生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任的困境和實(shí)現(xiàn)路徑

王譽(yù)霏

（天津大學(xué) 天津 003100）

問題的提出

自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，取得了巨大成就。然而在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過程中，環(huán)境污染現(xiàn)象卻頻發(fā)，這不僅極大的影響了人們的生活，而且對(duì)國家的長久發(fā)展產(chǎn)生了阻礙。我國沒有任由這種現(xiàn)象發(fā)展持續(xù)，通過“生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略思想”的確立以及“打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”的提出，能看出國家對(duì)環(huán)境治理的決心。環(huán)境的治理不僅要有國家、政府的政策支持，還需要法律手段進(jìn)行保障，而責(zé)任機(jī)制則是實(shí)現(xiàn)法律手段的主要途徑。

作為環(huán)境法獨(dú)有的法律責(zé)任，修復(fù)責(zé)任在環(huán)境污染問題的處理上發(fā)揮著重要的作用。放眼全球，許多國家制定了環(huán)境修復(fù)責(zé)任相關(guān)制度，并擁有了相對(duì)完整的理論體系。例如，美國在修復(fù)基金制度上建立了完善的體系，通過擴(kuò)大修復(fù)責(zé)任主體保證修復(fù)資金充足[1]，修復(fù)資金充足，修復(fù)工程才能持續(xù)；歐盟通過依據(jù)修復(fù)對(duì)象的不同，建立了以行政責(zé)任為主導(dǎo)的環(huán)境修復(fù)責(zé)任，形成了水、土壤等修負(fù)責(zé)任。而我國除了《土壤污染防治法》《審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等僅有的法律和文件對(duì)環(huán)境修復(fù)責(zé)任有較為詳細(xì)的規(guī)定之外，其它法律法規(guī)、司法解釋并沒有跟上進(jìn)度，甚至沒有提及。我國可以從完善相關(guān)立法、完善相應(yīng)的保障措施，建立第三方參與等方面對(duì)這些問題進(jìn)行完善。

生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任的困境

對(duì)于我國來說，生態(tài)修復(fù)責(zé)任是一種全新的承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的形式，目前尚處于起步階段，要想真正實(shí)現(xiàn)它，現(xiàn)實(shí)中面臨著不少障礙。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任立法缺失。最近幾年，為了更好解決環(huán)境損害帶來的一系列問題，我國相繼出臺(tái)了一些司法解釋和文件，但這些文件大多數(shù)停留在司法解釋層面，并且規(guī)定的內(nèi)容也比較籠統(tǒng)模糊，這使得司法實(shí)際在操作層面存在一定障礙。

對(duì)于在相關(guān)的法律上生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度是否保留也存在一定的爭議?！睹穹倓t（草案）》征求意見時(shí)，就是否將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”作為一種新的、獨(dú)立的民事責(zé)任承擔(dān)方式進(jìn)行了討論，討論的結(jié)果是不保留。借此可以看出，立法者對(duì)民法典是否要加入修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任承擔(dān)方式還是慎重的[2]。我國有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的法律規(guī)定中，立法無相應(yīng)規(guī)范，相關(guān)的法律和司法解釋也沒有對(duì)此進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，因此導(dǎo)致了我國環(huán)境修復(fù)立法遲遲沒有統(tǒng)一的規(guī)定，并且在實(shí)務(wù)運(yùn)用中也存在認(rèn)定不一致的做法。

生態(tài)環(huán)境損害認(rèn)定困難。要想確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)的存在，技術(shù)認(rèn)定方面存在一定困難。承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的前提是是否有環(huán)境損害事實(shí)，如果存在生態(tài)環(huán)境損害事實(shí)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的修復(fù)責(zé)任，沒有則不需要承擔(dān)。在許多發(fā)生過的案件中，存在這樣一種情況，環(huán)境問題具有多樣性、復(fù)雜性，環(huán)境損害者常常通過否認(rèn)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞，來逃避自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，例如“泰州環(huán)境污染責(zé)任糾紛案”。基于其特殊性，往往不能僅沿用傳統(tǒng)侵權(quán)法的界定[3]。因此，從法律角度上來看，應(yīng)當(dāng)制定一套完整且適合實(shí)際情況的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并以此判定侵害環(huán)境者是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)的認(rèn)定也具有局限性。生態(tài)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)是指生態(tài)環(huán)境修復(fù)所需要達(dá)到的程度，最理想的目標(biāo)是修復(fù)到原來的狀態(tài)。如果生態(tài)環(huán)境表面上看起來恢復(fù)了原來的狀態(tài)，那么整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部，如它的功能與價(jià)值是否也與之前一樣，這一問題需要通過科學(xué)與技術(shù)的深入研究來確定。生態(tài)修復(fù)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過程，各個(gè)環(huán)節(jié)都緊緊相扣。通過目前的治理情況，簡單的修復(fù)并不能達(dá)到生態(tài)環(huán)境的初始狀態(tài)，使得認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的制定變得更加困難。另外，我們不能得知生態(tài)環(huán)境在損壞前的具體情況，就不容易判斷出其功能與價(jià)值與破壞之前無區(qū)別，因此，如何制定生態(tài)壞境損害的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)今學(xué)界面臨的難題之一。

