中國建筑工程質(zhì)量保險發(fā)展思考

郭 偉，潘振乾，于巍東

（1.中國建筑標準設(shè)計研究院有限公司，北京 100048；2.中國人民財產(chǎn)保險股份公司，北京 100223；3.法國再保險北京分公司，北京 100004）

0 引言

新中國從百廢待興中走來，經(jīng)歷了 71 年的城鄉(xiāng)建設(shè)大發(fā)展歷程。城鎮(zhèn)化建設(shè)大步推進，城鎮(zhèn)常住人口比例由 18 % 增長到約 60 %，2018 年我國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積為 39 m2，比 1978 年人均 6.7 m2增加了 5 倍以上［1-2］，城鄉(xiāng)建設(shè)成績斐然，建筑業(yè)在國民經(jīng)濟中的支柱作用顯著。

隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平的提高，百姓對建筑工程質(zhì)量、住房品質(zhì)越來越重視。做好建筑工程質(zhì)量風險防控，切實保障工程質(zhì)量、改善住房品質(zhì)，是新時代高質(zhì)量發(fā)展要求下的社會熱點。保險作為風險管控、質(zhì)量保障的重要措施，如何根植建筑技術(shù)、更好融入中國當下工程質(zhì)量風險防控體系、促進工程實踐值得深入研究。

本文通過辨析“IDI 保險與現(xiàn)有保險區(qū)別與聯(lián)系”，概括“IDI 保險及其風險管理優(yōu)勢”，總結(jié)“國際IDI 保險實踐經(jīng)驗”的啟示，分析了“中國工程質(zhì)量風險控制體系”及“中國工程質(zhì)量保險制度構(gòu)建”，對“發(fā)展IDI 保險機遇與挑戰(zhàn)”形成了一定認識，從而深入思考了中國推廣 IDI 保險的必要性、發(fā)展 IDI 保險的切入點和工作方向，對中國推廣 IDI 保險具有一定啟發(fā)性。

1 IDI 保險與相關(guān)保險區(qū)別及聯(lián)系

在我國，目前與建筑工程直接相關(guān)的保險有建筑工程一切險、安裝工程一切險、職業(yè)責任保險和 IDI 保險等。IDI 屬于財產(chǎn)險、工程保險屬于財產(chǎn)損失險、職業(yè)責任保險屬于責任險。厘清和處理好 IDI 保險與現(xiàn)有建筑領(lǐng)域保險間的區(qū)別與聯(lián)系是研究和推廣 IDI 保險的前提。

工程保險是針對工程項目在建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的因自然災(zāi)害和意外事故而造成的物質(zhì)損失、特別費用和依法應(yīng)對第三者的人身傷亡或財產(chǎn)損失承擔的經(jīng)濟賠償責任提供保險的一種綜合性保險［3］。IDI 保險主要為竣工后一定期限內(nèi)出現(xiàn)的建筑物安全、功能、性能問題等提供風險保障，承保時間長達十年，是保險在建筑深度作用的險種，是建筑領(lǐng)域現(xiàn)有保險的補充和深化。試點和推進 IDI 保險是強化采用保險措施管理工程質(zhì)量的新階段。建筑工程一切險、安裝工程一切險毋庸置疑占主導(dǎo)地位，工程質(zhì)量保險剛剛起步。

2 IDI 保險及其風險管理優(yōu)勢

IDI 是一款關(guān)系國計民生的準公共保險產(chǎn)品，作為工程質(zhì)量保障的市場化手段，在中國研究、試點的過程中不斷深入建筑產(chǎn)業(yè)，助力工程質(zhì)量高質(zhì)量發(fā)展，開啟了保險參與工程質(zhì)量責任和政府職能轉(zhuǎn)變的新模式，是商業(yè)保險配合政府職能轉(zhuǎn)型、充分發(fā)揮市場力量的一個典范。較其他措施，IDI 保險在工程質(zhì)量風險管理方面主要具有下列明顯優(yōu)勢。

1）IDI 保險以“提高建筑工程質(zhì)量”為最終目的貫穿整個建設(shè)鏈條中，系統(tǒng)性、專注度高。推行建筑工程質(zhì)量保險制度，保險公司出于自身利益著想，降低其承保工程的質(zhì)量風險，必定會通過建立風險控制管理機構(gòu)對工程建設(shè)全過程實行相對嚴格的質(zhì)量檢查、風險控制和監(jiān)督整改等，以此保證建筑工程質(zhì)量，降低未來可能的賠償風險。

