廣東省普通公路建設(shè)項(xiàng)目檔案管理存在問(wèn)題及對(duì)策

張紹斌, 潘葉輝,李 軍, 巫建文

(1.廣州市路廣建筑技術(shù)咨詢(xún)有限公司, 廣州 510650;2.廣東省公路管理局路橋中心,廣州 510075;3.廣東省交通運(yùn)輸檔案信息管理中心,廣州 510101)

0 引言

2018年～2020年廣東省普通公路建設(shè)(改造)將進(jìn)行入新一輪高峰期，隨著“放管服”改革的進(jìn)一步深化，普通公路審批權(quán)限進(jìn)一步下放到市、縣(區(qū))一級(jí)。為進(jìn)一步提高廣東省普通公路建設(shè)(改造)項(xiàng)目檔案質(zhì)量和審批效率，有效控制普通公路建設(shè)項(xiàng)目檔案管理周期及成本，提高交通行業(yè)技術(shù)管理能力和水平，2018年廣東省交通運(yùn)輸檔案信息管理中心牽頭，會(huì)同廣東省公路事務(wù)中心組織廣東省公路管理局路橋中心、廣州市路廣建筑技術(shù)咨詢(xún)有限公司等聯(lián)合成立“廣東省普通公路建設(shè)項(xiàng)目檔案管理指南”課題組，開(kāi)展普通公路建設(shè)項(xiàng)目檔案管理標(biāo)準(zhǔn)化研究。

本指南圍繞廣東省普通公路新改建、路面大修項(xiàng)目檔案管理與驗(yàn)收中存在的關(guān)鍵問(wèn)題，理清檔案管理與驗(yàn)收環(huán)節(jié)的工作改進(jìn)思路，制定具有可操作性的廣東省普通公路建設(shè)項(xiàng)目檔案歸檔與專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收過(guò)程指導(dǎo)細(xì)則，并深入了解目前省內(nèi)普通公路建設(shè)項(xiàng)目檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收的詳細(xì)流程，從而為研究報(bào)批流程和分級(jí)審批權(quán)限找到適用的專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收或備案管理程序，為項(xiàng)目檔案組卷歸檔范圍、專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收程序和管理權(quán)限等各項(xiàng)工作提供有效的實(shí)踐性探索，符合當(dāng)前體制改革、各級(jí)管理部門(mén)與各項(xiàng)管理制度相協(xié)調(diào)的適應(yīng)性需要，普通公路建設(shè)項(xiàng)目檔案標(biāo)準(zhǔn)化指引的針對(duì)性和緊迫性的現(xiàn)實(shí)情況。

1 項(xiàng)目檔案管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

“十三五”時(shí)期，廣東省公路行業(yè)發(fā)展迅速，各等級(jí)公路總里程不斷增長(zhǎng)，“網(wǎng)格化網(wǎng)絡(luò)”覆蓋面不斷拓寬，行業(yè)水平穩(wěn)居國(guó)內(nèi)前列。但與此同時(shí)，由于普通公路受項(xiàng)目規(guī)模、資金投入所限，新改建及路面改造工程資金投入較小、工期短、任務(wù)重，項(xiàng)目管理專(zhuān)業(yè)人員尤其是檔案管理專(zhuān)業(yè)人員不足，設(shè)備及檔案庫(kù)房條件難以匹配現(xiàn)行檔案管理辦法的相關(guān)要求，且不同等級(jí)公路項(xiàng)目檔案內(nèi)容有諸多不同，具體資料編制管理上暫沒(méi)有明確的指引，導(dǎo)致項(xiàng)目檔案管理及專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收工作滯后。

1.1 項(xiàng)目檔案管理存在問(wèn)題

(1)檔案管理制度不清晰，權(quán)責(zé)不明確，管理不到位。對(duì)參建單位而言，檔案工作沒(méi)有硬性要求和規(guī)范，很多項(xiàng)目的人力與物力均無(wú)法達(dá)到檔案工作的最低標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法保證項(xiàng)目檔案工作的人力、財(cái)力、物力與實(shí)際需要相匹配，在日常工作中都是抽調(diào)人手幫忙，無(wú)法系統(tǒng)地開(kāi)展工作，導(dǎo)致檔案的完整性、同步性大打折扣；對(duì)檔案人員而言，歸檔、移交及保管制度不完善，管理權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)相互推諉，造成工作上的困惑，影響項(xiàng)目檔案工作的正常開(kāi)展。

