉系統(tǒng)進行部分改造和新建，達到有效利用吉國的土地資源和糧食的增產(chǎn)豐收，促進吉國農(nóng)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造經(jīng)濟價值，并加深兩國的友誼和合作。項目建設模式為本土化建設，受援國負責項目建設過程統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)工作，包括項目勘察設計、招標、施工、監(jiān)理、工程質(zhì)量驗收、移交等項目建設全過程管理。同時，在建設過程中，中國商務部委托中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司承擔項目建設過程外部監(jiān)管工作，監(jiān)控項目按照兩國協(xié)議進行設計、招標、施工、驗收管理，對項目建設質(zhì)量、進度、安全和投資控制進行外部監(jiān)控，確保吉方按政府按立項協(xié)議和項目實施紀要完成項目建設和驗收移交。項目建設費用在中吉兩國政府2013年9月11日和2014年7月17日簽訂的經(jīng)濟技術合作協(xié)定規(guī)定的無償援助項下支付。工程建設資金不超過21475萬元人民幣。

本項目的水利灌溉改造系統(tǒng)分布在吉爾吉斯斯坦巴特肯州、伊塞克州、楚河州、塔拉斯州。1號灌溉系統(tǒng)改造項目建設主要內(nèi)容：巴特肯區(qū)域內(nèi)新建工程和擴建渠道，工期36個月。2號灌溉系統(tǒng)改造項目建設主要內(nèi)容：在伊塞克湖州伊塞克湖區(qū)“卡拉奧伊”農(nóng)村委員會一帶新建取水樞紐，改造原有干渠，修建適當規(guī)模附屬設施，工期19個月。3號灌溉系統(tǒng)改造項目建設主要內(nèi)容：新建渠首引水樞紐，新建和改擴建渠道，工期35個月。4號灌溉系統(tǒng)改造項目建設主要內(nèi)容：改造渠首樞紐建筑物；新建干渠和改擴建干渠；支渠和改造補水渠道；修建部分附屬設施，工期45個月。5號灌溉系統(tǒng)改造項目改造項目建設主要內(nèi)容：新建取水樞紐；新建和改造干渠渠道；修建附屬設施，工期42個月。6號灌溉系統(tǒng)改造項目建設主要內(nèi)容：改造渠首樞紐建筑物；新建和改造干渠；修建部分等附屬設施，工期28個月。

1#標段（1#-3#灌區(qū)）已經(jīng)施工一年半時間，由中鐵五局集團有限公司承擔施工任務。4#-6#灌區(qū)為 2#標段，正在招標。在工程建設各方的共同努力和協(xié)作下，工程建設進展順利，并取得本土化項目在工程管理方面以下的一些經(jīng)驗措施和體會，與大家分享。

3 以政策、技術、效果目標為導向，發(fā)揮好本土化項目的主觀能動性

吉爾吉斯斯坦水利灌溉系統(tǒng)改造項目解決了吉國農(nóng)田灌溉增加糧食問題，對促進兩國關系順利發(fā)展，擴大中國國際影響力具有重大意義和作用。吉爾吉斯灌溉系統(tǒng)改造項目符合中國政策，對吉國影響良好且深遠，符合中國政治、外交的目標。該項目試行‘中方在落實外部監(jiān)管的基礎上，把項目的組織實施責任轉(zhuǎn)交給吉方政府’，發(fā)揮吉方的主觀能動性”的總體思路，能極好的提升吉國自主發(fā)展能力。經(jīng)過項目論證和吉方組織的設計技術研究，技術可行、經(jīng)濟指標合理。中方管理公司在該項目中首要任務就是落實好政策目標，在限額內(nèi)完成工程建設任務，實現(xiàn)技術經(jīng)濟目標的同步實現(xiàn)。

