廣西國有土地上房屋征收與補償評估辦法的立法思考

□ 李景新

2014年以來，我國正處在全面建成小康社會和改革發(fā)展的關鍵時期，也是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要時期，依法開展國有土地上房屋征收與補償工作，關系到廣大人民群眾切身利益，關系到和諧社會建設全局。根據《中華人民共和國憲法修正案》《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國城市房地產管理法》的法律精神，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的土地、私有財產實行征收或征用并給予補償。房屋是老百姓最重要的私有財產之一，房屋征收工作講究法律性、程序性、公正性、公平性、靈活性、實用性，其核心要義是安置補償方案，而安置補償方案最重要且關鍵性問題是以房屋征收評估價值為參考依據的補償價格或金額。針對如何做好廣西國有土地上房屋征收與補償評估辦法立法工作，就此提出以下幾點思考。

1 廣西國有土地上房屋征收與補償工作現狀

通過走訪調研南寧、桂林、柳州、梧州、貴港、欽州、北海等地房屋征收部門開展的房屋征收與補償工作，分析現狀。

1.1 房屋征收狀況

截止到2014年底，經統(tǒng)計，廣西實施的項目（包括《國有土地上房屋征收與補償條例》實施前啟動但未完成的項目）共計285個，涉及被征收戶40581戶，建筑面積662.85萬平方米；完成的征收項目僅為45個（占在實施征收項目的15.79%），涉及被征收戶6903戶（占在涉及被征收戶的17.01%），建筑面積94.9萬平方米（占征收項目建筑面積的14.32%）；已做出征收決定的項目109個，涉及被征收戶22261戶，建筑面積350.1萬平方米。由此可見，廣西國有土地上房屋征收項目的進展不暢，征收工作量大。

1.2 房屋征收程序

廣西各市的國有土地上房屋征收實施程序大致相同：預公告、公布房屋調查結果、公布未經登記建筑物、暫停辦理被征收房屋手續(xù)、預評估、征求征收補償方案意見、公布征收補償方案和開展社會風險評估、房屋征收決定及公示、分戶評估、簽訂補償安置協(xié)議等程序。

1.3 補償方式

廣西各市的房屋征收補償方式主要是貨幣補償和房屋產權調換兩類。從調研的實際情況看，貨幣補償是老百姓和政府部門比較常用且容易接受的補償方式。對被征收房屋進行市場價值評估，以評估價值作為確定補償價格或金額的重要依據，關鍵在于市場價值評估的獨立、客觀和公正。

1.4 各市實踐做法

通過調研了解到，廣西各市在推進國有土地上房屋征收與補償工作，有著各自不同的實踐做法，也有各自的工作亮點。有的城市以貨幣補償為主，房屋產權調換為輔；有的城市則充分發(fā)揮了保障性住房安置過渡作用；有的城市加大財政支持以市場手段補充安置房源；有的城市考慮了生產類房屋征收停產停業(yè)損失補償方案；有的城市特別明確了選定評估機構的工作規(guī)則，發(fā)揮專業(yè)評估作用。

1.5 房屋征收工作中面臨的問題

廣西各市在開展房屋征收與補償工作實踐中，征收人與被征收人之間對房屋征收評估價值、安置補償方案的利益博弈，導致面臨諸多現實性問題。一是征拆難且阻力大、貪快冒進、爭議多在釘子戶、政策宣傳不到位、執(zhí)行程序不透明、信息不對稱、補償不合理、信訪后遺癥多。二是貨幣補償低，購買不到同地段同面積商品房安置；房屋產權調換時，安置房源供應不足，結構不合理，導致征收難。三是廣西各城市的做法和標準不統(tǒng)一，被征收人橫向對比后攀比嚴重，給征收工作帶來難度。四是特定歷史原因形成的未登記建筑如何處置的政策不明確，給征收帶來困難。設備搬遷、非住宅搬遷補償金額的確定無依據。五是確定停產停業(yè)損失補償無依據。六是房屋征收評估機構的選定規(guī)則不完善，評估費用低且長期拖欠評估費用、評估質量效率不高等。七是區(qū)外異地入桂的評估機構評估質量差和評估結果差異大。

