國(guó)土空間規(guī)劃體系建構(gòu)的邏輯及運(yùn)作策略探討

李璐

沈陽(yáng)市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，中國(guó)·遼寧 沈陽(yáng) 110004

國(guó)土空間規(guī)劃是當(dāng)前中國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的一部分，其主要目的是為了提高土地規(guī)劃與利用水平。新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)為相關(guān)工作奠定了有力的支持，論文主要對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建邏輯與運(yùn)作策略展開探討。

國(guó)土空間；空間規(guī)劃；規(guī)劃體系；體系構(gòu)建

1 引言

中國(guó)現(xiàn)行空間性規(guī)劃主要包括土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和環(huán)境功能區(qū)劃等。其中，土地利用總體規(guī)劃主要通過(guò)“國(guó)家—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級(jí)規(guī)劃體系，自上而下的剛性指標(biāo)傳導(dǎo)，落實(shí)資源要素“量”的控制；城鄉(xiāng)規(guī)劃主要通過(guò)“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃—總體規(guī)劃—（分區(qū)規(guī)劃）—詳細(xì)規(guī)劃”的規(guī)劃體系，進(jìn)行空間要素傳導(dǎo)，落實(shí)資源要素“布局”的控制；主體功能區(qū)規(guī)劃主要在國(guó)家和省級(jí)層面編制，以財(cái)政政策調(diào)控為實(shí)施抓手；環(huán)境功能區(qū)劃主要在省級(jí)和市級(jí)層面編制，以負(fù)面清單方式約束建設(shè)行為。

2 國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的邏輯分析

將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，這是中共中央、國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性定位。根源在于，國(guó)土空間是人類活動(dòng)的空間承載，具有不可替代性。國(guó)土空間規(guī)劃體系也是圍繞這一特性展開，以國(guó)土空間為主線和根本出發(fā)點(diǎn)，各類涉及空間利用的總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃納入本體系，發(fā)展規(guī)劃等非空間性規(guī)劃最終也將以國(guó)土空間為落實(shí)載體，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃作為各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)依據(jù)的基礎(chǔ)性作用。顯然，國(guó)土空間規(guī)劃體系以國(guó)土空間為邏輯主線和根本出發(fā)點(diǎn)，與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)將發(fā)展戰(zhàn)略意圖作為核心依據(jù)的邏輯不相一致，前者更加注重空間治理與空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，后者更加強(qiáng)調(diào)發(fā)展部署與安排。

3 中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀

國(guó)土空間規(guī)劃必須考慮不同區(qū)域的功能和布局，要按照區(qū)域發(fā)展的理論進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃，落實(shí)好不同區(qū)域的發(fā)展定位。例如，雄安新區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃、粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃等都是國(guó)土空間規(guī)劃必須考慮的重點(diǎn)問(wèn)題。區(qū)域規(guī)劃要能充分體現(xiàn)出中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略布局和約束作用，在對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，要根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展指標(biāo)來(lái)實(shí)施，同時(shí)建立相應(yīng)的績(jī)效考評(píng)方案。但是，目前國(guó)土空間規(guī)劃的指標(biāo)時(shí)效性不強(qiáng)，導(dǎo)致很多指標(biāo)在落實(shí)的時(shí)候無(wú)從下手，沒有參考價(jià)值；對(duì)于土地利用的相關(guān)指標(biāo)也是從國(guó)家層面到地方層面逐級(jí)落實(shí)，進(jìn)行任務(wù)分解，這樣能充分保障中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的基本農(nóng)田和基本建設(shè)的用地管控得到落實(shí)。但是，在具體的實(shí)施過(guò)程中彈性不足，尤其是一些無(wú)法預(yù)計(jì)的線性工程或者獨(dú)立選址的項(xiàng)目還不能做到很好的處理，同時(shí)地方?jīng)Q策也對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃產(chǎn)生了一定的阻礙。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃方面，通過(guò)規(guī)劃能避免土地資源浪費(fèi)，讓國(guó)土資源的價(jià)值得到最大限度地利用和發(fā)揮，也讓城鄉(xiāng)空間布局更加科學(xué)有序。但是，在實(shí)際的空間規(guī)劃中存在重視城市規(guī)劃、忽視農(nóng)村規(guī)劃的情況，在規(guī)劃過(guò)程中以人口規(guī)模作為規(guī)劃的參考，導(dǎo)致一些國(guó)土空間規(guī)劃不合理，導(dǎo)致規(guī)劃管理無(wú)序[1]。

