我國(guó)生態(tài)環(huán)境公益訴訟發(fā)展之進(jìn)路

曾丹

〔摘要〕 生態(tài)環(huán)境公益訴訟是貫徹“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)環(huán)保理念的司法實(shí)踐，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理能力現(xiàn)代化、健全公平正義制度保障提供了一條法治進(jìn)路。歷經(jīng)十幾年的發(fā)展，我國(guó)生態(tài)環(huán)境公益訴訟破除了舊有的法制藩籬，原告范圍逐漸擴(kuò)寬，司法救濟(jì)不斷強(qiáng)化。新時(shí)代，為進(jìn)一步推進(jìn)司法改革，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，必須制定專(zhuān)門(mén)立法，強(qiáng)化檢察職能，切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題，為建設(shè)美麗中國(guó)構(gòu)筑堅(jiān)固的法治屏障。

〔關(guān)鍵詞〕 生態(tài)環(huán)境公益訴訟;司法救濟(jì);檢察職能;生態(tài)文明建設(shè)

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D922? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2020）01-0088-04

黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告指出，要堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生。健全源頭預(yù)防、過(guò)程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。這充分彰顯了我們黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和對(duì)人類(lèi)文明發(fā)展規(guī)律的深刻把握。目前，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度、嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任已成為我國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)體系中一項(xiàng)十分重要的內(nèi)容，與此同時(shí)，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐也取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，逐步構(gòu)筑起一道守護(hù)綠水青山的堅(jiān)固屏障。

一、 生態(tài)環(huán)境公益訴訟肩負(fù)的社會(huì)職能

公益訴訟是一項(xiàng)包含道德情懷、寄予高尚目標(biāo)的司法制度設(shè)計(jì)，與傳統(tǒng)私益訴訟不同的是，提起公益訴訟的原告與案件一般情況下并無(wú)直接利害關(guān)系，訴訟目的也不是為了一己私利，而是為了維護(hù)社會(huì)公共利益。生態(tài)環(huán)境公益訴訟是事關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一類(lèi)公益訴訟，其肩負(fù)的每一項(xiàng)社會(huì)職能都與中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的推進(jìn)和人民對(duì)美好生活的向往息息相關(guān)。

（一）打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的有力武器

改革開(kāi)放初期，部分地區(qū)片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)而忽視生態(tài)文明建設(shè)，一度時(shí)期造成了較為嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。隨著黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)保問(wèn)題的高度重視，黨的十八大在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局中加入了“生態(tài)文明建設(shè)”的新內(nèi)容，從“四位一體”拓展為“五位一體”。2017年，黨的十九大將“污染防治”列為全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。在黨和國(guó)家的鐵腕治污之下，生態(tài)文明建設(shè)成效顯著。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2018中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》可知，2018 年，全國(guó) 338 個(gè)地級(jí)及以上城市中，121 個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，占全部城市的 35.8%，比 2017 年上升了6.5 個(gè)百分點(diǎn);平均優(yōu)良天數(shù)比例為 79.3%，同比上升了1.3 個(gè)百分點(diǎn)。全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差和差的縣域面積占31.6%，主要分布在內(nèi)蒙古西部、甘肅中西部、西藏西部和新疆大部;818個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域中，2018年與2017年相比，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變好的縣域占9.5%，基本穩(wěn)定的占79.1%，變差的占11.4% 〔1 〕。從以上數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)環(huán)境污染治理雖然取得了一定的成效，但形勢(shì)依然嚴(yán)峻。在現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)人民群眾遭遇了環(huán)境侵害事件、相關(guān)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法措施不力時(shí)，生態(tài)環(huán)境公益訴訟就成為維護(hù)環(huán)境公益、聲張環(huán)境正義的有力武器。環(huán)境公益訟訴這把“公益”利劍，能充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)民眾的主動(dòng)性和積極性，有力推動(dòng)公眾共同參與環(huán)境公益事業(yè)，助力污染防治，破解生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)困境，堅(jiān)決打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。

