《關(guān)于劃定河砂禁采區(qū)和可采區(qū)的暫行規(guī)定》修訂概要

陳斯達

(1.廣東省水利水電科學研究院，廣東 廣州 510635;2.廣東省水動力學應用研究重點實驗室，廣東 廣州 510635)

廣東省地方規(guī)范性文件《關(guān)于劃定河砂禁采區(qū)和可采區(qū)的暫行規(guī)定》(粵水建管〔2013〕184號，以下簡稱《暫行規(guī)定》)由省水利廳聯(lián)合其他省級行業(yè)主管部門于2013年12月17日發(fā)布，并于2014年2月1日起施行[1]。作為《廣東省河道采砂管理條例》的13項配套制度文件之一，《暫行規(guī)定》已執(zhí)行超過5 a。為適應新時期河道采砂管理要求，廣東省水利廳組織對《暫行規(guī)定》進行了修訂。筆者就《暫行規(guī)定》修訂的必要性、修訂過程和修訂要點等進行解讀。

1 必要性

河砂是主要的建筑和造地填筑材料，近年來，廣東省經(jīng)濟高速發(fā)展、城市化進程加快，全省地區(qū)生產(chǎn)總值總量連續(xù)30 a居全國首位。2017年，全省地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)8.99萬億元，同比增長7.5%[2]；2018年，全省地區(qū)生產(chǎn)總值9.73萬億元，同比增長6.8%[3]；2019年，廣東全年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值10.77萬億元，同比增長6.2%[4]。經(jīng)濟平穩(wěn)運行過程中，市場對建筑用砂需求量日益加大。與此同時，各地非法采砂現(xiàn)象時常發(fā)生。非法采砂活動不僅危害河勢穩(wěn)定、破壞水生態(tài)環(huán)境、影響防洪及通航安全等，還對社會治安穩(wěn)定造成不利影響。為保證河勢穩(wěn)定，保障行洪、灌溉、供水、航運等安全，實現(xiàn)河道采砂的依法、有序管理，迫切需要科學劃定符合現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的河砂可采區(qū)和禁采區(qū)。

2005年《廣東省河道采砂管理條例》頒布實施，并于2019年3月28日由省第十三屆人大常委會第十一次會議修訂通過，自2019年7月1日起施行[5]?！稌盒幸?guī)定》作為《廣東省河道采砂管理條例》的13項配套制度文件之一，對規(guī)范我省河道河砂可采區(qū)和禁采區(qū)的劃定起到了不可替代的作用。黨的十九大以來，國家對生態(tài)文明建設(shè)的要求越來越嚴格。在習近平新時代生態(tài)文明建設(shè)思想的指導下，涉河建設(shè)項目管理和保護的有關(guān)規(guī)定也在不斷調(diào)整變化，《暫行規(guī)定》已與新時期河道采砂管理的要求不相適應。此外，《暫行規(guī)定》已執(zhí)行超過5 a，不宜一直定位為“暫行”。因此，結(jié)合近年來廣東省河砂可采區(qū)和禁采區(qū)劃定及管理工作的經(jīng)驗，修訂出臺《關(guān)于劃定河砂可采區(qū)和禁采區(qū)的規(guī)定》很有必要，而且非常迫切。

2 修訂過程

2.1 實地調(diào)研

為了解《暫行規(guī)定》施行后各地關(guān)于河砂可采區(qū)和禁采區(qū)的劃定經(jīng)驗及管理工作中遇到的問題，筆者分赴佛山、云浮、肇慶、茂名、潮州、梅州等地調(diào)研并收集相關(guān)材料。

2.2 資料收集

為復核《暫行規(guī)定》的合法合規(guī)性，筆者收集了包括《中華人民共和國水法》(2016)《中華人民共和國防洪法》(2016)《廣東省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》(2014)在內(nèi)的法律、法規(guī)共14項；為研究《暫行規(guī)定》的適應性，收集了包括《珠江流域綜合規(guī)劃(2012—2030年)》《廣東省流域綜合規(guī)劃(2010—2030年)》《廣東省主要河道采砂控制規(guī)劃總報告》《廣東省地質(zhì)災害防治“十三五”規(guī)劃》《廣東省生態(tài)文明建設(shè)“十三五”規(guī)劃》在內(nèi)的相關(guān)規(guī)劃共9項。此外，還收集了包括《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》(SL423—2008)《航道工程設(shè)計規(guī)范》(JTS181—2016)在內(nèi)的相關(guān)規(guī)程規(guī)范共7項，包括《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》(2017)《廣東省河道采砂管理條例》(2019)《廣東省水利工程管理條例》(2014)《水文監(jiān)測環(huán)境和設(shè)施保護辦法》(2015)《廣東省水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》(2017)《廣東省飲用水源水質(zhì)保護條例》(2010)《廣東省風景名勝區(qū)條例》(2012)《廣東省濕地保護條例》(2018)《廣東省環(huán)境保護廳關(guān)于征求〈生態(tài)保護紅線管理辦法(暫行)〉(征求意見稿)意見的函》(2018)在內(nèi)的相關(guān)辦法、條例共21項。

