為人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)機(jī)制辯護(hù)

張澤源

（華南理工大學(xué)法學(xué)院 廣東省廣州市 510006）

問題的提出

司法確認(rèn)機(jī)制運(yùn)行多年以來，不乏有學(xué)者對其進(jìn)行過探討與論證，筆者借由其中的兩個觀點(diǎn)展開對這個問題的看法。第一個觀點(diǎn)即司法確認(rèn)機(jī)制容易造成司法權(quán)力過度干預(yù)的問題。因司法確認(rèn)機(jī)制使得司法權(quán)力進(jìn)一步滲透到調(diào)解過程中，進(jìn)一步強(qiáng)化人民調(diào)解的行政化和司法化，使得調(diào)解的自治性目標(biāo)更加難以實(shí)現(xiàn)，從而削弱了社會自治在糾紛解決中的功能。一些原本可以在社會自治中自行解決的問題，卻要通過司法機(jī)關(guān)予以進(jìn)一步確認(rèn)，使得本可以自動履行、沒有申請確認(rèn)的人民調(diào)解協(xié)議的效力減弱、違約率增加。第二個觀點(diǎn)即司法確認(rèn)制度是社會誠信缺失的產(chǎn)物。一個良好的社會應(yīng)該是每個公民都信守承諾，自覺履行調(diào)解協(xié)議，不需要額外地浪費(fèi)司法資源進(jìn)行司法確認(rèn)。換言之，即使沒有任何外在強(qiáng)力的因素，調(diào)解協(xié)議也應(yīng)當(dāng)普遍得到履行。

對于上述兩個觀點(diǎn)，在筆者看來都具有一定的合理之處。首先，人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會的主持下，依照法律、政策及社會主義道德規(guī)范，對糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說服規(guī)勸，促其彼此互諒互讓，在自主自愿情況下，達(dá)成協(xié)議，消除紛爭的活動。負(fù)責(zé)調(diào)解的主體是人民調(diào)解委員會而不是法院，雙方達(dá)成協(xié)議也是在充分磋商妥協(xié)后得出，不存在訴訟中類似敗訴后的強(qiáng)迫。既然調(diào)解屬于訴訟外糾紛解決機(jī)制中的一種，則必然是具有訴訟所不具備的獨(dú)特優(yōu)勢。但是目前法律卻規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議可以申請司法確認(rèn)，這必然意味著調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容需要經(jīng)過法院的形式審查和實(shí)質(zhì)審查，并且由法院賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行效力。這不禁讓人感到疑惑，人民調(diào)解還能在多大程度保持自身獨(dú)立性，還能多大程度地發(fā)揮調(diào)解的制度優(yōu)勢。人民調(diào)解是不是已經(jīng)內(nèi)化成訴訟體系中的一種，與小額訴訟程序、簡易程序等特殊程序并列的“新型書面審”訴訟程序呢？其次，調(diào)解協(xié)議是雙方當(dāng)事人協(xié)商一致的產(chǎn)物，已經(jīng)由雙方簽字確認(rèn)。此時，若調(diào)解協(xié)議無違反法律禁止性規(guī)定的情形，調(diào)解協(xié)議即已發(fā)生法律效力。既然如此，法律卻規(guī)定，雙方當(dāng)事人可以向法院申請司法確認(rèn)，這不就多此一舉了嗎?復(fù)次，人民調(diào)解的本意是雙方秉持互利互讓的原則，自主地達(dá)成協(xié)議，解決紛爭。但是最后卻是要通過司法強(qiáng)制力保障實(shí)施，那么調(diào)解最顯著的特征“自愿性”還存在嗎？若是不存在了，那么調(diào)解是否就因此演變?yōu)橐环N特殊形式的訴訟呢？最后，通過賦予調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行效力來保障調(diào)解協(xié)議的順利履行，是否意味著國家對當(dāng)事人自覺履行協(xié)議的情況存在較大的憂慮和不信任？倘若現(xiàn)階段國民誠信素質(zhì)還不夠高，還不能確保沒有強(qiáng)力干預(yù)下當(dāng)事人能普遍地履行調(diào)解協(xié)議，那么調(diào)解是否只是濫竽充數(shù)，裝點(diǎn)門面以顯示我國訴訟外糾紛解決機(jī)制虛假繁榮的景象？甚至，我們可以更尖銳地發(fā)問，調(diào)解制度在中國能行的通嗎？