（二）解決生態(tài)環(huán)境公益糾紛的有效途徑

黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告指出，到新中國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加完善、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。從這個(gè)角度來(lái)講，只有將生態(tài)環(huán)境治理尤其是生態(tài)環(huán)境公益糾紛解決全面納入法治化軌道，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化。目前，隨著公眾權(quán)利意識(shí)不斷提高，傳統(tǒng)糾紛解決機(jī)制已顯得力不從心，時(shí)代呼喚一種更新的、更有效的糾紛解決機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境危機(jī)。從世界范圍已有的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，公益訴訟是解決生態(tài)環(huán)境公益糾紛最規(guī)范、最權(quán)威的方法。與其他糾紛解決機(jī)制相比，生態(tài)環(huán)境公益訴訟以國(guó)家強(qiáng)制力為保障，通過(guò)預(yù)設(shè)的訴訟程序，由具備法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)的法官根據(jù)法律規(guī)則，結(jié)合事實(shí)證據(jù)，作出裁判來(lái)解決糾紛 〔2 〕。其最大的優(yōu)勢(shì)在于：流程規(guī)范，結(jié)果權(quán)威。生態(tài)環(huán)境公益訴訟遵循嚴(yán)格的法律程序，能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)程序正義，其生效裁決由國(guó)家強(qiáng)制力保障執(zhí)行，能夠強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任，大幅度提高違法成本，以嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

（三）健全公平正義制度保障的后盾

公平正義是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的必然訴求。從理論上講，公平正義既包含分配正義和矯正正義，又包含實(shí)體正義與程序正義。司法的功能在于實(shí)現(xiàn)矯正正義，司法的優(yōu)勢(shì)在于保證程序正義。實(shí)踐中，損害生態(tài)環(huán)境公共利益的，既源于某些企業(yè)和個(gè)人的侵害行為，也有可能歸咎于某些行政機(jī)關(guān)的不作為、亂作為，此時(shí)，需要啟動(dòng)法治運(yùn)行的糾錯(cuò)機(jī)制，由司法機(jī)關(guān)介入，為受侵害者提供公力救濟(jì)。如2016年泰州1.6億元天價(jià)環(huán)境公益案，就是一起由社會(huì)組織作為原告、檢察機(jī)關(guān)支持起訴、違法企業(yè)被判罰1.6億元的環(huán)保大案，該案是社會(huì)組織在環(huán)保領(lǐng)域提起公益訴訟的一次成功之舉。由此可見(jiàn)，一個(gè)生態(tài)環(huán)境公益訴訟典型案件的意義并非局限于個(gè)案正義，更為深遠(yuǎn)的意義在于，它引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)案件背后體現(xiàn)的法律制度及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的反思，為環(huán)境保護(hù)制度的調(diào)整、公平正義的實(shí)現(xiàn)提供了一個(gè)法治進(jìn)路。從這個(gè)意義來(lái)講，包括生態(tài)環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的所有公益訴訟，其公益屬性均要求法律對(duì)于貧困和弱勢(shì)群體具有更多的回應(yīng)性，并使法律的解釋和實(shí)施對(duì)貧困和弱勢(shì)群體更加敏感，幫助他們實(shí)現(xiàn)法律授權(quán)，從而解決因不公平的機(jī)會(huì)分配和授權(quán)分配而產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題 〔3 〕。

二、 生態(tài)環(huán)境公益訴訟發(fā)展的新趨勢(shì)

我國(guó)生態(tài)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展起步于20世紀(jì)90年代，與社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程相伴而生的生態(tài)環(huán)境公益訴訟， 其發(fā)展歷程充滿(mǎn)了艱辛曲折。近年來(lái)，在黨和國(guó)家的高度重視和引導(dǎo)下，生態(tài)環(huán)境公益訴訟正在駛?cè)敕ㄖ位壍溃⒃诹⒎ê退痉I(lǐng)域不斷取得新進(jìn)展。

（一）完善法律規(guī)定

生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度發(fā)端于美國(guó)，并在20世紀(jì)70年代引發(fā)了一股世界性的司法改革潮流。對(duì)我國(guó)而言，生態(tài)環(huán)境公益訴訟自20世紀(jì)90年代才開(kāi)始進(jìn)入社會(huì)公眾視野，而作為制度形式的生態(tài)環(huán)境公益訴訟，在當(dāng)時(shí)的立法領(lǐng)域尚屬空白。盡管如此，隨著環(huán)境污染公共事件的頻頻爆發(fā)，生態(tài)環(huán)境公益訴訟依然在司法實(shí)踐層面取得了一定的進(jìn)展。