(2)檔案人員上崗制度管理不規(guī)范，且項(xiàng)目的專(zhuān)職檔案員數(shù)量不能滿(mǎn)足日常工作的需要。對(duì)于普通公路建設(shè)項(xiàng)目，一方面從人員素質(zhì)方面來(lái)說(shuō)，檔案管理人員水平差距較大，部分從業(yè)者對(duì)檔案行業(yè)了解不足，缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法系統(tǒng)地開(kāi)展檔案工作。另外對(duì)于諸多單位來(lái)說(shuō)，有經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)人員不足，或是流動(dòng)性大、資料管理人員經(jīng)常調(diào)換，出現(xiàn)問(wèn)題也常常無(wú)法解決，對(duì)日常檔案工作的開(kāi)展造成較大影響；另一方面從檔案人員的配備上來(lái)說(shuō)，很多單位檔案專(zhuān)業(yè)人員不足或僅為兼職人員，大部分時(shí)間隸屬其他部門(mén)管理，日常管理不到位或流于形式，沒(méi)有很好地履行檔案工作的各項(xiàng)職能，影響文件材料的整理、歸檔及驗(yàn)收。

(3)檔案工作日常進(jìn)度控制管理不到位。從普通公路建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研情況來(lái)看，部分施工單位只重視工程進(jìn)度，聘請(qǐng)的某些檔案整理單位水平和能力有限，致使文件材料可能存在遺漏、丟失等現(xiàn)象。

1.2 項(xiàng)目檔案驗(yàn)收程序存在問(wèn)題

(1)現(xiàn)行普通公路檔案驗(yàn)收程序在實(shí)際工作中存在不相匹配的情況。現(xiàn)行涉及建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收的條款包括了所有的建設(shè)項(xiàng)目，但對(duì)于大多數(shù)普通公路項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，難度偏大，按標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展工作難度較大；并且在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研過(guò)程中，部分施工單位反映普通公路在技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)方面也與高速公路有很多不同之處，完全照搬標(biāo)準(zhǔn)來(lái)驗(yàn)收，造成部分項(xiàng)目難以達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致檔案工作進(jìn)度滯后、驗(yàn)收困難。

(2)不少單位沒(méi)有確定檔案驗(yàn)收工作的主要負(fù)責(zé)部門(mén)。在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，很多項(xiàng)目并未確定檔案驗(yàn)收的主導(dǎo)部門(mén)，導(dǎo)致工作沒(méi)有主導(dǎo)及專(zhuān)職部門(mén)，檔案驗(yàn)收的聯(lián)絡(luò)、報(bào)驗(yàn)及接洽沒(méi)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)，各部門(mén)間職責(zé)不清晰，驗(yàn)收工作的成效受到影響。

1.3 項(xiàng)目檔案管理標(biāo)準(zhǔn)化存在問(wèn)題

(1)標(biāo)準(zhǔn)化制度建設(shè)不完善。制度是執(zhí)行的方向、準(zhǔn)則，高速公路已有檔案相關(guān)規(guī)定，對(duì)管理、編制等工作流程都有詳細(xì)的指引，而普通公路建設(shè)項(xiàng)目尚沒(méi)有明確相關(guān)的管理制度和管理辦法，因此，在日常工作中，檔案人員對(duì)檔案制度、標(biāo)準(zhǔn)的理解有所不同，造成各項(xiàng)目檔案質(zhì)量(完整性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性、系統(tǒng)性等)不統(tǒng)一。

(2)檔案信息化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后。隨著科技發(fā)展，信息網(wǎng)絡(luò)的利用是大勢(shì)所趨，而長(zhǎng)期使用純紙質(zhì)手工形成檔案已不再適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)重視信息化建設(shè)，在工程建設(shè)項(xiàng)目檔案中充分發(fā)揮信息化的作用。

2 廣東省普通公路建設(shè)項(xiàng)目檔案管理研究的思路

2.1 驗(yàn)收程序標(biāo)準(zhǔn)化

建議在國(guó)家、省、市及廣東省交通運(yùn)輸廳相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，按照建設(shè)類(lèi)型和規(guī)模調(diào)整各部門(mén)驗(yàn)收權(quán)限，借鑒現(xiàn)行的粵交辦〔2012〕406號(hào)文、粵交規(guī)〔2014〕138號(hào)及粵交規(guī)2018〔128〕號(hào)文中竣工驗(yàn)收的規(guī)定，統(tǒng)一驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化審批步驟，在工作中節(jié)省時(shí)間與人力。建議根據(jù)普通公路建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)型和規(guī)模明確檔案驗(yàn)收權(quán)限，分別采用檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收和合并驗(yàn)收兩種形式。

2.2 檔案管理制度化

建設(shè)項(xiàng)目竣工文件從工程的立項(xiàng)到竣工驗(yàn)收，貫穿于工程的始終，為達(dá)到檔案管理制度化的目的，按文件的重要程度將檔案分類(lèi)，從工程的立項(xiàng)、建設(shè)過(guò)程到竣工驗(yàn)收及檔案移交，全程實(shí)施分類(lèi)保管、分級(jí)存放及有效利用的目的。