2.3 征求意見

結(jié)合《暫行規(guī)定》實施以來河砂可采區(qū)和禁采區(qū)劃定及管理工作的經(jīng)驗，廣泛征求各地水利(水務(wù))局、各流域管理局、珠江水利委員會、廣東省水利電力勘測設(shè)計研究院、廣州市水務(wù)規(guī)劃勘測設(shè)計研究院以及其他省級行業(yè)主管部門的意見，對上述單位或部門提出的意見建議進行逐一分析研究、歸納總結(jié)，修改后提出了送審稿。

3 修訂要點

3.1 補充完善遵循的原則

根據(jù)《中華人民共和國水法》《廣東省河道采砂管理條例》和《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》(SL423—2008)等相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范對河道采砂計劃與許可、監(jiān)督管理、監(jiān)督檢查以及規(guī)劃編制的具體要求，結(jié)合《廣東省主要河道采砂控制規(guī)劃總報告》和《廣東省生態(tài)文明建設(shè)“十三五”規(guī)劃》的總體要求和建設(shè)理念：劃定河砂可采區(qū)和禁采區(qū)，應當遵循生態(tài)優(yōu)先，符合河道采砂規(guī)劃及綜合規(guī)劃，實行總量控制、計劃開采、嚴格監(jiān)管、確保安全的原則。

3.2 增加公告時間

公告河砂可采區(qū)和禁采區(qū)，是實行河道采砂許可制度的基本要求。《廣東省河道采砂管理條例》明確規(guī)定，下一年度的河砂可采區(qū)和禁采區(qū)，應當于每年10月由縣級以上人民政府水行政主管部門公告。由于生產(chǎn)生活、經(jīng)濟建設(shè)和河道管理等需要，暫定為禁采期、劃定或解除臨時禁采區(qū)的河段，各級水行政主管部門應當及時公告。

3.3 禁采區(qū)劃定

3.3.1修改水文(水質(zhì))站禁采范圍

水文站和水質(zhì)站是觀測、搜集水文水質(zhì)信息的重要機構(gòu)?！端谋O(jiān)測環(huán)境和設(shè)施保護辦法》明確禁止在水文監(jiān)測環(huán)境保護范圍內(nèi)從事挖砂、采石、淘金等活動?！稄V東省水文條例》明確集水面積大于3 000 km2的河流、網(wǎng)河區(qū)重要干流水道、國家重要水文站等所在河段的水文監(jiān)測環(huán)境的保護范圍。結(jié)合《廣東省水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》和《廣東省飲用水源水質(zhì)保護條例》對水功能區(qū)監(jiān)督管理、飲用水源保護區(qū)的劃定、水質(zhì)保護與監(jiān)督管理的具體要求，水文(含水質(zhì))站上下游各1 000 m以內(nèi)的河段應劃定為禁采河段。

3.3.2修改丁壩禁采范圍

丁壩對于改善航道、避免河岸沖蝕破壞、保護水生態(tài)等具有重要作用。根據(jù)《航道工程設(shè)計規(guī)范》(JTS 181—2016)，丁壩護底范圍為：特別容易沖刷的土質(zhì)河段，距迎水坡腳20～30 m，距背水坡腳30～40 m，距壩頭向河坡腳40～70 m。綜合考慮航運、防洪、水生態(tài)和涉河建設(shè)工程設(shè)施等因素，航道整治丁壩上下游100 m、壩頭100 m范圍，以及航道護岸堤腳100 m范圍內(nèi)應劃定為禁采河段。

