村莊規(guī)劃溯源及界定標(biāo)準(zhǔn)

□ 張忠橋

根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）[1]1-15（以下簡(jiǎn)稱18號(hào)文）的精神，“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃作為市縣及以下的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。以此可以看出，村莊規(guī)劃的作用和地位得到了極大的提升。本文所提及“村莊規(guī)劃”，均指代18號(hào)文[1]6-7中的“村莊規(guī)劃”。首先要回顧一下，我國(guó)村莊規(guī)劃的發(fā)展進(jìn)程。

1 進(jìn)程

從頂層設(shè)計(jì)考量，立足法律法規(guī)、中央文件等資料，研究村莊規(guī)劃的發(fā)展進(jìn)程。我國(guó)的村莊規(guī)劃，經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

（1）1993年6月29日，國(guó)務(wù)院令第116號(hào)發(fā)布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》[2]，自1993年11月1日起施行。本條例實(shí)施，從法規(guī)層面提出了“村莊規(guī)劃”，并且規(guī)定了村莊規(guī)劃分為總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，以及相應(yīng)的編制內(nèi)容。

（2）2005年12月31日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》[3]由中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布。本文件貫徹執(zhí)行，實(shí)質(zhì)性地啟動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)，村莊規(guī)劃在各地都有開展。

（3）2007年10月28日，中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》[4]，自2008年1月1日起施行。本法實(shí)施，為全面開展村莊規(guī)劃奠定了法律基礎(chǔ)、確立了基本框架。

（4）2019年5月9日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》由中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布。本文件是在“多規(guī)合一”空間規(guī)劃改革背景下發(fā)布的，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)規(guī)劃法中對(duì)于“村莊規(guī)劃”法定地位和編制內(nèi)容，并賦予了“村莊規(guī)劃”更多更重的使命。

2 界定

對(duì)于如何界定某個(gè)規(guī)劃是否為村莊規(guī)劃，筆者在總結(jié)我國(guó)村莊規(guī)劃發(fā)展進(jìn)程的基礎(chǔ)上，提出了界定村莊規(guī)劃的三個(gè)條件，認(rèn)為只有同時(shí)滿足以下三個(gè)條件，才能稱為村莊規(guī)劃。

條件1：規(guī)劃的對(duì)象，既不是城市，也不是鎮(zhèn)，而應(yīng)是村莊；條件2：制定規(guī)劃的組織者，既不是私人，也不是某個(gè)群體，而應(yīng)是政府；條件3：規(guī)劃的目的是振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，也是為了縮小城鄉(xiāng)差距。

2.1 條件解析

條件1，是對(duì)村莊規(guī)劃的對(duì)象做出規(guī)定。如何界定規(guī)劃對(duì)象是否為村莊，首先看規(guī)劃對(duì)象在我國(guó)行政體制中的地位，對(duì)于某地是否為城市、建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)、行政村、自然村等，從政府文件中可以查詢得到。但是，即使某地按照行政體制，被定義為行政村或自然村的，也不一定是村莊規(guī)劃中所謂的“村莊”，因?yàn)楫?dāng)初很多被定義為行政村或自然村的地區(qū)，經(jīng)過長(zhǎng)期建設(shè)發(fā)展，至規(guī)劃編制時(shí)，已經(jīng)發(fā)展為小鎮(zhèn)甚至小城市。很顯然，針對(duì)這類地區(qū)，編制的規(guī)劃不能叫村莊規(guī)劃，也不應(yīng)該按照村莊規(guī)劃的要求進(jìn)行編制。因此，村莊規(guī)劃的對(duì)象應(yīng)是村莊。具體界定村莊的標(biāo)準(zhǔn)，在下文中探討。

條件2，是對(duì)制定村莊規(guī)劃的組織者做出規(guī)定。規(guī)劃具有公共政策屬性，任何個(gè)人或任何群體都不可避免地?fù)诫s有私人利益，不能代表廣大人民群眾根本利益。在我國(guó)，只有中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府才能代表廣大人民群眾根本利益，也才能制定出符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)、滿足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求的村莊規(guī)劃。因此，村莊規(guī)劃應(yīng)由政府來制定。

