基于供給側視角下政府購買公共圖書館服務研究

[提 要]通過調研江西政府購買公共圖書館服務的情況，從供給側改革視角，提出江西政府購買公共圖書館服務存在的問題，建議從政府、社會力量、公共圖書館三方面著手，采取加強政策經費保障、提高社會力量承接意識和承接水平、拓寬公共圖書館和社會力量對接渠道、提升購買服務管理能力、優(yōu)化服務效能、引入科學績效考核制度等措施，希望通過調研和分析，為政府合理購買公共圖書館服務、進一步達到公共文化服務供需平衡提供一些思路和建議。

[關鍵詞]供給側;政府購買;公共圖書館;江西省

[作者簡介]黃 珣（1985—），女，江西省圖書館副研究館員，研究方向為公共圖書館管理、圖書情報等。（江西南昌 330046）

[基金項目]江西省文化藝術科學規(guī)劃項目“政府購買公共圖書館服務問題研究——基于供給側改革視角”（批準號：YG2018044）

改革開放以來，隨著社會經濟的發(fā)展，政府對公共文化事業(yè)也日益重視。我國公共文化事業(yè)迅速發(fā)展，供給側改革為公共文化服務提效提供了良好的契機。近年來，如何在供給側背景下提高公共文化服務的有效供給，逐漸成為政府重視和學者研究的熱點。從2014年開始，我國陸續(xù)進行了政府購買公共文化服務的實踐，有些地方政府已經嘗試通過政府購買的方式，向社會公眾提供基礎的公共文化服務，節(jié)省政府投入資金、提高服務效能的作用初現(xiàn)。我國政府購買公共文化服務實踐較早的是江蘇、北京、安徽、廣東等地區(qū)，購買主體涉及省市縣三級政府，購買內容多為公共圖書館服務，主要涉及圖書館基礎業(yè)務、電子閱覽室運營管理、閱讀推廣活動等，政府購買公共圖書館服務成效初顯。

近年來，江西省高度重視文化事業(yè)發(fā)展，大力支持圖書館等文化場館建設，加大購書經費投入，鼓勵創(chuàng)新服務方式。2014年，江西省部分公共圖書館也開始了業(yè)務外包的嘗試，將圖書的分揀整理、閱覽室的讀者服務、電子閱覽室的日常管理等業(yè)務工作通過公開招標的方式進行外包管理。通過我國政府購買公共圖書館服務的不斷實踐，加上學界理論研究的不斷深入，政府購買公共圖書館服務的效能也在不斷提高，促進了公共圖書館服務的供需平衡，但是仍然存在需要進一步改進的地方。

一、江西省購買公共文化服務政策保障

政府購買公共圖書館服務需要強有力的政策資金保障。江西省在2014年緊跟國家政策精神，頒發(fā)了《江西省人民政府辦公廳關于政府向社會力量購買服務的實施意見》[1]，并于2015年下發(fā)《江西省人民政府辦公廳轉發(fā)省文化廳等部門關于做好政府向社會力量購買文化服務工作實施意見的通知》[2]，根據(jù)江西省情對政府向社會力量購買文化服務工作提出了更為具體的要求。之后，江西省還陸續(xù)出臺了一系列規(guī)范政府購買公共文化服務的文件，如2018年9月下發(fā)的《中共江西省委 江西省人民政府關于加快文化強省建設的實施意見》[3]，提出了要提高公共文化服務供給效率，特別在購買公共文化服務方面提出要求，鼓勵引導社會力量參與公共文化設施的建設與管理，還要求重視民眾對公共文化的需求建立征集制度，加大供給目錄透明度，進一步完善反饋評價機制。政策的陸續(xù)推出，為政府購買公共文化服務提供了強有力的保障，規(guī)范了購買內容、購買方式和購買程序等，一定程度上規(guī)避了購買公共文化服務可能存在的相關問題。