毫無疑問，上述的兩個觀點(diǎn)極具洞察性和前瞻性，所提出的質(zhì)疑也是完善和發(fā)展人民調(diào)解制度所不可回避的，但是結(jié)合當(dāng)前的國情，筆者認(rèn)為要想調(diào)解制度發(fā)揮作用，建成一站式多元解紛機(jī)制，還是需要司法確認(rèn)機(jī)制。

司法確認(rèn)機(jī)制的歷史回溯

要為人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)機(jī)制辯護(hù)，就離不開對我國司法確認(rèn)機(jī)制的生成史進(jìn)行考察?；厮菟痉ù_認(rèn)機(jī)制，最早的法律文件是2002年9月最高法公布的《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，其中第1條規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議確定為具有民事合同性質(zhì)的協(xié)議。這條規(guī)定對于人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)進(jìn)行了定性，為司法確認(rèn)機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。接著是2004年最高法公布的《最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》。其中第3條規(guī)定，人民法院可以邀請與當(dāng)事人有特定關(guān)系或者與案件有一定聯(lián)系的企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體或者其他組織，和具有專門知識、特定社會經(jīng)驗(yàn)、與當(dāng)事人有特定關(guān)系并有利于促成調(diào)解的個人協(xié)助調(diào)解工作。經(jīng)各方當(dāng)事人同意，人民法院可以委托前款規(guī)定的單位或者個人對案件進(jìn)行調(diào)解，達(dá)成調(diào)解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)依法予以確認(rèn)。但值得注意的是，這條條款僅僅是概括性、宣誓性的規(guī)定，具體操作并無相應(yīng)法律文件的指引。在2007年，甘肅定西地區(qū)展開了一系列“人民調(diào)解協(xié)議確認(rèn)”的制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)并且取得了成功。于是在2009年，最高法充分吸收定西地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)發(fā)布了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》，增加了對調(diào)解協(xié)議效力進(jìn)行司法確認(rèn)的程序，進(jìn)一步明確了司法確認(rèn)制度的受案范圍、管轄法院申請和受理審查程序，裁判文書及法律效力等內(nèi)容。因此，我國正式確立了訴前調(diào)解司法確認(rèn)機(jī)制。2011年施行的《中華人民共和國人民調(diào)解法》和相配套的司法解釋《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》以及2012年修改后的《民事訴訟法》均是在此基礎(chǔ)上加以修改完善。

司法確認(rèn)制度所具備的優(yōu)勢

之所以要回顧司法確認(rèn)制度的生成史，是因?yàn)樗痉ù_認(rèn)制度的生成有其獨(dú)特之處。不同于一般制度“自上而下”的頒布推行，司法確認(rèn)制度首先由最高法在2004年定調(diào)，提出了綱領(lǐng)性、總括性的規(guī)定，隨后由甘肅定西法院根據(jù)自身情況“摸著石頭過橋”，在實(shí)踐過程中一邊總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，一邊繼續(xù)深化試點(diǎn)實(shí)踐，甘肅黨委和政法部門的人士再根據(jù)定西定區(qū)的實(shí)踐狀況將該制度向省內(nèi)其他地區(qū)推廣。最高法以“定西經(jīng)驗(yàn)”為藍(lán)本，于2009年發(fā)布了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》，將司法確認(rèn)機(jī)制向全國各地推廣。司法確認(rèn)機(jī)制并不是領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”式的決策，而是經(jīng)歷過實(shí)踐檢驗(yàn)的確有成效的制度。雖然該制度的法理正當(dāng)性如同第一部分所分析的那樣確實(shí)存在值得商榷之處，但是該制度的有用性、實(shí)用性卻是毋庸置疑的。