關(guān)于生態(tài)修復(fù)責(zé)任的保障措施不到位。生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)不僅僅需要法律制度的完善，還需要一定的、強(qiáng)有力的保障措施。但目前，我國有關(guān)的保障措施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足生態(tài)修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)的要求的。實(shí)踐中，存在以下幾個(gè)方面的問題。第一，法院是執(zhí)行工作的主體，但法院在對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)案件執(zhí)行過程中存在一些方面的困難，如執(zhí)行中人手不充足、因?qū)Π讣斫獠粔蛉婢唧w導(dǎo)致的執(zhí)行能力弱以及來自社會(huì)各界的壓力致使工作難以開展。第二，在實(shí)踐過程中，基于能力的限制以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程體量的巨大，存在一部分主體不能完成修復(fù)責(zé)任，并且在該主體不能完成的情況下，也沒有其余的方案來替補(bǔ)，從而使得有些生態(tài)修復(fù)責(zé)任存在實(shí)現(xiàn)困難的情況。第三，生態(tài)修復(fù)工程缺少社會(huì)上力量的參與，使得保障力量比較薄弱。當(dāng)法院確定了生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體、履行方式，并且相關(guān)主體開始履行其修復(fù)任務(wù)，若此時(shí)社會(huì)組織或公眾要參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)的任務(wù)中來，并且沒有相關(guān)規(guī)章制度對(duì)他們的行為進(jìn)行引導(dǎo)，容易導(dǎo)致不滿意的結(jié)果。以上是實(shí)踐中比較突出的問題，由此可見解決目前問題需要的急迫性。

生態(tài)修復(fù)法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)路徑

實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)責(zé)任是一個(gè)從應(yīng)然到實(shí)然的過程。并且實(shí)現(xiàn)的過程中，也會(huì)遇到上述以及其它的問題，本文認(rèn)為生態(tài)修復(fù)責(zé)任的最優(yōu)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)可以通過以下幾個(gè)路徑。

完善生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的相關(guān)立法。“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”一詞雖然在我國的環(huán)境保護(hù)法中被提及，但在實(shí)踐層面仍不具有可操作性。新的環(huán)境保護(hù)法自2014年頒布以后，對(duì)環(huán)境損害者進(jìn)行損害環(huán)境的行為起到了威懾作用，為生態(tài)文明的建設(shè)打下了一定的基礎(chǔ)，但是在一些有關(guān)環(huán)境修復(fù)的單行法中未能隨之作出相應(yīng)的修改，與其他國家相較而言，我國環(huán)境法出臺(tái)較晚并存在一定差距。例如，美國的《資源保護(hù)及恢復(fù)法》是于上世紀(jì)70年代制定，并隨之出臺(tái)一系列文件，這些法律全面具體的規(guī)定了環(huán)境修復(fù)主體、損害評(píng)估、修復(fù)的基金保障等內(nèi)容。政府不是生態(tài)修復(fù)的唯一主體，而環(huán)境損害者應(yīng)擔(dān)負(fù)這個(gè)主要任務(wù)，受益者承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任；要綜合各方面進(jìn)行評(píng)估，因地制宜地制定修復(fù)目標(biāo)；在修復(fù)資金來源方面，通過采取財(cái)政撥款、對(duì)相關(guān)責(zé)任人的罰款、稅收等多種類型的措施來保障生態(tài)修復(fù)的資金來源。由此可見，我國生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任立法可以在一定程度上吸取國外的先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國實(shí)際，制定出符合我國道路的生態(tài)修復(fù)責(zé)任法律制度。

完善生態(tài)修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)的保障措施。完善生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)主要是從制度設(shè)計(jì)和物質(zhì)這兩方面對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任加以保障。在制度設(shè)計(jì)方面，第一，生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程需要法院以外的社會(huì)力量參與到其中來；第二，生態(tài)環(huán)境修復(fù)方式要因地制宜，對(duì)于同地區(qū)不同地點(diǎn)、同功能不同種類、同質(zhì)量不同數(shù)量等多種情形要靈活運(yùn)用[4];第三，采取一定的替代性措施，在不違反生態(tài)修復(fù)責(zé)任的最初目標(biāo)的情況下，將受損的環(huán)境盡可能的修復(fù)至損害發(fā)生前狀態(tài)。