在本土化實施項目中，由于工程建設體系在工作環(huán)境、行為意識、文化觀念、思維方式、語言表達上和中國存在很大差異，導致對工程管理的方式和措施不同，既有共性，更大的是個性差異。但從合同管理的角度，本土化項目的實施主體和管理主要責任應在受援國，中方管理公司在受援國的作用是監(jiān)督和幫助受援國做好項目實施的兩國協(xié)議規(guī)定的各項職責和義務。項目管理的重點在前期工作，項目的前期工作對項目實施順利開展十分關鍵。項目的前期工作中，特別是設計工作，是項目建設的龍頭，對項目建設的各項指標處于關鍵地位。因此，項目管理首先是從設計管理開始，設計質(zhì)量的好壞決定了項目實施的成敗。但受援國往往經(jīng)濟基礎較薄弱，對于項目經(jīng)濟方面的支出十分有限。本項目的吉方業(yè)主由于在這方面的原因，機構(gòu)管理人員和設計人員年齡普遍偏大，難以滿足現(xiàn)代工程管理的高效運作，設計工作質(zhì)量存在勘察設計深度欠缺、設計圖紙和實際不符、錯誤遺漏的問題，導致在項目前期管理上，增加了中方管理公司的難度。

因此，建議在后續(xù)類似本土化項目中，在項目立項時，適當考慮項目管理費用的列支。項目管理費用的部分資金需由中方管理公司對受援國的管理機構(gòu)評價后進行支付，明確受援國管理機構(gòu)在實現(xiàn)項目技術、效果方面的目標時予以支付，以促進受援國管理機構(gòu)加強工程管理和設計質(zhì)量管理，提高受援國的管理水平，充分發(fā)揮出受援國的工程管理與設計管理的主觀能動性，提高工程管理質(zhì)量，避免和減小工程管理風險。

4 依據(jù)項目實施紀要明確工作要求，建立項目建設過程評價體系

項目實施紀要是本土化項目的綱領性文件，是項目執(zhí)行的主要依據(jù)，明確了中方管理機構(gòu)和受援國管理的權利和義務，是約束雙方管理行為的基礎。紀要針對雙方的責任和義務需要進行十分明確和切合實際的界定，既約束其管理行為，又賦予其工程實施主體的權利。派遣中方管理公司的目的，就是監(jiān)督受援方能夠按照相關約定執(zhí)行，完成自身職責和義務，避免產(chǎn)生推諉扯皮的事件發(fā)生，順利推進項目管理，實現(xiàn)實施紀要的協(xié)議內(nèi)容。如何界定受援方按照實施紀要完成了相關的責任和義務，是中方管理公司有效外部監(jiān)管的重點工作[2]。

本項目對中方和吉方的分工責任和費用進行了明確的劃分，在招投標階段、項目施工階段、工程驗收、項目后運營管理方面都明確了各自的責任和義務。中方管理公司作為商務部委托派駐現(xiàn)場的管理機構(gòu)，在對受援國設計管理、招標監(jiān)管、施工與驗收管理等環(huán)節(jié)履行了職責和義務，項目建設質(zhì)量、進度、安全和投資控制均正常有效。通過項目進場兩年的經(jīng)驗總結(jié)，對受援國項目管理評價應從以下幾個方面進行評價：

質(zhì)量評價主要因素：是否建立質(zhì)量控制和保證體系；是否有完備的測量、試驗檢測等手段；重要工序、重要隱蔽工程和關鍵部位是否平行檢驗和驗收；項目資料檔案是否符合當?shù)胤ㄒ?guī)和歸檔要求，是否真實、及時、準確。

進度評價主要因素：是否有總進度計劃、年度進度計劃及調(diào)整的進度計劃，是否協(xié)調(diào)過工程項目間的施工進度及相關問題，當合同項目總工期、關鍵線路、節(jié)點目標、年度計劃在進度出現(xiàn)較大偏差時，是否組織相關單位分析和研究目標，調(diào)整對工程總目標的影響，制訂糾偏措施。當項目進度嚴重滯后時，管理單位是否對承建單位提出進度滯后提示或警告。

安全評價主要因素：是否認真執(zhí)行當?shù)赜嘘P安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)、政府指令、規(guī)范和規(guī)定；參建單位是否按合同文件規(guī)定的安全責任履行職責，承包商及管理單位是否存在轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠行為；現(xiàn)場是否定期或不定期進行安全監(jiān)督檢查；施工現(xiàn)場是否有特種施工作業(yè)人員和特種設備的管理制度；達到一定規(guī)模的危險性較大的工程在施工前是否有專項施工方案并按方案施工，是否建立危險性較大分部分項工程安全管理制度；對可能發(fā)生的重特大事故是否制定重特大事故應急救援預案，并組織進行應急演練。