首先，司法確認(rèn)制度面向基層。《民事訴訟法》第194條規(guī)定，申請司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議，由雙方當(dāng)事人依照人民調(diào)解法等法律，自調(diào)解協(xié)議生效之日起30日內(nèi)，共同向調(diào)解組織所在地的基層人民法院提出?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第353條規(guī)定，申請司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)本人或者由符合民事訴訟法第五十八條規(guī)定的代理人向調(diào)解組織所在地基層人民法院或者人民法庭提出申請。由此可知，當(dāng)事人可以向人民法庭或者基層院申請司法確認(rèn)。截至2018年2月，全國共有3525個法院、10759個人民法庭，而公證機(jī)構(gòu)卻只有2942家。相比較之下，向人民法庭申請司法確認(rèn)更加方便。

其次，司法確認(rèn)成本低，周期短。2011年3月施行的《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》第11條規(guī)定法院辦理司法確認(rèn)案件不收取費(fèi)用。但是若當(dāng)事人通過公證程序或督促程序執(zhí)行調(diào)解協(xié)議，則要收取必要的費(fèi)用。公證機(jī)構(gòu)公證的費(fèi)用因各地經(jīng)濟(jì)差異而有所不同，大體為標(biāo)的額0.3%左右。通過督促程序執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的，依照《訴訟費(fèi)用交納辦法》第10條和第14條，申請支付令的，應(yīng)當(dāng)交納申請費(fèi)，申請費(fèi)為財產(chǎn)案件受理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的三分之一。雖然公正程序、督促程序和司法確認(rèn)程序在權(quán)利的保障上存在差別，但是若當(dāng)事人只是希望調(diào)解協(xié)議得到強(qiáng)制履行，那么無論是適用公正程序、督促程序還是司法確認(rèn)程序，差別并不明顯。對于一個經(jīng)濟(jì)理性人來說，在預(yù)期收益差別不明顯的情況下，必然會選擇成本較低的方式。目前，我國地區(qū)貧富差異十分明顯，經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)甚至連溫飽問題都沒有解決。若發(fā)生糾紛，通過免費(fèi)或者費(fèi)用最低的方式解決糾紛幾乎是窮苦的當(dāng)事人的必然選擇。因此，倘若司法確認(rèn)制度被取消，當(dāng)事人想要賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，則只能通過公正程序或督促程序解決，甚至有可能撕毀調(diào)解協(xié)議，重新去法院提起訴訟，畢竟生活貧困的當(dāng)事人還可以獲得司法部門的法律援助。

再次，司法確認(rèn)制度有助于為調(diào)解協(xié)議把好法律關(guān)。當(dāng)前我國人民調(diào)解員質(zhì)量參差不齊。調(diào)解員隊(duì)伍存在專業(yè)化水平不高和隊(duì)伍極不穩(wěn)定的兩大問題。其中中西部部分區(qū)縣一級的人民調(diào)解委員會沒有本科以上學(xué)歷的調(diào)解員，大專學(xué)歷的為數(shù)也不多，大多數(shù)調(diào)解員學(xué)歷為高中及以下。許多區(qū)縣的人民調(diào)解委員會只有三四五級的調(diào)解員，并無特級一級的調(diào)解員，調(diào)解員整體的專業(yè)水平不高。與此同時，人民調(diào)解員的流動性很大，幾乎沒有專職調(diào)解員。調(diào)解員的工資低，同時還要兼顧基層的其他事務(wù)，用調(diào)解員的話來說就是“迫不得已來做性價比如此低的工作”。很多有抱負(fù)的年輕人并不甘心一輩子做調(diào)解工作，他們很難長久的堅(jiān)守這個枯燥乏味而又“是非多”的地方，因此留下來的往往是文化程度不高的老年人。如今，“權(quán)利意識”逐步提升的當(dāng)事人越來越不愿意將糾紛提交給那些“缺乏水平”的調(diào)解員，在空洞的和沒完沒了的嘮叨中浪費(fèi)時間。

