南寧歷史建筑保護工作存在問題與對策研究

□ 劉曉麗

1 前言

根據(jù)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》，歷史建筑是指經(jīng)市、縣人民政府確定公布具有一定保護價值，反映歷史風(fēng)貌和地方特色，未公布為文物保護單位，也未登記為不可移動文物的建筑物、構(gòu)筑物。歷史建筑是城市歷史文化不可或缺的一部分，透過各具歷史文化價值的建筑本體使大家了解城市歷史文化變化的軌跡[1]。

南寧歷史建筑保護工作開展相對較晚，從2013年起開展歷史建筑普查、認(rèn)定工作，并以委托設(shè)計單位編制專項規(guī)劃的方式來認(rèn)定。該專項規(guī)劃通過深入收集和挖掘南寧市城區(qū)范圍內(nèi)具有歷史保存價值的建筑點或建筑群，逐一進行調(diào)查評估并經(jīng)專家、部門多次審定后，遴選出南寧市50多處歷史建筑群，最終形成了南寧市第一批歷史建筑保護名錄。此次認(rèn)定的歷史建筑類型較為豐富，涵蓋了傳統(tǒng)民居、壇廟祠堂、現(xiàn)代住宅、近現(xiàn)代公建、工農(nóng)業(yè)建筑、景觀建筑或構(gòu)筑物6種建筑類型[2]?？傮w上，南寧的歷史建筑以近代、現(xiàn)代風(fēng)格為主，大多分布在老城區(qū)中心街道、學(xué)校內(nèi)、舊廠區(qū)內(nèi)以及城郊的村落里。隨著歷史建筑相關(guān)工作的不斷深入，大家對歷史建筑保護工作體系才逐漸得以了解。

2 歷史建筑保護工作開展情況

南寧歷史建筑保護工作暫還處于“重早期普查認(rèn)定、輕后期保護”階段。近幾年，南寧對歷史建筑的普查和保護已形成了一定范圍的社會共識，責(zé)任部門也逐步將其納入重點工作范疇。目前，關(guān)于歷史建筑的保護工作現(xiàn)狀情況可從以下兩個方面了解。

2.1 歷史建筑保護工作進展情況

通過2016年批復(fù)的專項規(guī)劃，南寧對歷史建筑的概念進一步做出了界定，并為每一處入選歷史建筑制作圖則。圖則包括建筑位置、建筑年代、歷史文化價值評估等內(nèi)容，還明確歷史建筑保護和利用的目標(biāo)、原則及每一處歷史建筑或建筑群的保護范圍、保護重點、保護要求、保護措施、建設(shè)控制地帶等內(nèi)容[2]。

南寧第一批歷史建筑保護名錄清單認(rèn)定后，原規(guī)劃主管部門于2017年開展第一批歷史建筑的測繪、掛牌、建檔等后續(xù)保護工作。經(jīng)了解，目前南寧第一批歷史建筑的掛牌方案設(shè)計、牌匾制作均已完成，準(zhǔn)備進入掛牌階段；測繪、建檔已完成階段性成果。但據(jù)測繪部門反饋，在測繪普查過程中發(fā)現(xiàn)個別歷史建筑業(yè)主不配合的情況，更有個別歷史建筑被拆毀的現(xiàn)象。同時，為進一步做好南寧市歷史建筑普查、挖掘與保護工作，又于2019年開展南寧第二批歷史建筑的普查、調(diào)研、論證工作。目前，南寧第二批歷史建筑保護名錄已完成初步認(rèn)定工作。

2.2 歷史建筑保護牽頭部門變換情況

根據(jù)政府2012年下發(fā)的《關(guān)于南寧申報國家歷史文化名城實施方案》要求，歷史建筑的認(rèn)定工作由原規(guī)劃主管部門牽頭負(fù)責(zé)，由于2019年初的機構(gòu)改革，原規(guī)劃和國土部門組建成自然資源局，職權(quán)歸自然資源系統(tǒng)管理。而歷史建筑管理工作歷來由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)，因此，為理順管理職權(quán)管理，歷史建筑的牽頭部門逐漸轉(zhuǎn)由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)。在這個過渡時期，兩個相關(guān)部門就歷史建筑的保護管理工作進行了多次的交流和商討，為下一步歷史建筑的保護管理奠定了一定的工作基礎(chǔ)。

3 歷史建筑保護工作存在問題

盡管南寧在歷史建筑保護方面做了一些工作，但是通過對比區(qū)外其他城市的經(jīng)驗做法，不難發(fā)現(xiàn)南寧市的歷史建筑保護工作相對滯后，主要體現(xiàn)在保護意識不足、保護機制尚未形成、地方保護法規(guī)相對空白、尚未安排足夠的財政資金支持等方面。

