基于張力視角下的流動攤販治理困境
——以廣州市流動攤販治理實踐為例

嚴 慧

（中央財經(jīng)大學政府管理學院，北京100081）

我國城市化進程的加快催生了“城市的面子”和“流動攤販的肚子”之間的矛盾，城市流動攤販問題業(yè)已成為現(xiàn)代城市治理中一大緊迫性現(xiàn)實難題。為有效地管理城市流動攤販以及打破城市流動攤販的治理困境，許多城市圍繞流動攤販治理問題進行了諸多探索與實踐，并形成了一些具有地方特色的流動攤販治理模式，如廣州的“空間疏導模式[1]、武漢的“社區(qū)備案模式”[2]、香港的“法制化模式”[3]、蘇州的“攤販自治模式”[4]等。

本研究中流動攤販是指無固定設(shè)攤點，在城市公共空間中以隨意擺攤方式經(jīng)營各種商品或服務(wù)以維持生計的無證攤販。流動攤販作為一種“非正規(guī)經(jīng)濟（informal economy）”[5]嵌載于城市體系中，一方面可以靈活補充城市的正規(guī)商業(yè)系統(tǒng)，滿足城市居民的低端需求、增加就業(yè)、緩解貧困；而另一方面卻表現(xiàn)出較多的負外部性，如影響市容市貌、占用公共空間、擾亂城市秩序等。

流動攤販治理是我國各城市面臨的棘手難題，本文運用案例研究法，以廣州市攤販治理實踐為研究對象，引入張力概念分析流動攤販治理面臨的現(xiàn)實困境，并基于利益實現(xiàn)和管制方式二維分類要素建構(gòu)了流動攤販治理議題張力框架，借以探尋其背后隱含的不同利益相關(guān)者之間的關(guān)系，從而找出治理的關(guān)鍵矛盾點及影響因素，以期為我國城市流動攤販治理實踐尋找突破口。

一、案例背景：廣州市流動攤販治理概述

（一）流動攤販基本概況

如表1 所示，廣州市流動攤販主要是30-50 歲的務(wù)工人員、下崗人員等弱勢群體，他們文化水平較低，主要從事食品、果蔬、服裝等小規(guī)模商品經(jīng)營，經(jīng)營時間和地點覆蓋范圍較廣。隨著城市流動攤販數(shù)量的不斷增加，他們在環(huán)境衛(wèi)生、城市交通、市場秩序、城市規(guī)劃與發(fā)展等方面給城市管理帶來了諸多難題。

表1 廣州市流動攤販特征

（二）攤販管理組織架構(gòu)

廣州市流動攤販治理實行“市—區(qū)—街道”三級管理，分別成立流動攤販管理領(lǐng)導小組和流動攤販管理服務(wù)中心，由政府統(tǒng)一領(lǐng)導，各部門各司其職，融入社會組織和公眾參與（圖1）。

圖1 廣州市流動攤販治理組織架構(gòu)（圖片來源：作者繪制）

（三）攤販治理實踐進展

廣州市流動攤販治理實踐經(jīng)過近四十年的逐步發(fā)展演進，已形成了具有本地特色的流動攤販治理模式——空間疏導模式?；仡檹V州市的流動攤販治理實踐，總體上經(jīng)歷了一個“寬容—排斥—整治”[6]的過程（表2）。

自進入21 世紀，廣州市在流動攤販管理機制方面進行了大量的實踐探索，2010 年，廣州市城管委開始嘗試整治流動攤販，計劃建設(shè)疏導區(qū)吸引流動攤販進行規(guī)范運營；2011 年以政府補貼的方式在荔灣區(qū)率先設(shè)立了首批流動攤販疏導點[7]，不到一年便在全市設(shè)立了100 多個流動攤販疏導點；此后又借鑒新加坡管理商販的經(jīng)驗做法，成立了流動攤販管理領(lǐng)導小組和服務(wù)中心負責管理流動攤販；2018年8 月，為進一步規(guī)范管理流動攤販臨時疏導區(qū)，廣州市城市管理委員會印發(fā)管理辦法，要求各級城市管理部門引導流動攤販到臨時疏導區(qū)進行規(guī)范販賣，這些治理實踐一定程度上有效地改善了廣州市的流動攤販問題。

表2 廣州市流動攤販治理歷程

二、廣州市流動攤販治理困境簡述

在探討廣州市流動攤販治理面臨的困境之前，首先需要明確的是廣州市城市管理的主管部門是廣州市城市管理委員會（即市城管委），而我國其他大部分城市的城市管理部門為城市管理局或城市管理和綜合執(zhí)法局（即城管執(zhí)法局）。在廣州，市城管委作為市人民政府的工作部門，是城管執(zhí)法局的上級機構(gòu)。