自2000年以來(lái)，司法實(shí)踐中開(kāi)始出現(xiàn)具有公益訴訟特性的環(huán)境維權(quán)案件，如2000年青島市民起訴規(guī)劃局案，2002年陳法慶起訴杭州余杭區(qū)環(huán)保局行政不作為案等。但因?yàn)楫?dāng)時(shí)立法缺失，加之法治運(yùn)行不暢，這些零星案件還稱(chēng)不上真正意義上的生態(tài)環(huán)境公益訴訟。直到后來(lái)，《海洋環(huán)境保護(hù)法》從海洋保護(hù)方面才為生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度的萌生點(diǎn)亮了一盞明燈?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門(mén)可以代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求，可是，這一規(guī)定在當(dāng)時(shí)引發(fā)了一個(gè)明顯的憂(yōu)慮：行政機(jī)關(guān)作為管理部門(mén)，其起訴權(quán)極易與管理權(quán)發(fā)生混淆，甚至與自身利益發(fā)生沖突。當(dāng)時(shí)，民眾個(gè)人或社會(huì)組織在提起訴訟時(shí)，只能依據(jù)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中的相關(guān)規(guī)定主張權(quán)利。但無(wú)論是《民事訴訟法》還是《行政訴訟法》都無(wú)一例外地規(guī)定：提起訴訟的原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的人。這樣的規(guī)定，無(wú)異于否定了試圖為環(huán)境公益而起訴的無(wú)直接利害關(guān)系人的訴權(quán)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境公益訴訟無(wú)法贏得司法支持，民眾個(gè)人和社會(huì)組織在司法實(shí)踐中必然遭遇敗訴。 但隨著實(shí)踐中渴望生態(tài)環(huán)境公益訴訟的呼聲越來(lái)越高，2012年8月修改后的《民事訴訟法》率先邁出了突破性的步伐，其增設(shè)的具體規(guī)定是：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。由此，我國(guó)生態(tài)環(huán)境公益訴訟開(kāi)始沿著法治化軌道向前邁進(jìn)。

（二） 原告范圍審慎擴(kuò)寬

從世界范圍已有的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的主體包括：民眾個(gè)人、社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)，而對(duì)生態(tài)環(huán)境公益訴訟原告范圍的確立，既要考慮其正當(dāng)性和專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，又要考慮具體國(guó)家的國(guó)情尤其是法治化發(fā)展水平。

在我國(guó)，除了《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的行使海洋環(huán)境監(jiān)管權(quán)的部門(mén)可以提出損害賠償要求之外，立法并未規(guī)定提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的適格主體。2012年，修訂后的《民事訴訟法》雖然也規(guī)定了生態(tài)環(huán)境公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容，但其規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，對(duì)于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”究竟包含哪些并未明確，以致在《民事訴訟法》修訂后長(zhǎng)達(dá)三年的時(shí)間里，因訴訟主體不明確，生態(tài)環(huán)境公益訴訟都無(wú)法進(jìn)入法律實(shí)施階段。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，旨在賦予社會(huì)組織以生態(tài)環(huán)境公益訴權(quán)。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：依法在設(shè)區(qū)的市及以上人民政府民政部門(mén)登記、專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄的社會(huì)組織，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，至此，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度可謂真正落地。但對(duì)于大多數(shù)社會(huì)組織而言，基于法律設(shè)置的資格門(mén)檻及自身能力的天然不足，都讓他們?cè)跇O具專(zhuān)業(yè)性和高成本的生態(tài)環(huán)境公益訴訟面前無(wú)能為力。為了破解這一難題，黨的十八屆四中全會(huì)作出了重大部署，提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。2017年6月，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟被寫(xiě)入新修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，生態(tài)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展進(jìn)入了新的歷史機(jī)遇期，原告范圍也在審慎擴(kuò)寬。

（三）司法救濟(jì)不斷強(qiáng)化

“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”，救濟(jì)與權(quán)利緊密相連。司法旨在提供公力救濟(jì)，是守護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線(xiàn)。在這個(gè)意義上，生態(tài)環(huán)境公益訴訟就是守護(hù)綠水青山的一道法律屏障。