二、江西省購買公共圖書館服務調研情況

近年來，江西省各級政府按照文件通知精神，結合各地區(qū)政策和財力的不同情況，進行了一系列政府購買公共圖書館服務的嘗試。例如，江西省圖書館的部分數(shù)字資源庫建設、古籍的影印再造等項目通過公開招標的方式由社會力量承接。2014年開始，將部分圖書整理、閱覽室管理等業(yè)務外包，緩解正式人員不足的困境，取得了較好的服務效果。還有部分設區(qū)市圖書館將閱讀推廣活動、公共電子閱讀室的管理等工作進行外包，一定程度上提高了公共圖書館的服務效能，取得了較好的社會效果。為進一步了解江西省購買公共圖書館服務的基本情況，本文針對該內容進行了調查研究。

（一）調研對象和時間

本次選取了江西省市級以上的公共圖書館作為調研對象，共計12家。分別為江西省圖書館，南昌市圖書館，贛州市圖書館，九江市圖書館，上饒市圖書館，吉安市圖書館，宜春市圖書館，撫州市圖書館，景德鎮(zhèn)市圖書館，鷹潭市圖書館，萍鄉(xiāng)市圖書館，新余市圖書館。調研數(shù)據(jù)截止時間為2018年12月。

（二）調研方式和內容

本文對通過線上線下調查問卷、實地調研和電話訪問等形式，對江西省圖書館和全省11個設區(qū)市公共圖書館有關服務外包的情況進行調研。此次調研內容主要針對購買服務的利益相關者、具體購買內容、資金來源、服務效果調研情況和監(jiān)督考評制度等方面。

（三）調研結果

根據(jù)調研結果顯示，江西省圖書館和各設區(qū)市公共圖書館沒有整體服務外包的項目，大部分的服務外包項目開始于2014年，多為依照省政府下發(fā)的通知意見根據(jù)當?shù)卣斄﹃懤m(xù)開展的購買服務項目。其中，沒有開展服務外包項目的為上饒市圖書館和宜春市圖書館，其余10家公共圖書館皆有服務外包項目。

1.購買服務模式

江西省圖書館主要通過公開招標的方式簽訂合同，屬于獨立關系競爭性購買，還有一部分項目采用的是單一來源的采購方式，同樣簽訂合同，屬于獨立關系非競爭性購買;南昌、吉安、贛州、新余、萍鄉(xiāng)、撫州、鷹潭7家公共圖書館采用公開招標，簽訂合同，獨立關系競爭性購買的模式;景德鎮(zhèn)市圖書館采取公開招標，非合同制，獨立關系競爭性購買的模式;九江市圖書館主要的購買方式也是公開招標，少部分項目采用定向購買的方式。

2.購買服務內容

江西省圖書館服務外包的主要內容為珍貴古籍影印再造、古籍整理與數(shù)據(jù)字化存儲，部分數(shù)據(jù)庫的建設以及部分流通業(yè)務的外包等;南昌市圖書館將全民閱讀活動的組織承辦進行外包;吉安市圖書館主要將圖書館基礎服務（流通業(yè)務）進行外包;贛州市圖書館的服務外包內容為贛南非遺主題圖書館的非遺體驗活動;新余市圖書館服務外包主要內容為全民閱讀活動的組織承辦和地方文獻數(shù)字化;景德鎮(zhèn)市圖書館主要是對珍貴歷史聲像資料的整理與數(shù)據(jù)字化存儲以及推廣工程、數(shù)字資源建設項目進行外包;萍鄉(xiāng)市圖書館將古籍的整理出版、印刷發(fā)行、政府公開信息和公開課的數(shù)字加工等服務進行外包;九江市圖書館的服務外包內容為珍貴資料的整理與數(shù)字化、數(shù)字資源和圖書加工等;撫州市圖書館將講座展覽的組織承辦和資源聯(lián)合建設進行服務外包;鷹潭市圖書館主要將資源聯(lián)合建設項目作為外包內容。

3.購買資金來源和投入

調研對象服務外包的資金來源都為政府資金。由于各地政府財政實力和對公共圖書館事業(yè)重視程度的不同，資金投入和購買范圍也有所不同。江西省圖書館作為省級公共圖書館，經費投入相比于其他市級公共圖書館較高。近年來，用于部分基礎業(yè)務的外包費用逐漸增加，2017年增至119萬，每年用于數(shù)字資源建設的費用300萬到700萬不等，此外，還有部分用于古籍數(shù)字化的專項經費。在9家市級公共圖書館中，購買服務的資金投入也有所差別。如鷹潭市圖書館8萬的經費主要用于資源聯(lián)合建設項目，南昌市圖書館50萬經費主要用于全民閱讀活動的組織和承辦，在市級公共館中最高，其他市級館此項經費每年大多為30萬左右。