(1)構(gòu)建檔案工作體系，設(shè)置完善的檔案工作機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目各參建單位應(yīng)將文件材料的收集、歸檔及檔案管理要求納入到相關(guān)的管理制度中，建立以檔案部門(mén)為核心，各職能或承辦部門(mén)、各參建單位專(zhuān)兼職檔案人員為基礎(chǔ)的檔案工作體系，并使之與本項(xiàng)目的規(guī)模和管理模式相適應(yīng)。

(2)統(tǒng)籌規(guī)劃本項(xiàng)目的檔案工作，明確檔案部門(mén)職責(zé)，明確其它各部門(mén)的檔案工作職責(zé)分工，并保證檔案工作專(zhuān)兼職人員配備合理、穩(wěn)定。

2.3 管理目標(biāo)合同化

按照合同法有關(guān)規(guī)定，建立健全建設(shè)項(xiàng)目檔案合同化管理制度，將日常檔案編制進(jìn)度計(jì)劃及竣工圖移交等納入施工合同條款中，在合同中明確各項(xiàng)目必須移交的文件材料內(nèi)容和套數(shù)，使檔案編制的工作內(nèi)容作為最終工程驗(yàn)收一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)。

2.4 檔案編制規(guī)范化

文件材料的形成、積累、收集、歸檔工作需要做到與工程項(xiàng)目的進(jìn)展同步進(jìn)行，各項(xiàng)目應(yīng)按照一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)文件材料和檔案進(jìn)行整理、分類(lèi)。

2.5 檔案保管信息化

(1)各參建單位應(yīng)以促進(jìn)、完善項(xiàng)目檔案信息化和提升檔案管理水平為目標(biāo)，建立健全檔案信息化意識(shí)，并充分考慮檔案信息化所需的資源投入，做好檔案保管信息化的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(2)各參建單位檔案信息化應(yīng)與項(xiàng)目建設(shè)協(xié)調(diào)同步開(kāi)展。在工程過(guò)程中生成的文本、圖形、圖像、數(shù)據(jù)等類(lèi)型的電子文件，需按規(guī)定第一時(shí)間做好信息化準(zhǔn)備工作及妥善保管，所涉及的檔案歸檔范圍應(yīng)參照紙質(zhì)文件歸檔范圍確定，并符合相關(guān)要求。

(3)明確各單位所形成電子文件的歸檔情況。各單位各信息系統(tǒng)所形成的電子文件的元數(shù)據(jù)、背景信息，以及生成非通用電子文件格式的軟件等參照紙質(zhì)檔案分類(lèi)方案進(jìn)行整理，與電子文件一并歸檔。歸檔的電子文件數(shù)據(jù)格式應(yīng)易于識(shí)讀、遷移。電子文件應(yīng)經(jīng)鑒定、整理、審核后歸檔。文件形成部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)確保歸檔電子文件具備真實(shí)性、可靠性、完整性和可用性。

2.6 檔案信息網(wǎng)絡(luò)化

我省已建立各類(lèi)不同檔案信息管理網(wǎng)絡(luò)，已將檔案信息管理納入單位辦公自動(dòng)化，納入行業(yè)系統(tǒng)，建立檔案信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。目前，計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)日漸成熟，為檔案部門(mén)規(guī)劃和開(kāi)發(fā)檔案信息的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，提供了有利條件。

3 項(xiàng)目檔案驗(yàn)收程序研究及建議

3.1 現(xiàn)行驗(yàn)收管理權(quán)限

3.1.1 項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理權(quán)限

3.1.1.1 新改建項(xiàng)目

(1)國(guó)道、跨地級(jí)以上市省道新改建項(xiàng)目(以及含特大橋梁、長(zhǎng)隧道的公路項(xiàng)目)，初步設(shè)計(jì)審批由廣東省交通運(yùn)輸廳負(fù)責(zé)，竣工驗(yàn)收由廣東省交通運(yùn)輸廳或委托地方交通主管部門(mén)組織。

(2)其余省道新改建項(xiàng)目(特大橋梁、長(zhǎng)隧道除外)，初步設(shè)計(jì)審批由地級(jí)以上市交通運(yùn)輸主管部門(mén)負(fù)責(zé)，竣工驗(yàn)收由地方交通主管部門(mén)和當(dāng)?shù)匦姓芾聿块T(mén)組織。

3.1.1.2 路面改造項(xiàng)目

(1)國(guó)道路面改造項(xiàng)目(投資估算超過(guò)1億元)，竣工驗(yàn)收由廣東省交通運(yùn)輸廳組織廣東省公路事務(wù)中心實(shí)施。

(2)其余國(guó)道路面改造項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，由地級(jí)以上市交通運(yùn)輸主管部門(mén)負(fù)責(zé)，省公路事務(wù)中心負(fù)責(zé)相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)工作。