為了強(qiáng)化司法救濟(jì)，我國(guó)自2007年以來(lái)在各級(jí)法院設(shè)置了一系列環(huán)保法庭，而現(xiàn)實(shí)的尷尬在于，由于環(huán)境案件的專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)，眾多環(huán)保法庭長(zhǎng)期面臨無(wú)案件的窘境 。2015年1月至2015年11月，全國(guó)各級(jí)法院共受理一審環(huán)境資源民事案件50 331件，其中，貴州、山東等13個(gè)?。ㄊ校┤嗣穹ㄔ汗彩芾憝h(huán)境民事公益訴訟案件45起，環(huán)境民事公益訴訟占全國(guó)環(huán)境資源民事案件的比率僅為0.089%。而作為最有能力、有責(zé)任提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的原告——檢察機(jī)關(guān)，卻因?yàn)榉N種原因也未能充分發(fā)揮其重要作用。生態(tài)環(huán)境公益訴訟面臨的困境乃至缺席，意味著作為公共利益最后一道防線(xiàn)的司法保護(hù)機(jī)制還不完善。但隨著2017年檢察公益訴訟制度的全面實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域利劍出鞘。根據(jù)2019年最高人民檢察院工作報(bào)告的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，檢察機(jī)關(guān)全年共立案辦理民事公益訴訟4 393件、行政公益訴訟108 767件，其中，涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)的59 312件?！熬畤娛健钡纳鷳B(tài)環(huán)境公益訴訟辦案數(shù)量表明司法救濟(jì)正在不斷強(qiáng)化。

三、 生態(tài)環(huán)境公益訴訟發(fā)展的路徑選擇

公益訴訟是現(xiàn)代社會(huì)和法治發(fā)展所必需，其建制不是一個(gè)簡(jiǎn)單的訴訟法和訴訟制度的擴(kuò)展或完善的問(wèn)題 〔4 〕。騏驥千里，非一日之功，如何讓生態(tài)環(huán)境公益訴訟在現(xiàn)行法治運(yùn)行中充分體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，還有待長(zhǎng)期的探索與實(shí)踐。生態(tài)環(huán)境公益訴訟未來(lái)的發(fā)展路徑選擇，應(yīng)當(dāng)制定專(zhuān)門(mén)立法，強(qiáng)化檢察職能，切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題，從而不斷提升生態(tài)環(huán)境公益訴訟的科學(xué)化、法治化水平。

（一）重構(gòu)立法模式，制定專(zhuān)門(mén)立法

我國(guó)目前所采用的立法模式為附屬立法型，生態(tài)環(huán)境公益訴訟方面的立法規(guī)定主要附屬在《民事訴訟法》《行政訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律中，并未進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法。生態(tài)環(huán)境公益訴訟具有特殊性，附屬立法型模式不利于集中統(tǒng)一適用法律，進(jìn)而給法律實(shí)施帶來(lái)諸多困難。近年來(lái)呈快速增長(zhǎng)的生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件，也為立法提出了更高的要求。

