基于PPP模式的一帶一路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)研究

焦 娜

(西安交通大學(xué) 校園規(guī)劃與基本建設(shè)管理中心，陜西 西安 710054)

0 引 言

完備的基礎(chǔ)設(shè)施是加強(qiáng)國(guó)際合作和促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)之一?！耙粠б宦贰毖鼐€65個(gè)國(guó)家，合作領(lǐng)域眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿薮螅蟛糠謬?guó)家都或多或少面臨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為薄弱的困境，難以滿足“一帶一路”經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要[1]。例如，俄羅斯現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施主要完工于蘇聯(lián)時(shí)期，設(shè)備較為落后，亟須升級(jí)改造；其他經(jīng)濟(jì)體受戰(zhàn)爭(zhēng)、宗教等因素影響，基礎(chǔ)設(shè)施更為落后。

“一帶一路”倡議需要各國(guó)之間建立互聯(lián)、互通網(wǎng)絡(luò)，對(duì)沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出迫切要求。當(dāng)前，沿線國(guó)家財(cái)政資金缺口較大，單純依靠政府財(cái)政很難滿足基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行早前的預(yù)測(cè)，2010-2020年亞太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求高達(dá)8萬億美元[2]。相對(duì)龐大的資金需求，銀行及基金機(jī)構(gòu)所能提供的資金有限，遠(yuǎn)低于預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。

“一帶一路”項(xiàng)目大多為公共產(chǎn)品建設(shè)，資金需求大，投資周期長(zhǎng)，內(nèi)容復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)較高，短期回報(bào)率通常達(dá)不到私人資本的盈利要求，難以吸引私人資本投資[1]。而且，“一帶一路”沿線國(guó)家的商業(yè)投資環(huán)境和政治環(huán)境都有較大的不確定性，還面臨著跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資市場(chǎng)不完善、融資渠道單一等問題，使得社會(huì)資本投資跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的動(dòng)力嚴(yán)重不足。因此，必須探索一條能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的發(fā)展模式。

PPP模式作為已經(jīng)廣泛應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域的合作模式，在一定程度上可以引導(dǎo)社會(huì)資本的投入，具有改善公共產(chǎn)品供給和資本配置效能的優(yōu)勢(shì)，將對(duì)推進(jìn)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮積極作用。

1 PPP模式的概念及分類

1.1 PPP模式的概念

PPP(public-private-partnership)模式在國(guó)際上沒有統(tǒng)一定義，僅見于世界銀行、亞州開發(fā)銀行、英國(guó)財(cái)政部等機(jī)構(gòu)的解釋。PPP模式的學(xué)術(shù)定義是指政府與私人組織之間以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，共同參與公共產(chǎn)品的提供和服務(wù)。

1.2 PPP模式的優(yōu)勢(shì)

(1)實(shí)行PPP模式有利于實(shí)現(xiàn)政府公共部門職能，彌補(bǔ)政府財(cái)政資金缺口，提高公共產(chǎn)品配置效率。

(2)相對(duì)私人組織，PPP模式可以拓寬投資領(lǐng)域，激活資本運(yùn)作活力，從而達(dá)到政府、私人組織、公眾的三方共贏局面。在PPP模式中，私人達(dá)到了投資獲利的目的，同時(shí)比政府公共部門提供這些公共產(chǎn)品或服務(wù)更有效率，資源配置和社會(huì)利益得到優(yōu)化提高。

(3)PPP模式強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)資本的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資的主體多元化，同時(shí)加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的合作，雙方共同分擔(dān)投資成本和風(fēng)險(xiǎn)，有利于激勵(lì)私人組織尤其是中國(guó)企業(yè)加快“走出去”的步伐[3]。

1.3 PPP模式的分類

PPP模式始于20世紀(jì)80年代末英國(guó)的PFI模式，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，在全世界得到廣泛應(yīng)用，也逐漸演變出了三種主要形式：外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化[3]。