條件3，是對(duì)村莊規(guī)劃的目的做出規(guī)定。村莊規(guī)劃的目的是振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，也是為了縮小城鄉(xiāng)差距。強(qiáng)調(diào)村莊規(guī)劃的目的，有利于空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃相銜接；村莊規(guī)劃不僅僅是空間規(guī)劃，還是發(fā)展規(guī)劃在空間上的落實(shí)；如果不強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，村莊規(guī)劃很可能就會(huì)降低為建設(shè)規(guī)劃，甚至成為某些群體牟取利益的工具，不僅無法振興鄉(xiāng)村、無法縮小城鄉(xiāng)差距，而且也會(huì)損害廣大人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，這就失去了村莊規(guī)劃的正當(dāng)性。因此，村莊規(guī)劃的目的，應(yīng)是為了振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)差距。

2.2 界定村莊

如果某地不是村莊，編制的規(guī)劃當(dāng)然不能叫村莊規(guī)劃。既然不是村莊，也不應(yīng)該按照村莊規(guī)劃的要求來編制，否則就會(huì)出現(xiàn)“方向不對(duì)、努力白費(fèi)”的嚴(yán)重后果。因此，界定某地是否為村莊，是編制村莊規(guī)劃工作的首要任務(wù)。某地是否能稱為村莊規(guī)劃中所謂的“村莊”，不能僅靠某地的名稱來判斷。

《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》[2]15中，所稱村莊，是指農(nóng)村村民居住和從事各種生產(chǎn)的聚居點(diǎn)。

按照《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》中對(duì)于村莊的表述，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村各種產(chǎn)業(yè)并存的狀態(tài)，但是沒有強(qiáng)調(diào)以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，這樣就擴(kuò)大了村莊的范圍，致使村莊的概念寬泛化，不利于客觀的界定村莊。

《現(xiàn)代漢語詞典》[5]中，跟村莊相關(guān)的詞匯，如下：

村莊[5]225：農(nóng)民聚居的地方。

農(nóng)民[5]955：在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者。

農(nóng)村[5]955：以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的人聚居的地方。

按照《現(xiàn)代漢語詞典》中對(duì)于村莊的表述，可以敘述為：村莊是指在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者聚居的地方。這樣的表述，過度強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者，忽視了從事其他生產(chǎn)的勞動(dòng)者，不符合農(nóng)村普遍存在多種產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀，縮小了村莊的范圍，致使村莊的概念狹義化，不利于客觀的界定村莊。

綜合《現(xiàn)代漢語詞典》以及《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，筆者認(rèn)為村莊可以表述為：全部為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者聚居的地方，或從事各種生產(chǎn)并以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地方。

“全部為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者聚居的地方”定義為村莊是毋庸置疑的；同時(shí)，對(duì)于從事各種生產(chǎn)并以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的勞動(dòng)者聚居的地方，定義為村莊也是符合當(dāng)下實(shí)際情況的。

對(duì)于怎么理解“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主”，可以與我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于設(shè)鎮(zhèn)（建制鎮(zhèn)）的具體標(biāo)準(zhǔn)相銜接。聚居常住人口2500以上，其中非農(nóng)業(yè)人口不低于70%，定義為建制鎮(zhèn)；也就是大部分人不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即視為鎮(zhèn)。考慮到部分村莊的實(shí)際人口無法達(dá)到2500人，可以暫不對(duì)人口數(shù)量進(jìn)行規(guī)定，只要符合從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口占總?cè)丝诒壤哂?0%的地區(qū)，即視為村莊。

綜上所述，界定某地是否為村莊規(guī)劃中的所謂“村莊”，以是否符合如下表述為準(zhǔn)。全部為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者聚居的地方或從事各種生產(chǎn)且從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口占總?cè)丝诒壤哂?0%的地方，界定為村莊規(guī)劃中的所謂“村莊”。

2.3 案例分析

我國(guó)知名村莊很多，在村莊建設(shè)過程中也需要進(jìn)行規(guī)劃，但是這些村莊當(dāng)初的規(guī)劃是否能稱作為村莊規(guī)劃，是值得商榷的。以下選取三個(gè)案例，一個(gè)是現(xiàn)代建設(shè)的村莊，兩個(gè)是古代建設(shè)的村莊，結(jié)合界定村莊規(guī)劃的三個(gè)條件，以論證其當(dāng)初的規(guī)劃是否能稱作為村莊規(guī)劃。