4.購買服務利益相關者

調研對象外包服務的購買主體皆為政府，但承接主體有所不同。江西省圖書館、吉安市圖書館、新余市圖書館、鷹潭市圖書館都是通過公開招標確定承接方;贛州市圖書館由社會閱讀組織承接服務;撫州市圖書館、景德鎮(zhèn)市圖書館、萍鄉(xiāng)市圖書館的外包服務由數(shù)字資源建設商承接;南昌市圖書館服務承接主體為政府定點供應商;九江市圖書館由提供圖書外包服務的專業(yè)機構承接服務。

5.監(jiān)督評估機制

參與調研的公共圖書館中有6家有一定的監(jiān)督評估機制，包括江西省圖書館、南昌市圖書館、贛州市圖書館、九江市圖書館、吉安市圖書館、萍鄉(xiāng)市圖書館;除九江市圖書館、撫州市圖書館、景德鎮(zhèn)市圖書館之外，有9家有專門的部門負責外包項目并監(jiān)督其成效;江西省圖書館、南昌市圖書館、九江市圖書館、吉安市圖書館4家針對服務效果對讀者進行過調研。

三、存在的問題

（一）經費投入有限，購買范圍不夠廣泛

從調研結果來看，購買公共圖書館服務經費投入相對有限。江西省圖書館作為省級公共圖書館，與其他設區(qū)市公共圖書館相比，經費比較充足，但是相比較其他相同體量的省級公共圖書館來說，經費投入還是差距較大。特別是在業(yè)務外包的投入上，還不能滿足事業(yè)發(fā)展需要。2017年江西省圖書館的業(yè)務外包服務價格為119萬元，中標公司為其提供25名外包人員，從事圖書整理等基礎業(yè)務工作，在一定程度上緩解了人員緊張的現(xiàn)狀。但是與人民群眾對公共文化服務的需求還存在差距。此外，該館9.5萬平米新館開放在即，經費投入有限將對全面提升服務質量造成桎梏。參與調研的其他設區(qū)市公共圖書館人員、經費不足的問題更加突出，受各地經濟發(fā)展水平和上級對文化事業(yè)發(fā)展重視程度等因素影響，購買服務的投入?yún)⒉畈积R，不利于公共文化服務均等化發(fā)展。從調研問卷的建議反饋來看，希望政府進一步重視公共圖書館服務，增加人員編制、加大經費投入是被反復提及的建議內容。

調研中有2家設區(qū)市公共圖書館沒有購買過服務。一是經費投入有限，經費只能用于購書經費和一些基礎業(yè)務服務上。二是對購買服務缺乏了解，在是否贊成購買公共圖書館服務的調研內容上，有1家公共圖書館表示不贊成購買，選擇的原因為對政府購買公共圖書館服務了解不多。設區(qū)市公共圖書館尚未普及，縣級公共圖書館經費緊張，服務范圍不廣，購買服務的比例更低，江西省公共圖書館購買服務的整體普及性不高。

（二）購買內容單一，承接主體不夠多元

2014年后我國有許多購買公共圖書館服務的案例，其中大多為整體業(yè)務外包的案例。在部分業(yè)務外包項目中，購買內容類別也比較豐富。但在此次調研中，沒有整體業(yè)務外包項目，僅有江西省圖書館和吉安市圖書館2家公共圖書館的購買內容為部分基礎業(yè)務外包服務，其他公共圖書館購買內容主要為數(shù)據(jù)資源庫建設、古籍數(shù)字化和閱讀推廣活動等方面專項服務。這說明江西省購買公共圖書館服務的內容較為單一，還不能很全面地滿足當?shù)厝罕姷奈墨I信息服務需求。在承接主體方面，主要為數(shù)據(jù)資源供應商，部分業(yè)務外包的承接方也非專業(yè)從事圖書館業(yè)務外包的公司，承接主體社會民間組織較少，引進志愿者服務隊伍也不充分，整體來說，承接主體不夠多元，競爭不夠充分，專業(yè)性有待加強。