流動攤販問題是困擾現(xiàn)代城市管理者的一個現(xiàn)實緊迫性難題，是各城市共同面臨的世界性治理難題?？傮w來看，廣州市流動攤販治理主要面臨以下三個困境：生存困境、執(zhí)法困境以及空間困境。

（一）生存困境：城市的“面子”與流動攤販的“肚子”

流動攤販難題是伴隨著城市化進程以及社會轉(zhuǎn)型的加速推進而產(chǎn)生的，隨著社會經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，廣州市流動攤販數(shù)量激增，流動攤販隨意設(shè)攤販賣，各攤販相互競爭并占道經(jīng)營[8]，嚴重影響了城市的市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、城市交通等。由于流動攤販群體的特殊性，設(shè)攤販賣作為城市中貧困群體借以維持生計的生活來源，對其進行取締和管制無疑會造成城市大部分弱勢群體失業(yè)、加劇其貧困程度，進而引發(fā)流動攤販自身的生存問題，無法滿足流動攤販的“肚子”需求。如若不對這些商販加以管制，他們的受教育程度以及文化素質(zhì)相對較低，只顧維持生計而不會考慮城市的總體發(fā)展，將會變成城市可持續(xù)生存的阻力，因而無法滿足城市的“面子”需求，由此便催生了城市的“面子”與流動攤販的“肚子”之間的生存困境。

（二）執(zhí)法困境：城市執(zhí)法人員與流動攤販的沖突

城市執(zhí)法人員作為公共組織的執(zhí)行人員，為了維護城市公共秩序，保證城市交通順暢，需要對隨意設(shè)攤的無證攤販進行勸導與管理，履行其城市管理者的職責。近年來，城市執(zhí)法人員與流動攤販始終處于一種尷尬的對立關(guān)系，關(guān)于暴力執(zhí)法、暴力抗法的報道頻頻出現(xiàn)，2014 年，廣州市城管局公布了多起“城管攤販沖突事件”的視頻[9]，這一樁樁“鮮血淋漓”的沖突事件背后反映的是流動攤販治理的執(zhí)法困境。城市執(zhí)法人員需要履行其工作職責，流動攤販作為城市的弱勢群體需要生存，城市執(zhí)法人員若因同情等惻隱之心放寬執(zhí)法，則會使自身陷入執(zhí)法不力的責任困境；若一味地依靠政府的強制約束力而對這些無證流動攤販進行沒收、驅(qū)逐和禁止，不僅會更加激化雙方的矛盾，從旁觀者（市民、媒體等）看來這也是一種缺乏人文關(guān)懷的表現(xiàn)，從而使城市執(zhí)法人員身處“兩頭不落好”的尷尬境地，即城市執(zhí)法人員在流動攤販治理中的執(zhí)法困境。

（三）空間困境：疏導區(qū)的固定性與攤販的流動性

空間疏導模式是廣州市治理流動攤販空間難題的創(chuàng)新性舉措，有效地緩解了廣州市流動攤販隨意擠占城市公共空間的難題，使城市市容市貌與流動攤販生存之間的矛盾得到了一定程度的平衡。但這種通過設(shè)立疏導攤販點吸納攤販以對其進行規(guī)范化治理的方式使流動攤販不再具有“流動性”，而是需要到固定的疏導點設(shè)攤販賣。

疏導區(qū)從制度層面上賦予了攤販“空間使用權(quán)”[10]，同時限制了攤販的“可選擇性設(shè)攤空間”，在設(shè)立疏導區(qū)之前，攤販可以在市場周邊，車站、學校、公園等公共場所附近設(shè)攤販賣，可根據(jù)自身情況保持一定的“自由流動性”，而疏導區(qū)的設(shè)立恰恰消解了這種流動性，使流動攤販變成了“臨時固定攤販”；另一方面，疏導區(qū)的選址如何選擇才能最大化流動攤販的利益，也成為流動攤販規(guī)范化治理中的空間選擇難題，由此引發(fā)了流動攤販治理中的攤販流動空間困境以及空間選擇困境。

三、治理困境：基于議題張力框架的分析

（一）分析框架

1.“議題張力框架”的考察

“議題張力框架”是由美國學者納特（Nutt）和巴可夫（Backoff）于20 世紀90 年代初在其著作中系統(tǒng)提出來的。引入“張力（tension）”框架描述“議題（issue）”，可以為戰(zhàn)略管理者提供全方位、多角度的議題識別方法[11]，從而幫助他們從眾多混亂復(fù)雜的信號中識別出最關(guān)鍵的議題。納特和巴可夫?qū)⒆h題定義為兩種“新情況（development）”之間的張力[12]，并基于組織“審視新情況的方法”以及“對新情況的注意力方向”兩個維度建構(gòu)了“議題張力框架[13]”（圖2）。議題張力框架可以幫助政府決策者在不同的利益需求之間進行平衡，從而做出具有關(guān)鍵意義的決策。