投資控制評價主要因素：有關支付的合同文件、申報資料是否完備（合同、協(xié)議、補充協(xié)議；變更索賠項目的批準文件；批準的可結(jié)算支付的完成工程量）；工程量是否與實物工程量相符合；是否有質(zhì)量合格證明材料；變更項目是否按規(guī)定進行了審核。

通過對受援國項目管理評價，可以全面掌握和把控受援方對于實施紀要的履約程度和結(jié)果，并可及時對違約行為進行制止和糾偏。

5 加強工程變更管理，減少因設計工作質(zhì)量造成的工程變更與調(diào)整

本土化援外工程項目一般采取限額設計管理，重點發(fā)揮設計在工程建設中的“龍頭”作用，設計技術方案的前瞻性管理和施工過程的變更管理非常必要。由于受援國在工程建設實施過程中遇到增加費用的變更時，除中方援助資金外，往往資金來源困難或解決措施不力，容易導致工程變更向降低標準、縮小規(guī)模、減少項目方向偏離，因此，前期設計質(zhì)量管理是工程的順利實施和有效監(jiān)管關鍵因素之一。在勘測、設計階段應充分進行項目實地踏勘，摸清項目實施的真實情況，充分掌握項目實施的地形、地貌和水文地質(zhì)情況，和當?shù)氐囊恍┨厥庑枨?。進行施工圖設計時應把這些影響項目施工的因素考慮到設計方案中，前期設計的精細，有利于施工過程的投資控制和項目的順利進行，避免和減少合同變更和索賠事件發(fā)生。在招標之前，管理公司應對招標圖紙進行認真深入的審查，對于方案的不合理及時發(fā)現(xiàn)和調(diào)整；督促業(yè)主或設計單位復核測量數(shù)據(jù)，以減少建設過程的工程量變更和建筑物布置調(diào)整；審核圖紙工程量、技術參數(shù)的錯漏，減少施工階段的變更申請。

在后續(xù)類似的本土化項目中，為避免出現(xiàn)投資控制的風險，在項目前期階段和項目實施階段，建議對項目管理費用中的設計費用應部分或全部由中方考核后進行支付?？稍趯嵤┘o要中明確施工圖紙階段應達到的設計質(zhì)量標準，以及現(xiàn)場設計代表處理變更的服務質(zhì)量的標準和要求，進行評價后按照評價結(jié)果控制支付，以此促進受援國設計管理水平的提高。

6 友好溝通，幫助受援國提升建設管理模式、提高工作效率

外國援助項目至少涉及到兩個國家或以上的機構(gòu)和人員，由于各國文化的差異，在管理行為和理念上難免存在差異，給工作造成障礙，影響工作效率。其次，受援國由于建設基礎落后的原因，建設標準往往跟不上國際水準。受援方急需引進先進的管理模式和管理理念，促進項目管理規(guī)范化。

中方管理公司可通過和受援方業(yè)主接觸、溝通與協(xié)調(diào)，從標書編制、評標方案、項目進度和質(zhì)量控制、投資控制等方面逐步輸入先進管理經(jīng)驗和方法，使其逐步接納并提升管理水平。在彼此相互尊重、不斷接觸的過程中，可以加強友好和觀念的傳遞。目的是幫助業(yè)主提前籌劃、事前把控、過程跟蹤、及時反饋信息、不斷完善管理體系，引導業(yè)主提升管理水平，保證工程施工過程受控，讓項目管理工作有條不紊的開展并達到程序化、規(guī)范化。

通過友好溝通和表達，目前該項目業(yè)主在招投標過程、現(xiàn)場管理上和中方管理公司和承包商溝通次數(shù)明顯增多，現(xiàn)場解決問題和處理問題的主動性和效率在逐步提高。

7 結(jié)論

通過援吉爾吉斯斯坦灌溉系統(tǒng)改造項目一年多來的實踐與探索，援外本土化項目雖然在工程環(huán)境和人文自然等各方面和中國有差別，無成熟可參照的管理經(jīng)驗，但只要根據(jù)項目特點和受援國的實際，制定切實可行的措施，項目管理就能取得實際的成效。2019年以來，該項目施工形象面貌已得到大的改觀，參建各方在項目進度、質(zhì)量、安全、投資管理各個方面的管理水平均在明顯提高，提高了工作效率。這些措施和建議對后續(xù)類似項目有一定參考和借鑒作用。