4 國(guó)土空間規(guī)劃體系的運(yùn)作策略

4.1 深化跨區(qū)域性的國(guó)土空間協(xié)調(diào)規(guī)劃研究

在實(shí)施性規(guī)劃中，注重對(duì)生態(tài)空間保護(hù)紅線、基本農(nóng)田保護(hù)紅線、建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界控制線等“行政單元空間”的規(guī)劃管控。在戰(zhàn)略性規(guī)劃中，主要著眼于宏觀性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的“戰(zhàn)略單元空間”的統(tǒng)籌規(guī)劃與功能布局。在協(xié)調(diào)性規(guī)劃中，則應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域之間、城市之間的“政策單元空間”的協(xié)同統(tǒng)一及其政策框架的構(gòu)建。例如，在法國(guó)，就有“市間國(guó)土協(xié)調(diào)綱要”。這既是我們?cè)谝酝膰?guó)土規(guī)劃或空間規(guī)劃中所缺失的，又是國(guó)土規(guī)劃或空間規(guī)劃的最大難點(diǎn)。因此，在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃中，亟需突破局限于城市內(nèi)部、區(qū)域內(nèi)部、國(guó)家內(nèi)部思考國(guó)土空間規(guī)劃的束縛，研究和增補(bǔ)“省際、市際國(guó)土空間協(xié)調(diào)規(guī)劃綱要”“都市圈國(guó)土空間協(xié)調(diào)規(guī)劃綱要”“城市群國(guó)土空間協(xié)調(diào)規(guī)劃綱要”“毗鄰國(guó)家之間國(guó)土空間協(xié)調(diào)規(guī)劃綱要”等重大實(shí)踐課題。

4.2 建立層次分明、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的編制體系

中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃編制體系為“五級(jí)三類”構(gòu)架?？v向上，各級(jí)規(guī)劃應(yīng)注重空間尺度，由粗到細(xì)，一個(gè)層級(jí)的規(guī)劃既要延續(xù)深化上位規(guī)劃的剛性內(nèi)容，同時(shí)也要為下位規(guī)劃延續(xù)深化預(yù)留空間。橫向上，各類規(guī)劃各有側(cè)重、協(xié)調(diào)互補(bǔ)?？傮w規(guī)劃體現(xiàn)戰(zhàn)略性，落實(shí)國(guó)家重大決策部署，對(duì)空間發(fā)展做出戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性安排；專項(xiàng)規(guī)劃體現(xiàn)專一性，對(duì)重要領(lǐng)域和區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)充和深化完善；詳細(xì)規(guī)劃體現(xiàn)實(shí)施性，落實(shí)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，指導(dǎo)建設(shè)實(shí)施[2]。

4.3 法律法規(guī)和技術(shù)保障

在法規(guī)政策完善上，需對(duì)涉及國(guó)土空間規(guī)劃的法律法規(guī)進(jìn)行梳理，加快制定相關(guān)法律，對(duì)突出問(wèn)題和模糊問(wèn)題給出明確的規(guī)范指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，為國(guó)土空間規(guī)劃的執(zhí)行和落實(shí)提供法律依據(jù)；明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制定全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)用地分類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃編制流程方法、技術(shù)考核要求、執(zhí)行規(guī)程進(jìn)行明確規(guī)定，以便對(duì)開發(fā)成果和實(shí)效進(jìn)行考核；對(duì)各項(xiàng)空間管控要素的落地效果進(jìn)行收集，采取統(tǒng)一的繪測(cè)基準(zhǔn)及系統(tǒng)進(jìn)行呈現(xiàn)，形成全國(guó)“一張圖”，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家級(jí)別的統(tǒng)籌規(guī)劃提供數(shù)據(jù)支持。