3.1 歷史建筑的保護意識不足

歷史建筑這個概念較新，大眾對歷史建筑的認(rèn)識存在一個由淺到深的過程。由于第一批歷史建筑尚未完成掛牌工作，且因宣傳、科普工作的有限性、局部性，普通民眾對歷史建筑概念和保護要求更是知之甚少，社會對歷史建筑的保護意識比較滯后。其中，一些歷史建筑的業(yè)主沒有認(rèn)識到歷史文化遺產(chǎn)保護的重要意義，對其所持有的歷史建筑保護主動性、積極性不高，更有個別業(yè)主排斥將其納入第一批歷史建筑名錄中。因此，在歷史建筑即將掛牌之際，發(fā)現(xiàn)個別歷史建筑已被隨意改造或破壞原有的建筑風(fēng)貌，如蒲廟和平三街16號外立面被改造為現(xiàn)代風(fēng)格。甚至還有一些歷史建筑已被人為拆毀或者自然湮滅，如智和村三隊古建筑群基本被拆毀，經(jīng)核實該建筑群15棟建筑中僅剩2棟；橋吞石拱橋被洪水淹沒。

3.2 歷史建筑的保護機制尚未建立

目前，南寧市歷史建筑的保護機制還未建立。按照政府相關(guān)文件要求，僅對歷史建筑的普查、論證、認(rèn)定等前期工作進行分工安排，但對歷史建筑認(rèn)定后的保護和管理工作卻未明確。歷史建筑由原規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)認(rèn)定，但原規(guī)劃主管部門并沒有相關(guān)職權(quán)進行后續(xù)管理。實際上，歷史建筑的相關(guān)政策與機制都是缺失的，特別是涉及對歷史建筑的管理責(zé)任主體、保護模式、保護修繕與控制要求等制度。因此，給歷史建筑的保護與利用工作帶來了一定困難。

3.3 歷史建筑的法律法規(guī)相對空白

南寧還沒有專門對歷史建筑制定地方法規(guī)條例，據(jù)考證，僅在2013年南寧市通過人大立法的《南寧市歷史街區(qū)保護管理條例》提及。該條例明確了歷史街區(qū)內(nèi)的歷史建筑保護原則和資金補貼等內(nèi)容，具體內(nèi)容為：“第二十條 歷史街區(qū)核心保護范圍內(nèi)的歷史建筑，應(yīng)當(dāng)保持原有的高度、體量、外觀形象及色彩等?！薄暗诙鶙l 歷史建筑保護責(zé)任人按照保護規(guī)劃要求對歷史建筑進行維護修繕的，市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)從專項資金給予補貼?！盵3]但是，不難看出該條例的不適用性。因為，納入第一批歷史建筑大多分布在歷史街區(qū)范圍之外，這部分的歷史建筑能否參考上述管理條例管理，從法理上應(yīng)有不同的解釋，這也造成法律依據(jù)的參考不可確定性。

3.4 歷史建筑的專項資金尚未到位

歷史建筑認(rèn)定后需要進行妥善的保護和利用，如對歷史建筑的后期修繕維護都應(yīng)有嚴(yán)格的要求和規(guī)定。目前歷史建筑保護專項資金尚沒有安排，也沒有納入新一年的財政預(yù)算計劃中。參看區(qū)外其他城市，大多歷史建筑安排了專項資金；另外，參考南寧比歷史建筑高一層保護等級的文物或文物點，同樣安排了一定的專項資金保護。因此，為了歷史建筑的保護管理，必然要建立專項保護資金形成良好的保護運轉(zhuǎn)機制。誠然，南寧歷史建筑也不會例外。歷史建筑大多是老建筑，為能長期保護好歷史建筑，必然要投入專項資金進行維護與支持，但由于歷史建筑的職權(quán)主體、保護機制、相關(guān)法律法規(guī)的滯后，歷史建筑的專項保護資金遲遲未能到位。這樣，導(dǎo)致南寧歷史建筑的保護缺乏強有力的資金保障，也給相關(guān)責(zé)任部門帶來管理的困境。

4 歷史建筑保護對策

通過仔細分析南寧歷史建筑保護工作中存在的一些問題，結(jié)合南寧市歷史建筑保護情況和實際保護管理情況，本文就如何做好歷史建筑的保護與管理工作有針對性提出了幾點建議與意見。