2）通過工程質(zhì)量風險控制管理機構(gòu)（TIS）的施工全過程介入，IDI 可以有效地提高建筑質(zhì)量，工程質(zhì)量過程管控大于質(zhì)量問題處理。TIS 從建設(shè)伊始便介入開始風險評估和控制，作為建設(shè)項目獨立的第三方，只受保險公司的聘用、由保險公司支付費用、向保險公司匯報，與工程有關(guān)的參建單位不存在關(guān)聯(lián)的利益關(guān)系，從而從體制上保證了檢查結(jié)果的公正性。

3）發(fā)生事故后，IDI 通過迅速理賠，充分履行保險機構(gòu)經(jīng)濟補償和社會管理職能。IDI 保險的推行，在房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展、商品房質(zhì)量問題的投訴事件日益增多、房屋質(zhì)量問題在房地產(chǎn)維權(quán)投訴中高居首位的情況下，有效緩解“店大欺客”、推卸責任、消費者維權(quán)困難等問題，促進社會和諧。

4）IDI 為政府提供一種有效的提高建筑質(zhì)量的市場手段，使政府擺脫出本不應(yīng)當承擔的經(jīng)濟責任和行政責任，減少糾紛。推行建筑質(zhì)量潛在缺陷保險，是從市場經(jīng)濟規(guī)律出發(fā)，將工程質(zhì)量風險分散轉(zhuǎn)移到保險公司身上，通過經(jīng)濟手段解決建設(shè)工程中出現(xiàn)的問題，維護建筑市場秩序。實行 IDI 保險，政府可通過充分利用社會資源對工程質(zhì)量進行管理，各方參建單位主動購買建筑工程潛在缺陷保險，各方的風險、利益和責任相互制約，形成了利益的制衡體系。

3 國際 IDI 保險實踐經(jīng)驗

IDI 保險是國際慣例的工程質(zhì)量保障措施，起源于法國，目前已經(jīng)是一個非常成熟的險種。法國是工程潛在缺陷保險制度的發(fā)源地，也是這一制度相對完善、推行較為成功的國家。目前，世界上大多數(shù)推行工程潛在缺陷保險的國家都或多或少地借鑒了法國的模式和經(jīng)驗。在以法國和西班牙為代表的全世界近 40 個國家或地區(qū)中，IDI 作為強制性保險，已成為當?shù)氐慕ㄖ|(zhì)量保障體系中重要一環(huán)。

法國的工程質(zhì)量保證責任制度可以追溯到拿破侖時期。1807 年《拿破侖法典》規(guī)定：建筑師和設(shè)計師必須在建筑完工 10 年內(nèi)負有對房屋結(jié)構(gòu)缺陷做修正的嚴格責任。現(xiàn)代意義的工程質(zhì)量保證責任制度的基礎(chǔ)是 1978 年制定的《斯比那塔法》（Spinetta ACT）。該法分為三部分：責任主體、保險和質(zhì)量控制監(jiān)督。該法律明確對建筑工程質(zhì)量實施為期 10 年的潛在缺陷保險制度，并在此基礎(chǔ)上建立了較為完整的建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險體系。此后，法國對相關(guān)的法律進行了全面的修訂，進一步明確了開發(fā)商、施工單位、分包商、材料供應(yīng)商均需要對房屋質(zhì)量問題負責，建筑結(jié)構(gòu)性工程的保證期是 10 年。

推動西班牙潛在缺陷保險發(fā)展的契機是 1999 年修訂的建筑法。1999 年修訂的建筑法明確住宅建筑、商住樓和公共建筑必須保險，其他建筑也可投保。

近年來，在歐美國家的啟發(fā)下，建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險運作機制被世界各國接受，如英國、日本、新加坡等許多國家先引入運作機制，后立法推廣。而有的國家和地區(qū)從一開始實行的就是強制保險，如意大利、芬蘭、印度尼西亞、西班牙、瑞典、突尼斯及加拿大部分省份。由于該項業(yè)務(wù)的投保率較高和費率厘定較為合適，因此，該險種的經(jīng)濟效益和社會效益均保持較高水平。