4.4 “發(fā)展彈性”與“空間剛性”的雙向博弈

從規(guī)劃類型本身看，發(fā)展規(guī)劃更加注重闡明戰(zhàn)略意圖，明確工作重點(diǎn)，引導(dǎo)規(guī)范市場(chǎng)主體行為；國(guó)土空間規(guī)劃更加注重空間布局和國(guó)土利用等空間保障。這容易造成發(fā)展彈性和空間剛性的不一致，產(chǎn)生雙向動(dòng)態(tài)搖擺。

一方面，發(fā)展規(guī)劃以目標(biāo)、戰(zhàn)略表達(dá)為主，對(duì)于空間格局塑造往往傾向于宏觀表述，而國(guó)土空間規(guī)劃要切實(shí)予以空間落位，同樣的發(fā)展目標(biāo)，可以衍生出多種空間布局，如何界定空間布局的合理性值得進(jìn)一步探討。

另一方面，國(guó)土空間對(duì)其所承載的功能具有反向約束，要符合其資源承載能力，并非所有的發(fā)展訴求都能得到空間保障。國(guó)土資源的空間承載性具有唯一性，無(wú)論是生產(chǎn)還是生活，均需要利用國(guó)土空間，一旦產(chǎn)生新的空間需求，往往需要占用新的空間資源，從而造成資源的相對(duì)減少。由于國(guó)土資源是一種有限資源，不能隨意在生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間三者之間隨意切換，否則將造成資源、人力、財(cái)力等嚴(yán)重浪費(fèi)[3]。

4.5 重視區(qū)域規(guī)劃

通常盾構(gòu)法隧道的斷面形狀均為圓形，其易于實(shí)現(xiàn)全斷面切削和相對(duì)合理的結(jié)構(gòu)受力體系，掩蓋了空間利用率低，地下空間占用大的不足。矩形盾構(gòu)法隧道在斷面空間利用率和狹窄道路中的穿行能力上則存在較大優(yōu)勢(shì)，但因其結(jié)構(gòu)受力和變形，盾構(gòu)機(jī)推進(jìn)控制，矩形管片拼裝等難題，未能得到有效的發(fā)展。在空間規(guī)劃環(huán)節(jié)，應(yīng)把握城市內(nèi)需，結(jié)合發(fā)展不同階段，各個(gè)區(qū)域要求，并以此為導(dǎo)向，制定出城市發(fā)展主要目標(biāo)。明確內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)，調(diào)整空間開發(fā)方式和布局，不斷提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。積極統(tǒng)籌周邊資源，和各個(gè)要素之間有效對(duì)接。例如，中國(guó)廣東省在國(guó)土規(guī)劃過(guò)程中制定增設(shè)城區(qū)發(fā)展規(guī)劃，將設(shè)計(jì)任務(wù)加以分解，形成市、縣、區(qū)三方聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)制度，保證城市規(guī)劃環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確對(duì)接。將新增城區(qū)的編制方案劃分成三個(gè)階段，即制定、調(diào)整、提交。各個(gè)階段由市級(jí)工作組為主導(dǎo)，積極組織各級(jí)機(jī)構(gòu)審查提交材料，之后建設(shè)信息化平臺(tái)，及時(shí)將工作進(jìn)度以及要求加以審核，形成上下聯(lián)動(dòng)、及時(shí)反饋的工作局面，保證各項(xiàng)規(guī)劃方案的順利實(shí)施。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，國(guó)土空間規(guī)劃體系背景下，詳細(xì)規(guī)劃改革的運(yùn)用，能促進(jìn)完善空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，在國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)下還應(yīng)該重視土地用途的整合，積極開展一體化管理，發(fā)揮國(guó)土空間的優(yōu)勢(shì)，提高規(guī)劃建設(shè)與生態(tài)文明建設(shè)水平。