在改善營商環(huán)境下建設(shè)工程監(jiān)督管理模式的探索

倪傳仁

（上海市徐匯區(qū)建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督站，上海 200233）

0 引言

在改革開放的新形勢下，人民群眾、法人主體及其他組織對政府優(yōu)化營商環(huán)境，簡化審批程序和流程的要求越來越強(qiáng)烈，原有的法制體系和政府行政管理模式越來越成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的枷鎖。黨中央、國務(wù)院審時(shí)度勢，及時(shí)提出優(yōu)化營商環(huán)境的一系列要求，出臺了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，習(xí)近平總書記也在第二屆中國進(jìn)口博覽會上強(qiáng)調(diào)了要繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，各級地方黨委、政府和有關(guān)部門積極響應(yīng)黨中央、國務(wù)院的要求，為改善營商環(huán)境采取了一系列的措施。在建設(shè)工程領(lǐng)域，為了改善營商環(huán)境，地方各級建設(shè)行政主管部門采取的最典型的措施就是“放、管、服”的一系列改革。所謂“放”就是讓管理相對人通過“承諾”及提供可以方便提供的一些資料，而不是通過實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督檢查來發(fā)放包括辦理諸如規(guī)劃許可證和施工許可證等辦法，快速辦理有關(guān)許可手續(xù)。所謂“服”就是通過事前、事中、事后的服務(wù)，完善有關(guān)事宜，讓管理相對人感覺到政府的幫助、保障和推進(jìn)的力度。所謂“管”就是通過事中、事后的監(jiān)督和管理，規(guī)范建設(shè)工程的一系列行為，杜絕違法違規(guī)行為，確保安全生產(chǎn)、施工質(zhì)量、文明施工和市場行為等各方面的工作。

營商環(huán)境對建設(shè)工程簡化審批程序和流程的迫切性是顯而易見的，但是目前我們建設(shè)工程的根本大法《中華人民共和國建筑法》以及配套的行政法規(guī)、地方法規(guī)和規(guī)章，如：《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建筑工程施工許可辦法》《上海市建筑市場管理?xiàng)l例》等，對建設(shè)工程施工許可有嚴(yán)格的規(guī)定，這些規(guī)定，要求發(fā)證機(jī)關(guān)對許可的條件嚴(yán)格審核，甚至規(guī)定了審核不嚴(yán)承擔(dān)的責(zé)任。現(xiàn)在，為了簡化程序與流程，許多地方政府放棄了事前的審核，而是要求企業(yè)進(jìn)行“承諾”，承諾其在辦理施工許可證的時(shí)候已經(jīng)具備了施工許可的要求，如果一旦責(zé)任主體的承諾不兌現(xiàn)，他們也已經(jīng)拿到了施工許可證，按照相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章去執(zhí)法已經(jīng)失去了法律的依據(jù)。導(dǎo)致政府部門如果執(zhí)法，難度大；如果不執(zhí)法，是對現(xiàn)有的法律體系的破壞，對建設(shè)工程的市場環(huán)境和法制建設(shè)帶來的損害是巨大的，法律法規(guī)的嚴(yán)肅性必將遭到破壞。建設(shè)工程安全質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)（以下簡稱“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”）作為政府部門委托的執(zhí)法部門在執(zhí)法方面遇到的挑戰(zhàn)是明顯的。作為建設(shè)工程安全質(zhì)量的監(jiān)督部門，有確保法律法規(guī)及其他規(guī)范文件得到嚴(yán)格執(zhí)行的法定職責(zé)，在積極推進(jìn)改善營商環(huán)境的大背景下，為了確保建筑業(yè)的健康發(fā)展，我們必須認(rèn)真研究如何做好我們新形勢下的監(jiān)督工作，即要保障建筑施工各責(zé)任主體的合法權(quán)益，又要保護(hù)好我們監(jiān)督機(jī)構(gòu)及監(jiān)督人員。