綜觀國外開展建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險的情況，主要有以下特點：一是立法完備；二是制度配套；三是保險事項定義明確完備。雖然各國法律制度下的建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險是各式各樣的，但均對建筑工程質(zhì)量潛在缺陷保險相關(guān)內(nèi)容給予了最準確、全面的規(guī)定，主要包括保險生效、保險責任、缺陷認定和理賠須知等重要內(nèi)容，確保保險機制能夠順暢運行，真正實現(xiàn)了“明明白白保險，才能理賠無憂”。

4 中國工程質(zhì)量風險控制體系及工程質(zhì)量保險制度萌芽

建筑工程包括規(guī)劃、勘察、設(shè)計、施工、運維等諸多環(huán)節(jié)，參與建設(shè)的單位和人員繁雜，工程質(zhì)量影響因素多，工程質(zhì)量風險控制難度大。因此，從機制體制、法律、管理方法、控制措施等進行的工程質(zhì)量風險防控要求和做法就構(gòu)成了我國建筑工程質(zhì)量風險控制措施體系。

在法律層面，《中華人民共和國建筑法》是規(guī)范我國各類房屋建筑及其附屬設(shè)施建造和安裝活動的重要法律，有利于加強對建筑活動的管理，保證建設(shè)工程的質(zhì)量和安全。在建筑工程質(zhì)量管控方面，特別地，第三條規(guī)定“建筑活動應(yīng)當確保建筑工程質(zhì)量和安全，符合國家的建筑工程安全標準”、第三十條“國家推行建筑工程監(jiān)理制度”、第六十條“建筑物在合理使用壽命內(nèi)，必須確保地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)的質(zhì)量。建筑工程竣工時，屋頂、墻面不得留有滲漏、開裂等質(zhì)量缺陷；對已發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量缺陷，建筑施工企業(yè)應(yīng)當修復(fù)”、第六十二條“建筑工程實行質(zhì)量保修制度。建筑工程的保修范圍應(yīng)當包括地基基礎(chǔ)工程、主體結(jié)構(gòu)工程、屋面防水工程和其他土建工程，以及電氣管線、上下水管線的安裝工程，供熱、供冷系統(tǒng)工程等項目；保修的期限應(yīng)當按照保證建筑物合理壽命年限內(nèi)正常使用，維護使用者合法權(quán)益的原則確定”。因此，可以概括為：標準（依據(jù)）+監(jiān)理制度（過程監(jiān)管）+質(zhì)量保修制度（事后維修）基本構(gòu)成了我國建筑工程質(zhì)量風險管控的框架。

在行政管理方面，為了加強對建設(shè)工程質(zhì)量的管理，保證建設(shè)工程質(zhì)量，保護人民生命和財產(chǎn)安全，2000 年 1 月，國務(wù)院發(fā)布了《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（國務(wù)院令 2000 年第 279 號），進一步明確了建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、工程監(jiān)理單位五方責任主體的責任和義務(wù)，并規(guī)定建筑工程質(zhì)量具體保修年限（第十四條）“在正常使用條件下，建設(shè)工程的最低保修期限為：（一）基礎(chǔ)設(shè)施工程、房屋建筑的地基基礎(chǔ)工程和主體結(jié)構(gòu)工程，為設(shè)計文件規(guī)定的該工程的合理使用年限；（二）屋面防水工程、有防水要求的衛(wèi)生間、房間和外墻面的防滲漏，為 5 年；（三）供熱與供冷系統(tǒng)，為 2 個采暖期、供冷期；（四）電氣管線、給排水管道、設(shè)備安裝和裝修工程，為 2 年。其他項目的保修期限由發(fā)包方與承包方約定。建設(shè)工程的保修期，自竣工驗收合格之日起計算”。該條例指明了工程質(zhì)量具體的保修范圍和最低保修期限，對工程質(zhì)量風險防控具有重要的實操意義。