除了調(diào)解員的素質(zhì)有待提高以外，由于司法部門對人民調(diào)解的業(yè)務(wù)指導(dǎo)缺乏長效和主動銜接的工作機(jī)制，人民調(diào)解工作中存在很多程序不規(guī)范，實(shí)體不合法的現(xiàn)象。如缺少調(diào)解筆錄、調(diào)查筆錄，一旦雙方當(dāng)事人對協(xié)議內(nèi)容產(chǎn)生分歧，就沒有依據(jù)予以明確，；再如有的調(diào)解協(xié)議由當(dāng)事人的親屬簽名，但沒有授權(quán)委托書。有的調(diào)解協(xié)議內(nèi)容不合法，如違反法律強(qiáng)制性規(guī)定或者損害第三人合法權(quán)益；再如有的涉嫌虛假訴訟，企圖通過司法確認(rèn)逃避債務(wù)或者規(guī)避執(zhí)行。由于人民調(diào)解工作中存在的這些問題，國家和當(dāng)事人對人民調(diào)解的質(zhì)量并不敢抱以太高的期望，因此有必要由法院對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查。

對此，有的學(xué)者擔(dān)心，此舉是否會讓司法確認(rèn)程序成為一種特殊形式的書面審的訴訟程序。筆者認(rèn)為這個擔(dān)心是毫無必要的。因?yàn)樵V訟程序采取的是雙方當(dāng)事人兩造平等對抗的訴訟結(jié)構(gòu)，以言詞辯論為中心，側(cè)重于雙方當(dāng)事人通過舉證質(zhì)證推動程序的進(jìn)行，而非訟程序采取的是職權(quán)探知主義模式。法院在確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的過程中，依職權(quán)調(diào)查事實(shí)及必要證據(jù)并可以命令關(guān)系人或法定代理人到場陳述，以使法院作出準(zhǔn)確判斷，具有明顯的職權(quán)探知主義模式的痕跡。而且在司法確認(rèn)中，當(dāng)事人申請法院就調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)僅僅是為了使調(diào)解協(xié)議獲得強(qiáng)制執(zhí)行力，當(dāng)事人就調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容并無爭執(zhí)。據(jù)此可認(rèn)為調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)性質(zhì)上屬于非訟程序。另外，由于調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)屬于非訟程序，并非確定私法上的權(quán)利，故調(diào)解協(xié)議經(jīng)由司法確認(rèn)后并不能產(chǎn)生類似民事確定判決既判力之效果，因而并無一事不再理原則之適用。也就是說，無論法院是否對調(diào)解協(xié)議作出司法確認(rèn)，當(dāng)事人均可以調(diào)解協(xié)議所約定的民事法律關(guān)系為訴訟標(biāo)的向法院起訴。因此，司法確認(rèn)的性質(zhì)并不是解決糾紛，而主要是對協(xié)議的內(nèi)容進(jìn)行合法性審查以及賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力，確保協(xié)議的內(nèi)容順利地得到履行。

綜上所述，由于現(xiàn)階段我國人民調(diào)解員素質(zhì)偏低以及調(diào)解程序存在較大的疏漏和缺陷，很難保證調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容限制在法律允許的框架內(nèi)。由法院對此協(xié)議進(jìn)行審查，對合法的調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，對不合法的調(diào)解協(xié)議則裁定不予受理顯然是行之有效的應(yīng)對之策。