圖2 議題張力框架

2.流動攤販治理中的議題張力框架建構(gòu)

本研究在借鑒該框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣州市流動攤販治理實踐，建構(gòu)了流動攤販治理中的議題張力框架（圖3），以組織對流動攤販的“管制方式”以及治理中的“利益實現(xiàn)”作為分類要素，將流動攤販治理中城市管理者關(guān)注的新情況分為四類：“發(fā)展”、“規(guī)范”、“生存”和“共生”，指引城市管理者將注意力傾向于發(fā)展需要、規(guī)范需要、維護攤販生存需要或推進利益群體共生需要來理解治理中面臨的新情況。

圖3 流動攤販治理中的議題張力框架

在流動攤販治理中，當政府決策關(guān)注實現(xiàn)城市的公共利益并采取驅(qū)逐、排斥的管制方式時，組織將會更多關(guān)注城市的發(fā)展，注重城市交通及環(huán)境質(zhì)量的改善；關(guān)注實現(xiàn)城市的公共利益并采取較為寬松的管制方式時，組織將會更加注重滿足城市的多元化需求（如就業(yè)、貧困、低端消費需求等），使社會各利益相關(guān)群體在城市中得以共存共生；關(guān)注實現(xiàn)城市居民的個體利益并采取驅(qū)逐、排斥等管理方式時，組織主要關(guān)注對流動攤販群體的規(guī)范與整治；關(guān)注實現(xiàn)城市居民的個體利益并采取較為寬松的管制方式時，組織會關(guān)注流動攤販這類弱勢群體在城市中的生存。

在流動攤販治理實踐過程中，每種新情況作為“誘因（incentive）”的新情況會與其他新情況相結(jié)合誘發(fā)形成張力。在該框架中，與張力相鄰的兩個框中是既可以緩解也可以加劇張力的“調(diào)節(jié)器（moderator）”，“誘因、張力和調(diào)節(jié)器為政府決策者提供了一條確定議題的路徑[14]”。要想清晰地表達議題就需要對該議題中存在的各組張力進行解釋和說明。

（二）流動攤販治理困境所體現(xiàn)的張力分析

1.“發(fā)展—生存”張力。城市進行流動攤販治理，大多是由于城市中的流動攤販造成的“臟、亂、差”等現(xiàn)象嚴重影響了城市的市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生以及導致交通堵塞等問題。在流動攤販治理實踐中，大多數(shù)城市管理部門會對流動攤販采取驅(qū)逐、禁止等排斥性的管制方式，為了城市的“面子”損害了流動攤販這些弱勢群體為了生存對“肚子”的利益訴求，由此引發(fā)的張力就是城市發(fā)展與流動攤販生存需要之間的利益訴求不一致。

在廣州市流動攤販治理實踐的第二階段，隨著城市化進程的加快，流動攤販數(shù)量屢增不減，負效應(yīng)開始不斷顯現(xiàn)，流動攤販混亂無序的存在與城市發(fā)展起來的新面貌方枘圓鑿、水火不容。城市管理部門在治理中只關(guān)注到流動攤販帶來的諸多負面影響，因而在治理初期對流動攤販采取排斥性管制方式，通過限制流動攤販的數(shù)量和經(jīng)營范圍以改善城市環(huán)境、維持社會秩序；而沒有關(guān)注流動攤販這類城市弱勢群體的特殊性、城市社會保障體系的完整性以及快速城市化背景下帶來的勞動力過剩與就業(yè)崗位稀缺之間的矛盾。

緩解這一張力可以發(fā)揮“規(guī)范”和“共生”兩個調(diào)節(jié)器的作用，政府應(yīng)關(guān)注完善社會保障體系，增加就業(yè)機會以及實行更加人性化的規(guī)范治理方式等這些隱含在張力背后的真正需要解決的議題。

2.“規(guī)范—生存”張力。在流動攤販治理實踐中，對流動攤販驅(qū)逐、排斥和取締是我國傳統(tǒng)的管制思維在城市管理實踐中的具體體現(xiàn)[15]。隨著流動攤販數(shù)量的激增，城市執(zhí)法人員與流動攤販之間的矛盾沖突也愈演愈烈，由此引發(fā)的張力就是城市規(guī)范管理的需要與流動攤販生存之間利益訴求的不一致。