2.3.1 江蘇華西村

20世紀(jì)80年代，我國(guó)改革開放后，有一些村莊在當(dāng)?shù)卮甯刹炕虿糠窒雀黄饋淼拇迕駧ьI(lǐng)下，建立村辦工廠，發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)得以大發(fā)展，村莊也有了大變樣，江蘇華西村就是這些村莊中的一個(gè)。

華西村人多地少的現(xiàn)狀，決定了其無法僅靠農(nóng)業(yè)致富，勢(shì)必需要發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)。改革開放后，華西村在村領(lǐng)導(dǎo)的帶領(lǐng)下，努力發(fā)展村辦工廠，吸引了大量村民進(jìn)廠工作。鑒于此，華西村把全村500多畝良田交給30多名種田能手承包，絕大部分勞動(dòng)力從事了第二、第三產(chǎn)業(yè)。

華西村在積累大量資金后，進(jìn)行新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)。有資料顯示，1996年華西村全村共有380戶、1520人，按照制定規(guī)劃時(shí)推算，全村總?cè)丝诓坏陀?000人，而當(dāng)時(shí)只有30多人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從事農(nóng)業(yè)人口比例不足5%。結(jié)合村莊的界定標(biāo)準(zhǔn)：“從事各種生產(chǎn)且從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口占總?cè)丝诒壤哂?0%的地方”，無論此時(shí)還是彼時(shí)的華西村，雖然名稱上帶有“村”字，但實(shí)際上已經(jīng)不符合村莊的實(shí)質(zhì)，叫小鎮(zhèn)更為恰當(dāng)，制定的規(guī)劃，也就不能稱作為村莊規(guī)劃。

改革開放后，有一些像華西村這樣的村莊，后來都逐漸發(fā)展成小城鎮(zhèn)，雖然名稱仍然保留有“村”字，但是早已不再是村莊，編制的規(guī)劃不能稱作為村莊規(guī)劃，也不應(yīng)該按照村莊規(guī)劃的要求來編制。

2.3.2 浙江八卦村

八卦村，位于金華市蘭溪市西部，村中建筑格局按“八陣圖”樣式布置，是國(guó)內(nèi)知名的古文化村落，保存了大量明清古民居。如此規(guī)模和格局，當(dāng)初如果沒有經(jīng)過精心規(guī)劃，是難以實(shí)現(xiàn)的。

據(jù)傳，八卦村始于元朝（1271年—1368年），諸葛氏精心經(jīng)營(yíng)中醫(yī)藥業(yè)，暢銷全國(guó)各地，積累了大量財(cái)富，開始建設(shè)八卦村。八卦村的規(guī)劃建設(shè)是為諸葛氏所用的，也就是說八卦村的居民主要是諸葛氏。諸葛氏從事的是中醫(yī)藥業(yè)，顯然諸葛氏主要不是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

結(jié)合村莊的界定標(biāo)準(zhǔn)：“從事各種生產(chǎn)且從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口占總?cè)丝诒壤哂?0%的地方”，無論此時(shí)還是彼時(shí)的八卦村，雖然名稱上帶有“村”字，但實(shí)際上已經(jīng)不符合村莊的實(shí)質(zhì)，叫小鎮(zhèn)更為恰當(dāng)，制定的規(guī)劃，也就不能稱作為村莊規(guī)劃。

2.3.3 安徽宏村

宏村，古稱弘村，安徽省黃山市黟縣轄鎮(zhèn)，位于黟縣東北部。宏村有“畫里鄉(xiāng)村”之稱，完好保存明清民居百余幢。

據(jù)傳，宏村始于南宋（1127年—1279年），宏村汪姓始祖建設(shè)十三間房，為宏村之始。既無法證明十三間房是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，更沒法考證當(dāng)初是否進(jìn)行過規(guī)劃，即使做過某個(gè)規(guī)劃，也僅能稱為建筑規(guī)劃。

后來汪姓始祖在外做官、營(yíng)商者大增，積累大量財(cái)福，為光宗耀祖在家鄉(xiāng)大興土木，逐漸形成現(xiàn)在宏村的規(guī)模。在建設(shè)過程中，統(tǒng)一規(guī)劃的可能性微乎其微，大部分是各家各戶自發(fā)建設(shè)而成，也就不存在村莊規(guī)劃，而且這些建設(shè)也不是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在光宗耀祖的表象下，更多的是一種投資行為。