1.3.1 外包類PPP項(xiàng)目

外包類PPP項(xiàng)目，是指私人企業(yè)承包政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的幾項(xiàng)，或者政府作為項(xiàng)目主體，委托私人企業(yè)提供公共產(chǎn)品服務(wù)，并由政府支付相關(guān)費(fèi)用，私人企業(yè)從而獲得一定收益。外包類PPP項(xiàng)目中，政府是主導(dǎo)，私人企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小。

1.3.2 特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目

特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目，是指私人企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的部分或全部投資，并通過相應(yīng)的合作機(jī)制和與政府部門對(duì)接，雙方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益。在項(xiàng)目建設(shè)的過程中，政府需要與私人企業(yè)保持平等互利的合作關(guān)系，極大地調(diào)動(dòng)私人企業(yè)的積極性，雙方各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)項(xiàng)目的順利完工。特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目資產(chǎn)最終由政府部門收回，在合同結(jié)束后私人企業(yè)將項(xiàng)目使用權(quán)或所有權(quán)移交政府部門。

1.3.3 私有化類PPP項(xiàng)目

私有化類PPP項(xiàng)目，即需要私人企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目的全部投資，并在政府監(jiān)管下負(fù)責(zé)項(xiàng)目整體建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，同時(shí)通過后續(xù)服務(wù)來收回投資成本。私有化類PPP項(xiàng)目中，私人企業(yè)擁有項(xiàng)目所有權(quán)，需要承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)。

由于“一帶一路”倡議涉及諸多國(guó)家和地區(qū)，外包和私有化方式都很難實(shí)現(xiàn)，因此本文研究的PPP模式特指特許經(jīng)營(yíng)型項(xiàng)目，即通過政府與私營(yíng)部門合作進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[4]。

2 PPP模式與“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2.1 健全PPP法律法規(guī)體系

PPP項(xiàng)目投入大、期限長(zhǎng)、不可預(yù)見因素較多，面臨著政治、宗教等諸多風(fēng)險(xiǎn)，若沒有健全的法律作為基本保障，PPP項(xiàng)目的正常開展將受到極大制約。

“一帶一路”沿線國(guó)家的法律規(guī)定不盡相同，例如，中東地區(qū)屬于伊斯蘭法系，伊朗及阿拉伯國(guó)家屬于阿拉伯法系，俄羅斯及東歐國(guó)家屬于大陸法系等，各國(guó)法律很難達(dá)成一致。

為了實(shí)現(xiàn)“一帶一路”沿線國(guó)家的共同目標(biāo)，需要制定一套適用于“一帶一路”建設(shè)的法律法規(guī)。近年來，我國(guó)政府已相繼出臺(tái)許多PPP相關(guān)文件，但PPP相關(guān)法律卻較為缺乏。為了對(duì)中國(guó)企業(yè)走出去提供更堅(jiān)實(shí)的法律支持，應(yīng)盡快出臺(tái)PPP模式的相關(guān)法律法規(guī)，并加強(qiáng)對(duì)沿線國(guó)家融資制度、國(guó)際通行規(guī)則深入研究，避免發(fā)生法律風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 國(guó)際工程承包企業(yè)發(fā)揮先導(dǎo)作用

中國(guó)國(guó)際工程承包企業(yè)多年來致力于推進(jìn)“走出去”戰(zhàn)略，在許多“一帶一路”沿線國(guó)家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)當(dāng)?shù)氐乩?、風(fēng)俗、人文等有更深入的了解，建立了良好的本土信任，也積累了一定的項(xiàng)目、社會(huì)和政府資源。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，中國(guó)國(guó)際工程承包企業(yè)要肩負(fù)起基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中堅(jiān)力量，主動(dòng)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，為“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施開辟道路。