流動攤販作為處于城市生活底層的弱勢生活群體，設(shè)攤經(jīng)營是他們賴以生存的希望，一旦被取締就失去了維持生計的經(jīng)濟來源，面對城市執(zhí)法人員的執(zhí)法，他們采取暴力反抗方式也就不難理解。2006年北京“小攤販崔英杰刺死城管隊長李志強”事件依然發(fā)人深省，該案件中沒有城管的暴力執(zhí)法，只是出于執(zhí)法人員的責任正常履職，卻因攤販對生存的本能追求而最終釀成了悲劇。流動攤販屢禁不止，即便城管文明執(zhí)法依然會出現(xiàn)攤販暴力抗法的背后，除了城管與攤販“飯碗”利益之間的差異，還有很多深層次因素值得我們深思。

城管的執(zhí)法權(quán)限、政府片面追求“形象工程”的城市戰(zhàn)略定位等問題是政府決策者在流動攤販治理中需要考慮的問題，而不是只關(guān)注城管與攤販主體之間的利益沖突。緩解城市管理目標與流動攤販生存需要之間的張力需要政府關(guān)注非正規(guī)經(jīng)濟體的發(fā)展，在城市的戰(zhàn)略規(guī)劃中考慮民生，為城市居民預(yù)留低端需求及生存空間。

四、張力調(diào)和：兼顧張力場中不同的利益訴求

（一）張力場中的不同利益相關(guān)者及其訴求

流動攤販治理中的不同利益主體相互對立的需要形成了不同的張力，這些不同的張力構(gòu)成了流動攤販治理的“張力場（field of tensions）”。

表3 流動攤販治理中的利益相關(guān)主體

張力場中不同利益相關(guān)者基于不同的利益訴求（表3）形成了不同的張力，這些相互對立的需要造成了流動攤販治理中的困境。在本研究中，流動攤販治理中的直接利益相關(guān)者無庸置疑是城市的流動攤販群體以及管理流動攤販的城市管理部門以及城市執(zhí)法人員，還有一些潛在的利益相關(guān)者主要包括流動攤販經(jīng)濟相競爭的正規(guī)經(jīng)濟群體，以及城市居民消費群體等。流動攤販的經(jīng)營所帶來的正、負外部性，給社會各利益相關(guān)群體帶來了諸多影響，一方面流動攤販經(jīng)濟可以滿足城市居民的低端消費需求，為城市增添了活力，另一方面流動攤販占用城市公共道路設(shè)攤販賣擾亂了城市的交通秩序，與此同時也帶來了環(huán)境污染、食品安全與質(zhì)量衛(wèi)生等公共安全問題。

（二）不同利益訴求的調(diào)和

流動攤販問題不能完全歸結(jié)為城市的快速發(fā)展，比起關(guān)注流動攤販亂象，政府更應(yīng)該關(guān)注社會保障的不健全、就業(yè)崗位的稀缺性、城市的戰(zhàn)略定位、城市執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)等潛在的問題，政府在治理中忽略了這些關(guān)鍵因素就很難發(fā)現(xiàn)問題的真正所在，也就無法從根源上對問題進行解決處理。只有政府決策者將關(guān)注點指向這些困境背后的潛在關(guān)鍵性議題，才能走出流動攤販的治理困境。

城市在流動攤販治理實踐中，首先應(yīng)當識別出導致沖突和矛盾的誘因，并分析由誘因引發(fā)的不同張力背后隱含的不同利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系，從而從根本上制定解決問題的方略。通過構(gòu)建的流動攤販治理議題張力框架，可以發(fā)現(xiàn)在流動攤販治理中的張力主要涉及到社會保障、就業(yè)機會、城市戰(zhàn)略規(guī)劃等關(guān)鍵議題，因此解決好這些關(guān)鍵性問題才是走出流動攤販治理困境的工作重心。

五、研究結(jié)論與討論

城市流動攤販問題業(yè)已成為現(xiàn)代城市治理中一大緊迫性現(xiàn)實難題。本研究以廣州市流動攤販治理實踐為研究對象，引入了張力概念流動攤販治理面臨的現(xiàn)實困境進行了分析，并基于利益實現(xiàn)和管制方式二維分類要素建構(gòu)了流動攤販治理議題張力框架。得出以下結(jié)論：第一，生存困境、執(zhí)法困境和空間困境是當前廣州市流動攤販治理實踐中面臨的主要困境；第二，通過建構(gòu)流動攤販治理議題張力框架，從張力的視角看，當前流動攤販治理困境中主要包含兩組張力，一是由城市發(fā)展與流動攤販生存而引發(fā)的“發(fā)展—生存”張力，二是城市執(zhí)法人員執(zhí)法與流動攤販生存而引發(fā)的“規(guī)范—生存”張力；三是在張力分析的基礎(chǔ)上指出政府應(yīng)當關(guān)注社會保障、就業(yè)機會、城市戰(zhàn)略規(guī)劃等關(guān)鍵性議題，才能找到走出流動攤販治理困境的出路。●