物質(zhì)方面，我國可以適當(dāng)借鑒國外的做法設(shè)計(jì)出生態(tài)環(huán)境基金修復(fù)制度。生態(tài)環(huán)境污染治理的實(shí)現(xiàn)主要通過生態(tài)環(huán)境修復(fù)這一方式，但眾所周知，周期長、金錢消耗大等特點(diǎn)是生態(tài)環(huán)境修復(fù)實(shí)現(xiàn)的過程中存在的困難。當(dāng)前我國僅在一部分相關(guān)法律中對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金的來源進(jìn)行了規(guī)定。例如，《土地復(fù)墾條例》中，承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的生態(tài)環(huán)境破壞者要承擔(dān)一部分修復(fù)資金，而剩下的部分資金則由政府擔(dān)負(fù)；《森林法》中規(guī)定森林開采申請(qǐng)者需要按照規(guī)定預(yù)先繳納一筆費(fèi)用，在有審批權(quán)的林業(yè)部門作出核準(zhǔn)開采森林的決定時(shí)由開采申請(qǐng)人繳納，并且該費(fèi)用專項(xiàng)用于森林植被的恢復(fù)。

雖然我國在個(gè)別法律制度中規(guī)定了修復(fù)費(fèi)用的來源，即由破壞者來承擔(dān)，但在現(xiàn)實(shí)中還是以財(cái)政撥款作為主要的修復(fù)資金來源，因此，在面對(duì)耗資巨大的修復(fù)工程時(shí)，政府的財(cái)政撥款顯得杯水車薪。目前，雖然在一部分的法律中存在生態(tài)環(huán)境修復(fù)基金制度的規(guī)定，但是其也存在局限性，因?yàn)樯衔环]有具體進(jìn)行規(guī)定，只是在個(gè)別生態(tài)環(huán)境污染中具有有效性，從而不能適用于所有的生態(tài)環(huán)境污染問題。因此，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加大對(duì)此問題的重視，盡快完善相應(yīng)的法律制度，保障修復(fù)資金的來源。

嘗試建立第三方參與生態(tài)修復(fù)制度。第三方主體主要通過以下三個(gè)方面參與到生態(tài)修復(fù)制度當(dāng)中，并且發(fā)揮著重要作用。一是第三方主體基于其專業(yè)性的特點(diǎn)，在參考大量具體案件的修復(fù)方案以及法院生態(tài)修復(fù)案件判決文書的基礎(chǔ)上，參與到生態(tài)修復(fù)方案的制定和修改過程中，提供有益的探索;二是第三方主體在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作時(shí)要依據(jù)自身的能力適當(dāng)進(jìn)行;三是第三方主體具有其他主體所不具備的優(yōu)點(diǎn)，如專業(yè)性強(qiáng)、修復(fù)效率高，它不僅可以幫助制定詳細(xì)的、更符合實(shí)際要 求的修復(fù)方案，還可以對(duì)修復(fù)的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督與驗(yàn)收，從而作出更加合理的判斷。

生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的建立，除了第三方的參與，還可以讓利益相關(guān)方也參與到中來。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于相關(guān)利益方參與到生態(tài)修復(fù)過程這一情況，我國法律法規(guī)并沒有進(jìn)行具體規(guī)定，在法律上仍處于空白狀態(tài)，因此，相關(guān)部門應(yīng)該通過立法對(duì)這方面加以完善[5]。我認(rèn)為在利益相關(guān)方中社會(huì)公眾作為人數(shù)最多、影響最大的團(tuán)體，如何參與到生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中來，在目前的法律法規(guī)對(duì)許多問題都沒有明確的規(guī)定，并且法院應(yīng)該如何在公示期間接收社會(huì)公眾的意見。生態(tài)利益與每一個(gè)社會(huì)公眾的切身利益都息息相關(guān)，因此，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境法的“公眾參與”作為建立生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度的基本原則，讓社會(huì)公眾都參與到過程中來。應(yīng)當(dāng)以《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第9條的相關(guān)意涵作為生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度建立的基礎(chǔ)，為社會(huì)公眾提供參與通道并維持暢通，讓社會(huì)公眾可以參與生態(tài)修復(fù)方案的選擇、執(zhí)行、驗(yàn)收等程序中來，這樣不僅能提出自己的意見，還能夠在修復(fù)方案的程序中起到監(jiān)督的作用，為生態(tài)修復(fù)做出相應(yīng)的貢獻(xiàn)。