1 存在的問題

1）建設(shè)行政主管部門為了推進(jìn)工程建設(shè)，面對一些違法違規(guī)問題，常常要求監(jiān)督機(jī)構(gòu)網(wǎng)開一面，使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)的正常作為受到影響。破壞營商環(huán)境是頂大帽子，是懸在監(jiān)督機(jī)構(gòu)頭上的一把可以隨時(shí)落下的劍，可以借此名義對監(jiān)督機(jī)構(gòu)及監(jiān)督人員原來正常的行為進(jìn)行追責(zé)。目前地方政府都有一些涉及民生的重點(diǎn)工程，一些重點(diǎn)工程或多或少為了提前開工有一些程序上不符合要求的行為，這些行為都是法律法規(guī)予以明確禁止的。比如，一些工程施工圖沒有經(jīng)過審圖機(jī)構(gòu)審核就開始作為施工依據(jù)；一些工地施工現(xiàn)場動遷尚未完成，在還有居民生活在施工現(xiàn)場的情況下，就開始施工；一些工地借口要舉行一些有影響力的大型活動，擅自增加建筑面積，想通過既成事實(shí)將違法建筑合法化，等等。這些行為如果不依法禁止，破壞的是我們國家的建設(shè)法制體系，造成安全質(zhì)量問題和新的不公平、不公正現(xiàn)象。但是，一些政府及部門以為了所謂的民生工程及完成上級指定的重要任務(wù)為借口，要求監(jiān)督機(jī)構(gòu)網(wǎng)開一面，如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)堅(jiān)持依法行政，建設(shè)行政主管部門及上級領(lǐng)導(dǎo)就會認(rèn)為，監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人是不敢擔(dān)當(dāng)，是破壞營商環(huán)境，讓作為其下屬的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及人員非常為難。

2）在目前誠信機(jī)制尚未健全的環(huán)境下，一些不誠信的企業(yè)可以獲得額外的利益，造成不公平局面。目前，在國家市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制尚未完全完善的前提下，一些企業(yè)以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為目的，為了爭取提前開工所帶來的一系列利益，借政府改善營商環(huán)境的契機(jī)，在施工許可條件尚未達(dá)到的情況下，向施工許可證發(fā)證機(jī)構(gòu)“承諾”已經(jīng)符合施工許可的要求，申請施工許可證，提前開工。使得一些為具備開工條件而努力的企業(yè)處于不公平的市場環(huán)境之下，造成誰誠信誰吃虧的局面。

2 案例

政府部門對重點(diǎn)工程違規(guī)行為的容忍，會給建設(shè)領(lǐng)域法制環(huán)境造成負(fù)面影響，有以下幾個(gè)案例值得探討。

1）某市某區(qū)某重點(diǎn)工程，在沒有合法施工圖的情況下擅自施工，監(jiān)督機(jī)構(gòu)在查實(shí)其違法行為時(shí)，要求其停止施工，并立案調(diào)查處理。最初，建設(shè)單位和施工企業(yè)認(rèn)為提前開工已經(jīng)取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益，愿意接受處罰，但是，由于處罰金額高達(dá) 600 余萬元，建設(shè)單位又反悔，要求聽證，該區(qū)建設(shè)行政主管部門在聽證后，居然認(rèn)為該工程是該市關(guān)注的重點(diǎn)工程，是政府投資項(xiàng)目，處罰金額過高不利于推進(jìn)工程建設(shè)，又因?yàn)閺妮p處罰于法無據(jù)，居然以“違法行為顯著輕微”做出不予處罰的決定。

2）某市某區(qū)某重點(diǎn)工程開工時(shí)以臨時(shí)建筑申請施工，一直到結(jié)構(gòu)封頂才剛剛通過“承諾”拿到正式工程的施工許可證，給監(jiān)督工作造成很大困難。

3）某市某區(qū)某民生工程，施工過程中施工圖未經(jīng)審圖機(jī)構(gòu)審圖擅自違反規(guī)定改動結(jié)構(gòu)，當(dāng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法行政的過程中，上級領(lǐng)導(dǎo)以民生工程需要支持為由要求監(jiān)督機(jī)構(gòu)改變行政行為。

4）一些企業(yè)借政府改善營商環(huán)境之際獲取非法利益。如：某房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，在施工工地尚未動遷完畢的前提下，借改善營商環(huán)境可以通過承諾取得施工許可的契機(jī)，違反承諾，領(lǐng)取施工許可證，并且開始施工，使得工地施工作業(yè)與居民生活同時(shí)在一個(gè)工地進(jìn)行，嚴(yán)重不符合安全生產(chǎn)的要求。監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問題后處理起來困難重重。如果推進(jìn)工地繼續(xù)施工，安全生產(chǎn)隱患很大，制止施工，企業(yè)已經(jīng)投入很多，恢復(fù)原來的場容場貌成本非常大。