2 浙、皖兩省經驗做法和工作啟示

2011年以來，上海、浙江、甘肅、貴州、河南、湖南、江蘇、吉林、江西、云南、新疆等地均出臺了統(tǒng)一的且細化可操作性的法規(guī)或政策文件。為此，廣西國有土地上房屋征收與補償評估辦法立法研究小組專門選取有代表性的浙江、安徽兩省開展實地調研，學習借鑒了相關經驗做法，獲得了許多有益的工作啟示。

2.1 經驗做法

浙江省出臺了《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》地方性法規(guī)和全省范圍執(zhí)行的陽光征收與補償工作實施方案，進一步細化落實了上位法提出的工作任務，特別是杭州市和寧波市執(zhí)行細化落實政策方面有各自特色工作方法。安徽省的合肥市和蕪湖市則注重評估辦法制定、獎勵補助制度、補償標準、跟蹤審計等方面基礎工作的落實。

總結浙、皖兩省的經驗做法表現為：一是先風險評估，再做出征收決定；二是房屋征收有基層機構（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦）作為實施單位；三是實行陽光征收，執(zhí)行“四公開”：依據政策公開、操作程序公開、評估結果公開、補償結果公開；實現征收“四化”：信息化、標準化、正規(guī)化、程序化；四是充分利用宣傳媒介大力做正面宣傳；五是征收管理部門建立權威數據庫供評估機構查詢數據查詢；六是補償與獎勵分開避免混淆有利征收工作開展；七是嚴格房屋征收評估機構的監(jiān)管，對出具虛假或者重大差錯評估報告、與征收當事人串通，損害對方合法權益、以不正當手段獲取評估業(yè)務、在房屋征收評估機構確定過程中招募他人做宣傳或者入戶宣傳、擅自轉讓、變相轉讓及無正當理由不接受委托等不誠信行為進行行政處罰，并記入其信用檔案，暫停列入房屋征收評估機構名錄。

2.2 工作啟示

通過研究分析浙、皖兩省的經驗做法，對比廣西的房屋征收評估工作實際，進一步獲得了有益的工作啟示，在抓好房屋征收與補償評估工作方面應著重抓好以下幾個方面：一要依法開展房屋征收與補償評估，堅持以民為本；二要將預評估和專家論證鑒定費納入財政征收成本預算，提高評估機構工作效率和評估質量；三要建立嚴密可行的評估機構選定運作監(jiān)督機制，確保公開、公平、公正，陽光透明；四要將補償與獎勵嚴格區(qū)分，以先進帶動后進，促進征收工作；五要明確停產停業(yè)損失補償規(guī)則，讓保證公平正義；六要實行房屋征收評估機構入圍征收補償工作的機構名錄制度，擇優(yōu)選定評估機構；七要按時按約支付房屋征收評估費用，確保專業(yè)評估工作全過程服務征收補償安置工作。

3 廣西國有土地上房屋征收評估關鍵難題

廣西各市在房屋征收實踐中遇到了各種各樣的問題，其中重點要破解房屋征收評估中的關鍵性難題，包括房地產價格評估專家委員會的設立、房屋征收評估機構資格條件的確定、房屋征收評估機構選定的工作部門、選定房屋征收評估機構的規(guī)定、房屋征收評估費用的確定、房屋征收停產停業(yè)損失評估，等等。

3.1 房地產價格評估專家委員會的設立問題

由于廣西未建立省級房地產價格評估專家委員會，地方城市期望盡快建立省級層面的房地產價格評估專家委員會。只有建立了房地產價格評估專家委員會，在房屋征收工作中，被征收人對評估結果有異議經復核后仍不滿意時，才可按照國務院條例和住房城鄉(xiāng)建設部的評估辦法的規(guī)定申請評估結果鑒定，以此解決爭議，化解矛盾。