最后，司法確認(rèn)有助于提高調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行率。眾所周知，我國司法生效判決執(zhí)行難問題非常嚴(yán)重。幾乎每一年司法系統(tǒng)都會高呼口號解決執(zhí)行難問題。但是口號喊了很多年，執(zhí)行難情況卻仍然未得到解決。直到前不久，最高院院長周強(qiáng)出席全國法院“基本解決執(zhí)行難”工作總結(jié)表彰大會仍在強(qiáng)調(diào)“學(xué)習(xí)先進(jìn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)定不移向著切實(shí)解決執(zhí)行難的目標(biāo)邁進(jìn)?！迸e重以明輕，既然生效判決都存在執(zhí)行難的問題，那么由雙方私下達(dá)成的協(xié)議，又能夠在多大程度上得到順利履行呢？可能有的學(xué)者會質(zhì)疑，調(diào)解協(xié)議與司法判決不同，調(diào)解協(xié)議是在雙方協(xié)商以后達(dá)成的，自愿性的特征較為顯著，而司法判決更多是以強(qiáng)制力為后盾，判決結(jié)果更多是施加在敗訴方當(dāng)事人身上的強(qiáng)迫，自愿性較為欠缺。因此，調(diào)解協(xié)議更易得到當(dāng)事人的履行。筆者認(rèn)為這種想法有待商榷，畢竟調(diào)解協(xié)議歸根到底是雙方所達(dá)成的一份契約，也就是俗稱的合同。既然合同違約的事情屢見不鮮，那么調(diào)解協(xié)議又如何能夠幸免呢？既然在英美國家，調(diào)解協(xié)議能夠德到當(dāng)事人自覺地履行，而在我們國家也應(yīng)當(dāng)如此?？墒窃谟⒚绹掖嬖谑纸∪男庞迷u價體系，若當(dāng)事人不履行調(diào)解協(xié)議，那么其信用等級就會隨之降低，所帶來的一系列負(fù)面后果將不可估量。而目前，我們國家并沒有相應(yīng)的信用評價體系，當(dāng)事人不履行承諾并不會給他帶來嚴(yán)重的負(fù)面后果，在此情況下，當(dāng)事人為了維護(hù)自身的權(quán)益更有可能選擇不履行調(diào)解協(xié)議。因此，現(xiàn)階段只能通過司法確認(rèn)賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力從而提高調(diào)解協(xié)議的履行率，待日后我國社會信用體系發(fā)展健全以后，我國司法確認(rèn)制度或?qū)顺鰵v史舞臺。

注釋

[1]相應(yīng)的重要法律規(guī)定如下：《民事訴訟法》第194條規(guī)定，申請司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議，由雙方當(dāng)事人依照人民調(diào)解法等法律，自調(diào)解協(xié)議生效之日起30日內(nèi)，共同向調(diào)解組織所在地的基層人民法院提出。

[2]《民事訴訟法》第195條規(guī)定，人民法院受理申請后，經(jīng)審查符合法律規(guī)定的裁定調(diào)解協(xié)議有效。一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行；不符合法律規(guī)定的裁定駁回申請，當(dāng)事人可以通過調(diào)解方式變更調(diào)解協(xié)議或者達(dá)成新的調(diào)解協(xié)議，也可以向人民法院提起訴訟。

[3]劉加良．司法確認(rèn)程序何以生成的制度史分析[J]．法制與社會發(fā)展,2016,22(01):69-80．

[4]參見李萬祥：《我國公證事業(yè)步入發(fā)展新時期》，《經(jīng)濟(jì)日報》2017年2月24日，第11版。

[5]參見《上海市實(shí)行政府定價的公證服務(wù)項(xiàng)目目錄和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》以及《山東省公證服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》

[6]劉加良．司法確認(rèn)程序的顯著優(yōu)勢與未來前景[J]．東方法學(xué),2018(05):29-37．

[7]占善剛．人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)之定性分析[J]．法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報),2012,30(03):140-145．