3 分析

1）立法滯后，使得企業(yè)有了可以利用的法律漏洞，使得監(jiān)管陷入了無法可依的僵局。一些地方政府為了改善營商環(huán)境，出臺了一系列的所謂規(guī)范性文件，“承諾”制就是其中重要的文件，但是，文件不是法律和法規(guī)，其法律依據(jù)也沒有明確，法律后果也沒有明確，不能作為執(zhí)法依據(jù)。一些違法違規(guī)企業(yè)就是借法律法規(guī)的真空期鋌而走險(xiǎn)，以低違法成本獲取高額利潤。

2）地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力大，在規(guī)范與推進(jìn)兩難的情況下難以抉擇，權(quán)衡利弊，往往選擇推進(jìn)，忽略了規(guī)范。地方政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，認(rèn)為發(fā)展是硬道理，在依法治國和推進(jìn)工程建設(shè)的兩難抉擇中，認(rèn)為：建設(shè)有指標(biāo)的考核，而依法治國、依法行政難以考核，對自己的政績影響不大，因此，在兩難相擇選其輕中，往往會選擇推進(jìn)建設(shè)；為了選擇推進(jìn)，也往往犧牲依法依規(guī)的行為，甚至認(rèn)為依法依規(guī)是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。

3）監(jiān)督機(jī)構(gòu)是地方政府建設(shè)行政主管部門的下屬單位，在政府與建設(shè)行政主管部門的壓力下必須服從上級單位和上級領(lǐng)導(dǎo)的指令。目前，監(jiān)督機(jī)構(gòu)是地方政府建設(shè)行政主管部門的下屬單位，以事業(yè)單位為主，其組織人事權(quán)在地方建設(shè)行政主管部門，上下級關(guān)系非常明確。如果地方建設(shè)行政主管部門對監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出一些要求，無論是否合理合法，下級服從上級是天經(jīng)地義的事情，抵觸與對抗只會給自己帶來不利后果。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的一些處罰決定書也必須得到建設(shè)行政主管部門的認(rèn)可才能生效，因此，監(jiān)督機(jī)構(gòu)正常的執(zhí)法行為，只要建設(shè)行政主管部門否決就不能得到執(zhí)行。監(jiān)督機(jī)構(gòu)必然面臨依法行政和上級壓力的兩難抉擇。

4）施工許可的承諾制度，給不具備施工條件的企業(yè)獲得施工許可證創(chuàng)造了條件。為了改善營商環(huán)境，各地方政府紛紛出臺一系列惠民政策，施工許可的承諾制度就是其中之一。即只要企業(yè)承諾已經(jīng)具備了施工許可條件，建設(shè)行政主管部門就無條件發(fā)放“施工許可證”。如果企業(yè)沒有具備施工許可規(guī)定的條件，也是有關(guān)行政主管部門在事中、事后監(jiān)管中去解決。但是，發(fā)證容易，取消難，即使企業(yè)不具備施工許可的條件，建設(shè)行政主管部門也不愿承擔(dān)“破壞改善營商環(huán)境”的責(zé)任，往往是要求企業(yè)邊施工邊整改，并且要求監(jiān)督機(jī)構(gòu)在事中和事后的監(jiān)管中落實(shí)企業(yè)的整改。一些企業(yè)在事先都無法解決的問題往往在取得施工許可后也很難解決，企業(yè)認(rèn)為，既然拿到了施工許可了，一些貸款也可以取得了，施工也合法了，往往對問題的解決也不積極了，導(dǎo)致問題久拖不決，監(jiān)督機(jī)構(gòu)感覺困難重重。

4 解決方法

1）立法工作刻不容緩。利益最大化是企業(yè)追求的目標(biāo)之一，為了利益最大化，有的企業(yè)會窮盡一切手段。規(guī)范企業(yè)行為，僅僅依靠企業(yè)自我管理是不切合實(shí)際的。為了真正做好改善建設(shè)工程領(lǐng)域的營商環(huán)境的工作，讓“承諾”制真正能夠起到保護(hù)責(zé)任主體的合法行為，打擊假“承諾”真違法的行為，必須通過立法完成頂層設(shè)計(jì)。修改《中華人民共和國建筑法》是當(dāng)務(wù)之急，并且還要出臺配套的一系列法規(guī)和其他規(guī)范性文件，從根本上解決“承諾”制的一系列法律問題，使得改善營商環(huán)境的好政策在法律的保護(hù)和規(guī)范下順利實(shí)施。