3.2 房屋征收評估機構資格條件的確定問題

廣西各市在房屋征收工作中，選定評估機構的要求各不相同。比如，有的城市在房屋征收工作中，被征收人對被委托的房地產評估機構的估價結果不滿意時，隨意另行邀請其他評估機構出具估價報告結果來對抗合法選定的評估機構的評估結果，既加大了征收部門的自由裁量權，也給征收工作造成很大的麻煩，群眾意見較大。另外，由于房屋征收評估工作量大、時間長，影響廣泛，對區(qū)外入桂的評估機構到廣西承擔房屋征收評估項目的評估工作以及應具備說明條件等均沒有明確規(guī)定，評估質量監(jiān)督不到位。因此，有必要明確承擔房屋征收評估的房地產估價機構的資格條件，方便指導選定房屋征收評估機構工作。

3.3 選定房屋征收評估機構的工作部門問題

廣西選定房屋征收評估機構的工作部門，在各個城市各不相同，有的是住房城鄉(xiāng)建設部門，有的是房屋征收辦公室。一般而言，組織選定房屋征收評估機構的工作部門應該是監(jiān)管、考評房屋征收評估機構的主管部門比較合理，方便全區(qū)統(tǒng)一協(xié)調和管理，進一步明確組織選定房屋征收評估機構的工作部門很有必要。

3.4 選定房屋征收評估機構的規(guī)定問題

在廣西房屋征收工作中，各市對評估機構的選定基本按照住房城鄉(xiāng)建設部的評估辦法進行，但在具體操作步驟上各有不同。評估機構的選定對房屋征收工作影響很大，其評估結果決定著房屋征收工作是否得以順利開展。而住房城鄉(xiāng)建設部評估辦法中的評估機構選定的原則性規(guī)定，由于沒有具體明確選定評估機構的步驟要求，難以杜絕評估機構和被征收人等在選定評估機構時存在違規(guī)操作空間。住房城鄉(xiāng)建設部的評估辦法已明確規(guī)定“選定評估機構的具體辦法由省、市、自治區(qū)制定”。應盡快研究出臺廣西房屋征收評估機構選定的具體辦法，既是法定任務，更是規(guī)范廣西房屋征收評估機構選定行為的重要手段。

3.5 房屋征收評估費用的確定問題

房屋征收評估工作難度大，尤其是工作量大，而被征收人和征收人往往存在著明顯的利益博弈，在過往的實踐中，評估機構作為市場的第三方，理應客觀公正做出市場價格評估結論。但在廣西的大多征收項目實踐中，評估機構卻處于被征收人和征收人之間的弱勢地位，主要原因是房屋征收評估服務費用是征收人來支付，實際上定價權不在征收人手上，總體上廣西的房屋征收評估服務費用普遍存在價格低微，難以按合同收取，最終的征收評估結果卻是被征收人和征收人之間利益博弈的結果，欠失公平，這種現象不消除必將不利于房屋征收工作。借鑒區(qū)外房屋征收工作的經驗做法，很多區(qū)外城市對房屋征收評估費用包括預評估費、論證鑒定費等的來源和支付都有明確的規(guī)定，評估費遠比廣西的房屋征收評估費高。因此，只要評估服務費用符合市場規(guī)則、公平合理，就會鼓勵更多有資格的評估機構積極參與到房屋征收評估工作中，評估機構才能獨立、客觀、公開、公正做好征收評估工作，評估結果才能贏得利益各方的認可。事先確定好房屋征收評估費用十分重要。

3.6 明確房屋征收停產停業(yè)損失評估的問題

根據《國有土地上房屋征收與補償條例》和《國有土地上房屋征收評估辦法》的有關規(guī)定，房屋征收中停產停業(yè)損失補償由征收人和被征收人協(xié)商確定，協(xié)商不成的可以委托評估機構評估。在廣西有關城市調研中發(fā)現，房屋征收項目中，停產停業(yè)損失補償的協(xié)商確定較為困難，尤其是沒有任何指導性參考依據，如要委托第三方評估機構評估，評估又無依據，不利于確定停產停業(yè)損失補償。借鑒區(qū)外兄弟省市的經驗做法，專門制定了房屋征收停產停業(yè)損失補償標準和搬遷補償標準，這為確定停產停業(yè)損失補償提供了依據，被征收人認為其損失超過了補償標準，如能夠提供合理證據的，可按規(guī)定委托評估機構進行評估。停產停業(yè)損失補償是房屋征收補償中的一項重要內容，因此制定停產停業(yè)損失評估的具體規(guī)定既符合法理要求，也體現社會公平，符合市場經濟要求。