4.1 提高保護共識，加強歷史建筑的科普與宣傳

從國家、自治區(qū)多次下發(fā)關(guān)于歷史建筑的認(rèn)定文件就能說明歷史建筑保護工作的重要性，歷史建筑的保護工作做得好不好直接反映了一個城市對文化“軟實力”的重視程度夠不夠。之前南寧對歷史建筑保護僅由單個部門來推動難以形成保護合力。據(jù)調(diào)查，大眾更是容易把歷史建筑與文物保護單位、登記不可移動文物混為一談。這說明加強科普和宣傳歷史建筑刻不容緩，應(yīng)多部門聯(lián)動、多渠道宣傳，為擴大保護歷史建筑做好基礎(chǔ)工作。因此，應(yīng)從社會各界加強對歷史建筑的科普，充分利用多媒體等新方式對歷史建筑進行宣傳，讓全社會認(rèn)識到保護歷史建筑的重要意義和緊迫性，提高全社會的保護共識，方能真正達到合理保護與利用的目標(biāo)。

4.2 落實責(zé)任主體，明確歷史建筑保護管理模式

歷史建筑保護工作的長期性決定了需要穩(wěn)定的制度和人員來維系后期管理。此前由原規(guī)劃部門負(fù)責(zé)認(rèn)定、掛牌、測繪、建檔等相關(guān)工作，但由于其職能性質(zhì)，無法配置專門人員組織巡查管理等工作，對后期歷史建筑的保護難以形成常態(tài)化的管理機制。這兩年已出現(xiàn)了個別認(rèn)定歷史建筑在短期內(nèi)被拆毀的現(xiàn)象。現(xiàn)歷史建筑的牽頭部門改由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)，同樣也面臨著該問題。因此，為更好制定出合適南寧的歷史建筑保護管理模式，通過借鑒國內(nèi)多個城市的成功經(jīng)驗做法，如參考廣州的做法，則可由市人民政府落實歷史建筑保護責(zé)任主體，確立以住房城鄉(xiāng)建設(shè)局為監(jiān)督部門，以城區(qū)人民政府為屬地責(zé)任主體，街道、鎮(zhèn)政府為日常巡查、現(xiàn)場保護主體的文化遺產(chǎn)保護聯(lián)動模式[4]。同時，積極調(diào)動建筑業(yè)主保護的能動性，與其簽署承諾保護意見書等制度。

4.3 完善相關(guān)法規(guī)，制定歷史建筑保護配套政策

應(yīng)加快完善歷史文化保護遺產(chǎn)的配套政策和法規(guī)，成立歷史文化街區(qū)與歷史建筑保護修繕專項資金。具體做法可重新對《南寧市歷史街區(qū)保護管理條例》進行修改完善，宜修訂為《南寧市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護管理條例》，新修訂的條例進一步將保護對象范圍擴大，明確歷史建筑的保護地位。新條例中應(yīng)補充細化歷史建筑保護的配套政策和法規(guī)，明確相關(guān)體制制度、資金來源、各單位職責(zé)等內(nèi)容，通過立法來確定保護機制；同時，應(yīng)考慮制定歷史建筑修繕技術(shù)層面的相關(guān)規(guī)定，如制定歷史建筑修繕設(shè)計方案，并明確具有資質(zhì)專業(yè)的設(shè)計與施工單位實施保護修繕工程等相關(guān)規(guī)定。

4.4 成立專項資金，探索歷史建筑保護利用方式

歷史建筑是不可復(fù)制的歷史文化資源，政府對其進行認(rèn)定后，應(yīng)該及時擬定專項資金進行保護。歷史建筑保護管理是一項長遠的工作，無論是后期日常巡查等保護管理工作需要的財政經(jīng)費支撐，還是歷史建筑進行必要的維修均需要足夠的資金支持?？v覽其他先進城市，確定歷史建筑后立即將其納入財政預(yù)算計劃中，為其制定專項資金進行保護管理。南寧可將歷史建筑和歷史文化街區(qū)作為一塊專項，成立歷史文化街區(qū)與歷史建筑保護修繕專項資金。為了減輕政府財政負(fù)擔(dān)，還可探索多樣化歷史建筑的資金籌措方式，采用民間資金捐助、企業(yè)定向支持，或者將歷史建筑進行適度的開發(fā)利用，吸引有財力的企業(yè)或商家對歷史建筑進行保護修繕后合理利用，把歷史建筑打造成為城市的一張新名片。

5 結(jié)語

歷史建筑承載著不可再生的歷史信息和寶貴的文化資源，是歷史傳承的重要載體，也是特色城市的重要本底。南寧的歷史建筑保護工作正處于摸索階段，很多問題會陸續(xù)凸顯，需要政府、社會、建筑業(yè)主多方的共同努力才能真正保護好城市的歷史建筑。還應(yīng)進一步加強宣傳保護歷史文化遺產(chǎn)的重要性，提高公眾的保護意識，主動參與保護工作，形成全社會濃厚的保護氛圍。同時，政府應(yīng)加快在歷史建筑的保護機制、相關(guān)法規(guī)以及資金投入等方面的工作步伐，形成“有策可循、有法可依、有資可投”的良性保護機制，早日為南寧市歷史建筑的保護創(chuàng)造出可持續(xù)的工作局面。