2）監(jiān)督機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)模式應(yīng)當(dāng)建立。地方政府機(jī)關(guān)在推進(jìn)重點(diǎn)工程中既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的現(xiàn)象普遍存在，監(jiān)督機(jī)構(gòu)是地方政府建設(shè)行政主管部門的下屬單位，必然也同時(shí)面對推進(jìn)與規(guī)范的兩難選擇，這是制度的缺陷?！吨腥A人民共和國建筑法》第六條明確規(guī)定：“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門對全國的建筑活動實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為國務(wù)院建設(shè)行政主管部門的下屬單位，直接服從條線管理，從中央到地方必然會政令統(tǒng)一，必將會減少地方政府要求推進(jìn)過程中對監(jiān)督機(jī)構(gòu)的壓力，為規(guī)范建設(shè)工程各項(xiàng)行為作出更大的貢獻(xiàn)，因此，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)模式應(yīng)當(dāng)建立。

3）監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管的模式必須改革，在改革的探索階段應(yīng)當(dāng)建立容錯機(jī)制。在改善營商環(huán)境的大背景下，在有關(guān)法律法規(guī)尚不健全的情況下，監(jiān)督機(jī)構(gòu)一定要敢于擔(dān)當(dāng)，勇于創(chuàng)新?！胺拧笔潜厝坏模尅胺拧钡牟襟E停下來是不切實(shí)際的，是對改善營商環(huán)境的否定。監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須探索在“放”的前提下做好事中、事后“管”的工作，而且，要把“服”的工作既體現(xiàn)到事中、事后的管理中，更要跨前一步，把“服”提前到事先服務(wù)上。

在“管”和“服”實(shí)施的過程中，必然會有一些工作風(fēng)險(xiǎn)，為了讓監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督人員有大膽探索，敢于創(chuàng)新的積極性，上級部門應(yīng)當(dāng)建立容錯機(jī)制，對在工作中產(chǎn)生的問題不要一味追責(zé)，要保護(hù)他們的積極性和創(chuàng)造性，主動為監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督人員減壓降負(fù)，不讓監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督人員背上沉重的思想包袱。

監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極與其他部門建立聯(lián)系機(jī)制，盡早獲得一些工程建設(shè)的信息，提前與管理相對人溝通，做好服務(wù)工作，讓責(zé)任主體知道辦理施工許可證的前置條件，告知違法違規(guī)的后果。對已經(jīng)辦理了施工許可證，但施工許可的條件尚未完全具備的，一定要強(qiáng)化監(jiān)管，采取一系列切實(shí)可行的措施，讓責(zé)任主體積極整改，在整改過程中，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)寓管理于服務(wù)之中，多些換位思考，利用自己可以利用的資源幫助責(zé)任主體完善各項(xiàng)條件，做到依法建設(shè)。對不積極整改的工地，要堅(jiān)決取消其施工許可證，使得法律法規(guī)的尊嚴(yán)得到體現(xiàn)。

從傳統(tǒng)的監(jiān)管模式到為了改善營商環(huán)境而建立新的監(jiān)督管理模式是一場革命，要經(jīng)得起陣痛，要有壯士斷腕的勇氣，更要做一系列細(xì)致的工作，要不斷探索，敢于創(chuàng)新，完善監(jiān)督制度，使得改善營商環(huán)境的工作真正成為讓人民群眾有獲得感的好事情。

5 結(jié)語

各級地方政府及有關(guān)部門為建設(shè)工程改善營商環(huán)境所做的工作，出發(fā)點(diǎn)是為了簡化建設(shè)工程原來傳統(tǒng)的繁瑣程序，讓各法人組織方便審批程序，減少審批環(huán)節(jié)，在營商環(huán)境中有獲得感。但是，好事一定要做好，既要保護(hù)責(zé)任主體的合法權(quán)益，也不能使建設(shè)工程的建設(shè)過程處于無序狀態(tài)，不能使監(jiān)督人員處于無法可依的狀態(tài)，不能使監(jiān)督人員處于可能被無端追責(zé)的狀態(tài)，更不能使建設(shè)市場處于不公平、不公正的狀態(tài)。相信通過完善法制建設(shè)，通過完善一系列規(guī)章制度，通過監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督人員的敢于擔(dān)當(dāng)、勇于作為，一定能夠使得改善營商環(huán)境的一系列措施落到實(shí)處；一定能夠讓有關(guān)法人組織有獲得感；一定能夠使得我們建設(shè)工程的營商環(huán)境越來越好。