結(jié)合村莊的界定標(biāo)準(zhǔn)：“從事各種生產(chǎn)且從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口占總?cè)丝诒壤哂?0%的地方”，無論此時(shí)還是彼時(shí)的宏村，雖然名稱上帶有“村”字，但實(shí)際上已經(jīng)不符合村莊的實(shí)質(zhì)，叫小鎮(zhèn)更為恰當(dāng)，制定的規(guī)劃，也就不能稱作為村莊規(guī)劃。

3 溯源

依據(jù)村莊規(guī)劃應(yīng)符合的三個(gè)條件，即村莊規(guī)劃的對(duì)象應(yīng)是村莊、村莊規(guī)劃應(yīng)由政府來制定、村莊規(guī)劃的目的應(yīng)是為了振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和縮小城鄉(xiāng)差距，分別考證不同年代，即可了解我國(guó)村莊規(guī)劃的發(fā)展歷史。按照這個(gè)思路，古今倒序劃分為三個(gè)時(shí)期，逐個(gè)進(jìn)行分析。

（1）1949年至2019年，分三個(gè)階段分別分析。1949年至20世紀(jì)80年代初，國(guó)家以城市建設(shè)為中心，鄉(xiāng)村建設(shè)處于自發(fā)階段，這個(gè)時(shí)期沒有出現(xiàn)村莊規(guī)劃的條件；20世紀(jì)80年代初至20世紀(jì)末，村莊規(guī)劃處于探索階段，有些經(jīng)濟(jì)條件好的村莊，如以華西村為代表的一些村莊已經(jīng)發(fā)展到小鎮(zhèn)規(guī)模，編制了村莊建設(shè)規(guī)劃，實(shí)質(zhì)不符合村莊規(guī)劃的三個(gè)條件，不能稱作為村莊規(guī)劃；21世紀(jì)初，出現(xiàn)了村莊規(guī)劃的雛形，隨著法律法規(guī)的健全以及中央文件的貫徹實(shí)施，村莊規(guī)劃逐漸走向 成熟。

（2）1840年（鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)）至1949年，中國(guó)處于半殖民地半封建社會(huì)。彼時(shí)的中國(guó)，國(guó)力衰微、戰(zhàn)亂四起，當(dāng)時(shí)的政府忙于維持統(tǒng)治，無暇顧及鄉(xiāng)村建設(shè)，這個(gè)階段完全不具備編制村莊規(guī)劃的政治和經(jīng)濟(jì)條件。

（3）公元前475年至1840年（鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)），中國(guó)處于封建社會(huì)。以八卦村、宏村為代表的一些村落，雖然經(jīng)過了精心規(guī)劃建設(shè)，但是實(shí)質(zhì)不符合界定村莊規(guī)劃的三個(gè)條件，即使當(dāng)初有規(guī)劃文字和圖紙，也不能界定為村莊規(guī)劃。經(jīng)過筆者多方考證，未發(fā)現(xiàn)我國(guó)古代存在由當(dāng)時(shí)的中央政府所發(fā)布的，具有村莊規(guī)劃特征的文件；即使在封建社會(huì)發(fā)展的頂峰——宋朝，也只是在城鎮(zhèn)圍繞“街巷制”進(jìn)行了規(guī)劃建設(shè)，而在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)依然處于自發(fā)階段。

在村莊規(guī)劃的三個(gè)條件約束之下，中華人民共和國(guó)建立前，未有過村莊規(guī)劃。建立后，符合村莊規(guī)劃的三個(gè)條件的村莊規(guī)劃始于21世紀(jì)初。

4 結(jié)語

本文分析了我國(guó)村莊規(guī)劃的發(fā)展進(jìn)程，進(jìn)而提出了村莊規(guī)劃的界定標(biāo)準(zhǔn)，即村莊規(guī)劃的對(duì)象應(yīng)是村莊、村莊規(guī)劃應(yīng)由政府來制定、村莊規(guī)劃的目的應(yīng)是為了振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和縮小城鄉(xiāng)差距。依據(jù)村莊規(guī)劃的界定標(biāo)準(zhǔn)研究我國(guó)村莊規(guī)劃的發(fā)展歷史，經(jīng)考證符合界定標(biāo)準(zhǔn)的村莊規(guī)劃始于21世紀(jì)初。