(3)省道路面改造項(xiàng)目，由地級(jí)以上市交通運(yùn)輸主管部門(mén)負(fù)責(zé)，同時(shí)將有關(guān)批復(fù)文件抄送廣東省交通運(yùn)輸廳和廣東省公路事務(wù)中心。

3.1.2 檔案驗(yàn)收管理權(quán)限

3.1.2.1 新改建項(xiàng)目

(1)國(guó)道、跨地級(jí)以上市省道新改建項(xiàng)目(以及含特大橋梁、長(zhǎng)隧道的公路項(xiàng)目)，由廣東省交通運(yùn)輸廳或委托地方交通主管部門(mén)組織檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收。

(2)其余省道新改建項(xiàng)目(特大橋梁、長(zhǎng)隧道除外)，由地方交通主管部門(mén)和當(dāng)?shù)匦姓芾聿块T(mén)組織檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收。

3.1.2.2 路面改造項(xiàng)目

(1)國(guó)道路面改造項(xiàng)目，由廣東省交通運(yùn)輸廳或委托地方交通主管部門(mén)組織檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收。

(2)省道路面改造項(xiàng)目，由地方交通主管部門(mén)組織檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收。

3.2 項(xiàng)目檔案驗(yàn)收?qǐng)?bào)批流程與權(quán)限的建議

為了進(jìn)一步統(tǒng)一檔案驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化審批步驟，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效的工作目的，結(jié)合“放管服”改革的要求，建議根據(jù)普通公路建設(shè)項(xiàng)目類(lèi)型和規(guī)模明確檔案驗(yàn)收權(quán)限，分別采用檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收和合并驗(yàn)收兩種形式。

3.2.1 新改建項(xiàng)目

(1)國(guó)道、跨地級(jí)以上市省道新改建項(xiàng)目(以及含特大橋梁、長(zhǎng)隧道的公路項(xiàng)目)，投資規(guī)模2億元及以上的，由廣東省交通運(yùn)輸廳或委托地方交通主管部門(mén)組織檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收；投資規(guī)模2億元以下的，由廣東省交通運(yùn)輸廳組織廣東省公路事務(wù)中心實(shí)施合并驗(yàn)收。

(2)其余省道新改建項(xiàng)目(特大橋梁、長(zhǎng)隧道除外)，投資規(guī)模2億元及以上的，由地方交通主管部門(mén)和當(dāng)?shù)匦姓芾聿块T(mén)組織檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收；投資規(guī)模2億元以下的，由地級(jí)以上市交通運(yùn)輸主管部門(mén)組織實(shí)施合并驗(yàn)收。

3.2.2 路面改造項(xiàng)目

3.2.2.1 國(guó)道路面改造項(xiàng)目

(1)國(guó)道路面改造項(xiàng)目(投資估算超過(guò)1億元)，由廣東省交通運(yùn)輸廳組織廣東省公路事務(wù)中心組織實(shí)施合并驗(yàn)收。

(2)其余國(guó)道路面改造項(xiàng)目，由地級(jí)以上市交通運(yùn)輸主管部門(mén)組織實(shí)施合并驗(yàn)收，廣東省公路事務(wù)中心負(fù)責(zé)相關(guān)技術(shù)指導(dǎo)工作。

3.2.2.2 省道路面改造項(xiàng)目

省道路面改造項(xiàng)目，由地級(jí)以上市交通運(yùn)輸主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施合并驗(yàn)收，同時(shí)將有關(guān)驗(yàn)收文件抄送廣東省交通運(yùn)輸廳和廣東省公路事務(wù)中心。

3.2.3 檔案驗(yàn)收程序及要求

3.2.3.1 檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收

由項(xiàng)目建設(shè)單位在竣工驗(yàn)收前，按照管理權(quán)限向驗(yàn)收組織單位提出檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收申請(qǐng)，驗(yàn)收組織單位召開(kāi)驗(yàn)收會(huì)議，經(jīng)項(xiàng)目檔案專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收組驗(yàn)收合格并形成項(xiàng)目檔案驗(yàn)收意見(jiàn)書(shū)，作為竣工驗(yàn)收的依據(jù)。

3.2.3.2 合并驗(yàn)收

由項(xiàng)目建設(shè)單位在竣工驗(yàn)收前，按照管理權(quán)限向竣工驗(yàn)收組織單位提出合并驗(yàn)收申請(qǐng)，竣工驗(yàn)收時(shí)提交符合檔案驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的材料，主要有交工前檔案?jìng)浒傅怯洠?xiàng)目檔案自檢報(bào)告。驗(yàn)收組織單位召開(kāi)驗(yàn)收會(huì)議，驗(yàn)收委員會(huì)必須有檔案管理專(zhuān)業(yè)人員1人以上，竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告中必須包含檔案驗(yàn)收意見(jiàn)。