4 制定《廣西國有土地上房屋征收與補償評估辦法》的立法思考

通過對廣西區(qū)內外的調研分析來看，制定《廣西國有土地上房屋征收與補償評估辦法》可以規(guī)范解決在房屋征收與補償的評估工作中遇到現實性問題和關鍵性難題。

4.1 制定廣西國有土地上房屋征收與補償評估辦法的必要性

在廣西的房屋征收與補償工作中有些問題是某一個城市特有的，有些問題則是各城市共性的，究其根源，導致大部分問題的產生，主要是征收與被征收之間的利益矛盾，利益的關鍵核心就是征收補償方式或補償價格的落實。特別是在征收補償價格上，政府主導著征收補償價格的主動權，甚至是定價權，有設立組織選定房屋征收評估機構規(guī)則的權力，處于主動地位；被征收群眾在征收補償價格上，雖有補償價格的質詢權、申訴權，仍處于被動地位，在衡量補償價格上希望獲得法理上的市場價格。而要保證被征收群眾利益不受損，一是需要政府的公信，二是需要法律的公平正義，三是在此基礎上的第三方房地產價格評估機構的客觀公正。房屋征收補償價格是房屋征收中一切問題發(fā)生的根源，是解決問題的關鍵核心，可以通過制定廣西國有土地上房屋征收與補償評估政策，統(tǒng)一規(guī)范全區(qū)房屋征收評估的各個環(huán)節(jié)及相關問題，為確定專業(yè)性、獨立性的房屋征收補償價格提供良好的參考依據。

4.2 細化完善落實國家現行房屋征收與補償政策的必要性

《國有土地上房屋征收與補償條例》《國有土地上房屋征收評估辦法》等法規(guī)、規(guī)章頒布執(zhí)行已過去了4年多，廣西除出臺《廣西壯族自治區(qū)人民政府關于貫徹〈國有土地上房屋征收與補償條例〉的通知》外，至今尚未出臺全區(qū)性的房屋征收與補償評估方面的政策文件，而《國有土地上房屋征收評估辦法》規(guī)定“房地產價格評估機構確定的具體辦法、由省、自治區(qū)、直轄市制定”的法定任務亦尚未完成。廣西各地城市雖制定了本行政區(qū)域的規(guī)范性文件，但十分期待自治區(qū)層面盡快研究出臺房屋征收方面的政策。

4.3 完善國有土地上房屋征收評估管理工作的必要性

國有土地上房屋征收與補償工作的順利開展，房地產價格評估機構公平承擔房屋征收評估工作，是國有土地上房屋征收與補償的制度性要求，房地產評估機構的選定、房地產評估機構的評估過程和評估結果，更關系到被征收群眾的切身利益，加強對房地產評估機構的管理尤為重要。房屋征收評估工作艱辛復雜，影響廣泛，因此規(guī)范承擔房屋征收評估的房地產評估機構的管理，重點規(guī)范整個房地產估價行業(yè)的管理，建立統(tǒng)一的監(jiān)督管理機制，引導房地產評估機構能夠公平競爭、誠信執(zhí)業(yè)、獨立客觀公正地出具房屋征收評估結果。

5 結語

經過調查研究和論證分析，《國有土地上房屋征收與補償條例》《國有土地上房屋征收評估辦法》等上位法已有明確工作規(guī)定，要求各省（直轄市、自治區(qū)）要加快立法完善配套政策措施，依法規(guī)范有序開展國有土地上房屋征收工作，切實維護被征收群眾的合法權益。筆者認為：制定出臺符合廣西實際的《廣西國有土地上房屋征收與補償評估辦法》已具備各方面有利條件，并可結合房屋征收評估政策同時做好三方面配套工作：一是盡快組建成立廣西房地產價格評估專家委員會并制定其工作規(guī)則；二是由廣西房地產價格評估專家委員會制定《廣西國有土地上房屋征收與補償評估、鑒定費用指引》；三是制定《廣西房屋征收停產停業(yè)損失和搬遷費用標準指引》。