隨著市場經(jīng)濟的深化，工程質(zhì)量管理模式、風險控制方式、手段也朝向多元化、市場化轉(zhuǎn)變：從早期簡單的“施工企業(yè)自檢”“施工企業(yè)自檢與建設(shè)單位組織質(zhì)量驗收相結(jié)合”，到現(xiàn)如今多措并舉“建設(shè)單位、施工企業(yè)、監(jiān)理、政府等多方共同監(jiān)管”［4］、試點 IDI 保險管理措施、全過程咨詢等。但是在工程質(zhì)量管理方面，政府始終處于主導(dǎo)地位，未能從根本上實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，工程質(zhì)量風險防控市場經(jīng)濟措施發(fā)揮不夠充分。

保險是通過合同進行風險管理的，是靠配套機制、科學(xué)方法、經(jīng)濟措施實現(xiàn)風險消減、轉(zhuǎn)移、補償?shù)氖袌鼋?jīng)濟手段［5］，是國家工程質(zhì)量風險防控體系中的重要一環(huán)。工程建造始終離不開風險的預(yù)防、轉(zhuǎn)移和控制，風險控制是市場經(jīng)濟條件下最有效的工程質(zhì)量保障和提升手段之一，為了適應(yīng)建筑市場經(jīng)濟的發(fā)展，進入 20 世紀，國家工程建設(shè)行政主管部門開啟了工程質(zhì)量保險制度的系統(tǒng)研究和探索。

從 2002 年開始，人保財險與建設(shè)部、保監(jiān)會進行了建設(shè)工程質(zhì)量保險制度的研究實踐，開發(fā)的《住宅質(zhì)量保證保險條款》是我國最早開辦的建筑工程質(zhì)量保險產(chǎn)品；法再北分公司結(jié)合各地相關(guān)的法律、法規(guī)要求，考慮到該產(chǎn)品自身的特殊性和責任的長期性，積極配合中央和地方政府及保險公司共同推進該產(chǎn)品的創(chuàng)新研發(fā)工作。在大量基礎(chǔ)工作及試點基礎(chǔ)上，2005 年8 月 5 日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和中國保險監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進建設(shè)工程質(zhì)量保險工作的意見》（建質(zhì)〔2005〕133 號）文件，要求“各地建設(shè)行政主管部門和保險監(jiān)管部門應(yīng)共同推動工程技術(shù)風險評級體系的建立”，為在我國推行工程質(zhì)量保險提供了基本制度框架。2010 年 05 月 04 日，住建部發(fā)布《關(guān)于進一步強化住宅工程質(zhì)量管理和責任的通知》（建市 〔2010〕68號），要求“加強工程質(zhì)量保修管理”“建設(shè)單位要逐步推進質(zhì)量安全保險機制，在住宅工程項目中實行工程質(zhì)量保險，為用戶在工程竣工一定時期內(nèi)出現(xiàn)的質(zhì)量缺陷提供保險”。這些行政文件對推進采用保險手段促進建筑工程質(zhì)量具有重要的意義。

5 發(fā)展 IDI 保險機遇與挑戰(zhàn)

IDI 在上海市保障性住宅工程和商品住宅工程、北京新建、改建、擴建住宅項目中強制推行，是地方政府通過行政手段強制實施的保險。截止到 2019 年底，全國在北京、上海、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、廣東、廣西、四川、福建、云南、青海、江西、山西、海南、深圳等省市開展 IDI 試點工作［6］，其中上海地區(qū) 2018 年 IDI 保險保費收入已達 7 億元，承保了約 300 個項目，人保、平安和太保為主承保公司。

IDI 在中國從研究到試點推廣已有 20 余年，發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)并存。一方面，中國工程量巨大，采取實操性強的措施，更充分發(fā)揮市場力量，保障工程質(zhì)量，切實需要 IDI 保險；另一方面，IDI 保險若要在中國發(fā)展好，既需要充分兼顧中國工程建設(shè)需求，加強研究讓其深入融入國內(nèi)現(xiàn)有的工程質(zhì)量風險防控體系、建筑工程實踐，也需要積極借鑒法國等從產(chǎn)品風險管控、保障內(nèi)容、承保流程、理賠規(guī)范等多方面的寶貴經(jīng)驗，兼顧中國國情，創(chuàng)新配套實施保障措施。因此，如何從政策、制度、平臺、技術(shù)上支持中國工程質(zhì)量保險朝向利于民生、與世界接軌的方向更快、更好發(fā)展將是各方共同努力的方向。