在項(xiàng)目前期開發(fā)上，中國(guó)國(guó)際工程承包企業(yè)可以選擇投資環(huán)境相對(duì)良好的地區(qū)作為目標(biāo)，與當(dāng)?shù)卣⒘己煤献麝P(guān)系，集中力量穩(wěn)步推進(jìn)。待條件逐漸成熟后，利用各類金融機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)資金不足，逐步擴(kuò)大投資領(lǐng)域，同時(shí)要注意規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)合作伙伴的最佳利益契合，為將來長(zhǎng)期合作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.3 激發(fā)社會(huì)資本的投資活力

“一帶一路”沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)繁重，資金缺口龐大，政府資金難以支撐，采取PPP模式可以引入社會(huì)資本、降低政府財(cái)政壓力。PPP模式投資期限長(zhǎng)、數(shù)額較高、風(fēng)險(xiǎn)較大，導(dǎo)致目前社會(huì)資本的投資積極性不強(qiáng)、參與度不高。因此，政府需要采取一系列措施調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，如制定激勵(lì)性政策，對(duì)積極參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)實(shí)施貼息、擔(dān)?；蚨愂諆?yōu)惠等政策，激發(fā)私人企業(yè)的參與熱情，提高社會(huì)資本的融資能力。

對(duì)于企業(yè)來說，應(yīng)該及時(shí)把握“一帶一路”發(fā)展機(jī)遇，在國(guó)際化發(fā)展浪潮中打造中國(guó)民族品牌。

2.4 政策性金融機(jī)構(gòu)提供支持服務(wù)

中國(guó)政府主導(dǎo)成立的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金，以及中國(guó)進(jìn)出口銀行、國(guó)家開發(fā)銀行等政策性銀行、國(guó)內(nèi)各商業(yè)銀行應(yīng)繼續(xù)為中國(guó)企業(yè)參與沿線發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資支持，并給予盡可能多的政策優(yōu)惠。中國(guó)政府需要繼續(xù)推進(jìn)人民幣國(guó)際化進(jìn)程，在“一帶一路”沿線發(fā)展中國(guó)家推行人民幣結(jié)算方式，運(yùn)行人民幣跨境支付系統(tǒng)，擴(kuò)展人民幣離岸業(yè)務(wù)，減少匯率波動(dòng)引發(fā)的匯率風(fēng)險(xiǎn)。[4]同時(shí)，中國(guó)企業(yè)在沿線國(guó)家開展PPP模式時(shí)，要注重融資方式。在考慮社會(huì)資本、商業(yè)銀行融資、債券融資等方式的同時(shí)，充分發(fā)揮多邊金融機(jī)構(gòu)的作用。利用多邊金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目融資，可以調(diào)動(dòng)更多社會(huì)資本的積極參與，增加項(xiàng)目的舉債能力，而且可以充分發(fā)揮第三方的監(jiān)督作用，為項(xiàng)目的持續(xù)開展提供更多保障。

3 結(jié) 論

“一帶一路”戰(zhàn)略作為促進(jìn)互聯(lián)、互通網(wǎng)絡(luò)、建設(shè)人類命運(yùn)共同體的重要平臺(tái)，為促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)勁動(dòng)力?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是“一帶一路”戰(zhàn)略推進(jìn)的重要環(huán)節(jié)，重要程度不容忽視。但沿線國(guó)家受財(cái)政基礎(chǔ)薄弱、戰(zhàn)爭(zhēng)和宗教等因素制約，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后。PPP模式將政府和私人部門相結(jié)合，激發(fā)社會(huì)資本活力，提高資源效能。隨著“一帶一路”沿線國(guó)家PPP模式的不斷發(fā)展，不僅可以為中國(guó)企業(yè)創(chuàng)造更大的發(fā)展空間，而且充分調(diào)動(dòng)沿線國(guó)家的社會(huì)資本，促進(jìn)各國(guó)之間的金融互通，真正實(shí)現(xiàn)“一帶一路”是企業(yè)、政府的共享和結(jié)合。