（三）監(jiān)督力度不足，考評機制不夠完善

通過調研結果匯總比較，已經購買公共圖書館服務且具有監(jiān)督機制的占比僅為50%，而且監(jiān)督機制大多不夠詳盡，也沒有按照各館實際因地制宜制定，操作性還有待加強。在是否針對服務效果進行調研方面，進行過調研的占比僅為33.3%，且沒有進一步對服務效能進行調研和評估。從是否引入“第三方”評估機構來看，沒有一家公共圖書館引入“第三方”評估機構進行評估。調研結果顯示，江西省購買公共圖書館服務的監(jiān)督機制還不夠健全，監(jiān)督力度還不足，效能評估體系也不夠完善，特別是針對服務效能的提高方面措施還不夠有效。特別是沒有引入“第三方”評估機構，僅僅是通過合同的約束和不定期的監(jiān)督對購買服務進行考評，不能夠獲得科學有效的反饋，一定程度上阻礙了公共圖書館服務的有效提升。

四、進一步完善政府購買公共圖書館服務的對策建議

（一）明確政府主體責任，加強政策經費保障

政府是供給公共服務的責任主體，必須明確政府在購買公共文化服務的主體責任，合理規(guī)劃和大力支持公共文化事業(yè)發(fā)展，不斷完善政府購買公共圖書館服務的政策法規(guī)，加強政策經費方面的保障力度。作為我國現(xiàn)代公共文化服務體系建設的“基本法”，《中華人民共和國公共文化服務保障法》于2017年正式頒布，使我國公共文化服務有法可依[4]。但是“基本法”作為公共文化服務的基本制度，只能宏觀的指導和規(guī)范公共文化服務的開展。各地政府還應該在“基本法”的要求下因地制宜地制定和健全各類政策法規(guī)，對經費投入、配套設施和激勵機制等做更為具體的要求。特別是在購買公共圖書館服務等公共文化服務上做到政策細化，加大財政支持力度，完善財稅激勵機制和社會捐贈管理制度，進一步完善對資助公共文化設施或提供公益服務的社會組織的稅收減免政策[5]。在購買公共文化服務方面，還要進一步健全招標采購制度，同時依據(jù)供需平衡原則，建立需求表達機制和服務供給協(xié)調機制，更加全面地保障政府購買公共圖書館服務的效能提升。

（二）重視專業(yè)型文化組織培育，提高社會力量承接意識和水平

長期以來，受公共文化單位“準行政化”影響，社會力量承接服務的意識還不夠，導致在我國公共文化服務供給主體中社會力量占比不足。政府方面來說，要加強對社會力量參與購買公共文化服務的宣傳，特別是購買公共圖書館服務方面，要通過全媒體營造良好的傳播氛圍，吸引和鼓勵更多的社會力量承接公共圖書館服務。要加強專業(yè)型文化組織培育，提高社會力量的承接水平，增強人民群眾享受文獻信息服務的專業(yè)度;要建立更為廣泛的社會支持體系，鼓勵社會捐贈，大力發(fā)展文化志愿者，加強各方面的配套支撐;社會力量方面來說，要加強文化企業(yè)對政策和市場的敏銳度，更加積極主動地跟進社會發(fā)展需求，提高承接服務的意識和能力。拓展收集政府購買公共文化服務的信息渠道，主動加強與公共圖書館的多方合作，重視公共圖書館的公益性和專業(yè)性，進一步縮小提供公共圖書館服務公益性與市場化合作的鴻溝，提高服務供給的效能，形成政府、社會力量、受眾三方協(xié)調發(fā)展，共促互補的共贏局面。