3.3.3明確地質(zhì)災害影響的禁采河段

地質(zhì)災害高易發(fā)區(qū)和地質(zhì)災害重點防治區(qū)是崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等災害易發(fā)生的地區(qū)。全省范圍內(nèi)地質(zhì)災害高易發(fā)區(qū)總面積為50 137.74 km2，占全省陸域總面積的27.89%，地質(zhì)災害重點防治區(qū)總面積為50 797.12 km2，占全省陸域總面積的28.0%[6]。各級人民政府依法劃定為地質(zhì)災害高易發(fā)區(qū)、地質(zhì)災害重點防治區(qū)所涉及的河段，應劃定為禁采河段。

3.3.4增加禁采河段

《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》明確禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行挖沙活動；《全國河道(湖泊)岸線利用管理規(guī)劃技術(shù)細則》明確規(guī)定岸線保護區(qū)為禁止開發(fā)利用的岸線區(qū)；《廣東省水功能區(qū)劃》明確規(guī)定保護區(qū)內(nèi)嚴格禁止進行破壞水質(zhì)的開發(fā)利用活動；《廣東省水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》明確禁止在飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)從事與保護無關(guān)的涉水活動；《廣東省飲用水源水質(zhì)保護條例》明確禁止在飲用水地表水源保護區(qū)內(nèi)進行非疏浚性采砂活動；《廣東省風景名勝區(qū)條例》明確禁止在風景名勝區(qū)內(nèi)從事挖砂活動；《廣東省環(huán)境保護廳關(guān)于征求〈生態(tài)保護紅線管理辦法(暫行)〉(征求意見稿)意見的函》明確禁止在生態(tài)保護紅線內(nèi)禁止采砂活動。隨著國家生態(tài)文明建設(shè)的要求越來越嚴格，亟需增加各類自然保護區(qū)、岸線保護區(qū)、水功能保護區(qū)、飲用水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、生態(tài)保護紅線范圍、濕地公園等所涉及的河段為禁采區(qū)。此外，根據(jù)《廣東省河道采砂管理條例》的規(guī)定，各類水下管線(隧道)管理和保護范圍內(nèi)所涉及的河段均應劃定為禁采區(qū)。

3.4 可采區(qū)劃定

3.4.1增加影響因素

采砂活動容易造成水位流態(tài)變化、沖刷、河床下切等問題，容易破壞堤腳、橋腳等涉河工程部位基礎(chǔ)穩(wěn)定性，從而危及或造成涉河工程損毀，影響生產(chǎn)生活及相關(guān)權(quán)益的損失。結(jié)合《廣東省水利廳關(guān)于主要河道采砂現(xiàn)場的監(jiān)督管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，劃定為可采區(qū)的河段應當充分考慮社會公共利益和他人的合法權(quán)益。

3.4.2增加使用坐標系要求

根據(jù)原國土資源部(現(xiàn)自然資源部)和國家測繪地理信息局《關(guān)于加快使用2000國家大地坐標系的通知》(國土資發(fā)〔2017〕30號)的要求：2018年7月1日起全面使用2000國家大地坐標系[7]。劃定可采區(qū)，應采用2000國家大地坐標系和最新的河道地形圖。

3.4.3增加禁采期的考慮因素

廣東省汛期降雨多，尤其是臺風天氣帶來的強降雨，河道水量大、水位高，此期間不宜在河道內(nèi)生產(chǎn)作業(yè)。此外，由各級人民政府確立的珍稀水生動物和重要魚類資源保護區(qū)所在的河段，如增城市蘭溪河珍稀水生動物及其生態(tài)縣級自然保護區(qū)、西江廣東魴國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)等，具有重要的物種和經(jīng)濟保護價值，在魚類等水生動物季節(jié)性洄游或繁殖時期，應當禁止采砂活動。結(jié)合《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》(SL423—2008)關(guān)于確定可采區(qū)的禁采期考慮的因素，主汛期以及水位超過防洪警戒水位、珍稀水生動物和重要魚類資源保護要求的時段以及對水環(huán)境有較大影響的時段，應當劃定為禁采期。

4 結(jié)語

結(jié)合黨的十九大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，通過對《暫行規(guī)定》的修訂，進一步明確河砂可采區(qū)和禁采區(qū)劃定的原則、各級水行政主管部門職責、公告時間等內(nèi)容，細化可采區(qū)和禁采區(qū)的劃定河段等，使河砂可采區(qū)和禁采區(qū)的劃定工作更加科學、細化和規(guī)范，以保證河勢穩(wěn)定，保障行洪、灌溉、供水、航運等安全，維護河流生態(tài)健康，促進人與自然和諧相處。