（三）培養(yǎng)公共圖書館與社會力量對接的默契，提高合同管理能力

公共圖書館是公益性文化服務窗口，需要為人民群眾提供公平、均等、專業(yè)的文獻信息服務。但從承接方的社會力量來說，存在經濟效益和社會效益的平衡問題。失衡勢必會制約社會力量承接公共圖書館服務的意愿。從公共圖書館自身來說，要擴大與社會力量的對接渠道，增加志愿者參與公益服務的途徑。在購買服務項目的實施過程中，公共圖書館要培養(yǎng)與社會力量對接的默契，從公益性和專業(yè)性等方面幫助社會力量更好地為人民群眾提供文獻信息服務。公共圖書館要根據(jù)地域性和個性化的需求，制定因地制宜的文獻資源采選方針，特別是公共圖書館服務購買項目中要將館藏資源建設方向、要求列入重要指標。公共圖書館還要進一步打造圖書館的專業(yè)人才隊伍，加強合同管理能力，提高購買公共圖書館服務市場交易成功的概率，保障合同的順利實施，促進公共圖書館服務的有效供給。同時，公共圖書館要廣開思路擴大服務半徑，豐富服務內容，加強技能培訓，助力“技能鴻溝”跨越[6]，以“圖書館+”進一步拓展文獻信息服務，充分調動社會力量和各行業(yè)參與公共圖書館服務的積極性，讓人民群眾在享受免費閱讀的同時體驗多層次的文化消費服務[7]。

（四）健全監(jiān)管機制和績效考評體系，引入“第三方”實施績效考評

政府購買公共圖書館服務，需要健全的監(jiān)管機制和科學的考評體系。從調研的情況來看，有一定監(jiān)督機制但還不夠健全，特別是在績效考評體系方面，還不夠科學具體。加強政府購買公共圖書館服務的監(jiān)管機制，首先，要從內部監(jiān)管入手，建議采用公開招標的購買方式，嚴防腐敗，特別是在購買公共圖書館服務的過程當中，防范和監(jiān)督相關人員的權力尋租行為;其次，是要加強外部監(jiān)管力度，強化社會監(jiān)督意識，增加人民群眾監(jiān)督渠道，幫助人民群眾了解服務購買的初衷是提高效能、服務人民。人民群眾需要從“買什么”到“怎么用”全過程參與，要建立通暢的渠道讓公眾告知政府需要提供哪類服務，再由政府代表公眾去購買，鼓勵公眾參與監(jiān)督服務的效能;最后，還要建立由政府、公眾和“第三方”評估機構共同參與的績效考評機制，通過制定科學規(guī)范的績效考核指標和服務效能評估標準，引入“第三方”評估機構，完善服務質量動態(tài)評估制度，增加對重點項目的環(huán)評力度，真正科學規(guī)范地促進政府購買公共圖書館服務的效能提升。

五、結語

政府購買公共圖書館服務是順應時代發(fā)展的一種國家社會治理新模式，隨著理論和實踐的不斷推進，將進一步滿足人民群眾日益增長的文化需求。政府購買公共圖書館服務效能如何提升，公共文化服務體系如何構建，具有較為重要的應用價值。近年來，江西省經濟社會發(fā)展提升，文化事業(yè)發(fā)展蓬勃，如何提升政府購買公共文化服務的效能，基本實現(xiàn)公共文化服務均等化，構建公共文化服務體系同樣意義重大。在今后的研究和實踐方面，要立足于更好地為人民群眾提供文獻信息服務，著重公共圖書館服務效能提升，針對購買公共圖書館服務存在的問題，研究實操性強的解決方案，制定符合江西省情的有效供給方案，以期促進文化發(fā)展，提供真正符合文化需求、優(yōu)質高效的公共圖書館服務。

[參考文獻]

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[2]江西省人民政府辦公廳.江西省人民政府辦公廳轉發(fā)省文化廳等部門關于做好政府向社會力量購買文化服務工作實施意見的通知[EB/OL].http：//www.jiangxi.gov.cn/art/2019/10/15/art_16457_797061.html.

[3]江西省文化廳.中共江西省委江西省人民政府關于加快文化強省建設的實施意見[EB/OL].http：//www.jxwh.gov.cn/zwgk/zcfg/gfxwj/201809/t20180918_ 1471254.html.

[4]李國新.公共文化服務保障法的制度構建與實現(xiàn)路徑[J].圖書情報工作，2017，（16）.

[5]楊林，秦玥.國家善治導向下公共文化服務有效供給的財政對策研究[J].財政金融研究，2017，（2）.

[6]黃珣.基于職業(yè)五力模型分析公共圖書館助力“技能鴻溝”跨越[J].圖書館工作與研究，2017，（12）.

[7]霍瑞娟.新環(huán)境下社會力量參與公共圖書館管理運行創(chuàng)新研究[J].國家圖書館學刊，2017，（9）.

[責任編輯：熊文瑾]