重構(gòu)立法模式，制定專(zhuān)門(mén)立法，具體包括：將生態(tài)環(huán)境公益訴訟作為一種特別訴訟或特別程序法，以區(qū)別傳統(tǒng)的刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟，從而作為獨(dú)立于傳統(tǒng)“三大訴訟法”的一種新型訴訟專(zhuān)門(mén)立法模式 〔5 〕。制定專(zhuān)門(mén)立法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境公益訴訟的特點(diǎn)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)：第一，應(yīng)規(guī)定訴訟不受時(shí)效限制。我國(guó)現(xiàn)行“三大訴訟法”均對(duì)訴訟時(shí)效作出了規(guī)定，要求權(quán)利人在一定期限內(nèi)提起訴訟。但相關(guān)司法解釋規(guī)定：未授權(quán)公民、法人經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到侵害的，不受訴訟時(shí)效限制，這一規(guī)定的目的是給予國(guó)家利益以特殊保護(hù)。而生態(tài)環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的法益同樣是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，也應(yīng)當(dāng)不受訴訟時(shí)效限制。第二，應(yīng)建立社會(huì)組織勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度。我國(guó)現(xiàn)行立法不乏對(duì)單位和個(gè)人揭發(fā)檢舉違法行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定，如《外匯管理?xiàng)l例》第8條、《稅收征收管理法》第7條的規(guī)定。社會(huì)組織提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟雖然并非以盈利為目的，但在我國(guó)的社會(huì)組織實(shí)力普遍偏弱的情況下，如果能夠給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)和鼓勵(lì)，將會(huì)更好地推動(dòng)生態(tài)環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。第三，應(yīng)賦予民眾個(gè)人原告主體資格。因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境公益訴訟的公益屬性，民眾個(gè)人一般不會(huì)提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟，但在司法實(shí)踐中并不缺乏個(gè)人提起公益訴訟的例子。因此，可利用專(zhuān)門(mén)立法的機(jī)會(huì)，適當(dāng)放寬對(duì)民眾起訴資格的相關(guān)規(guī)定，創(chuàng)立有利于民眾個(gè)人及環(huán)保社會(huì)組織等其他主體關(guān)于提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的程序和配套機(jī)制，從而不斷促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的公眾參與進(jìn)程。

（二）發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化檢察職能

我國(guó)自檢察制度誕生以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)就代表國(guó)家利益和公共利益，在所有國(guó)家機(jī)關(guān)中是提起公益訴訟的最適合主體。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)成為很多國(guó)家的通例。隨著2017年檢察公益訴訟制度的全面實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)作為一支生態(tài)環(huán)境公益訴訟的“國(guó)家隊(duì)”登上了歷史舞臺(tái)。相較于民間組織，檢察機(jī)關(guān)在專(zhuān)業(yè)人員配備、法律知識(shí)資源、調(diào)查取證職權(quán)、法庭抗衡技能、訴訟費(fèi)用承擔(dān)等方面都具有明顯優(yōu)勢(shì)。

如何發(fā)揮檢察公益訴訟制度的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化檢察職能、助力生態(tài)環(huán)境治理，是檢察公益訴訟制度全面實(shí)施后亟待解決的一個(gè)問(wèn)題。黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告指出，要拓展公益訴訟案件范圍。相關(guān)研究者據(jù)此建議擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍，對(duì)此我們應(yīng)結(jié)合具體情況認(rèn)真分析。強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟職能，首先，應(yīng)遵循比例原則。就本質(zhì)屬性來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟是一種公權(quán)力的行使，其配置應(yīng)與相對(duì)人的法益保持均衡，應(yīng)遵循比例原則，既要保證環(huán)境公益不受侵害，又要對(duì)公權(quán)力形成有效制約。其次，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)恼{(diào)查權(quán)限。檢察機(jī)關(guān)既可以直接起訴，又可以支持社會(huì)組織起訴，因此，調(diào)查取證權(quán)限既包括直接起訴時(shí)的調(diào)查取證權(quán)，又包括支持社會(huì)組織起訴時(shí)的調(diào)查取證權(quán)。不僅如此，還應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)環(huán)境保護(hù)部門(mén)（此處具體是指公安局的內(nèi)設(shè)部門(mén)如食藥環(huán)支隊(duì)）適度的調(diào)查指揮權(quán)。第三，應(yīng)擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)求權(quán)范圍。目前，檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中的請(qǐng)求權(quán)僅限于賠償損失和恢復(fù)原狀，而生態(tài)環(huán)境破壞具有不可逆轉(zhuǎn)性，因此應(yīng)增設(shè)替代性恢復(fù)作為重要的訴訟請(qǐng)求 〔6 〕。

（三）推進(jìn)司法改革，切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題

在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中，各界關(guān)注的焦點(diǎn)一直是起訴審理階段，而對(duì)執(zhí)行階段重視不夠。事實(shí)上，勝訴只是實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益的第一步，只有將判決有效執(zhí)行，才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境公益訴訟的真正目的。如果一個(gè)生態(tài)環(huán)境公益訴訟判決得不到有效執(zhí)行，不僅損害了環(huán)境公益，而且直接削弱了司法權(quán)威。

近年來(lái)，我國(guó)的司法改革著力破解“立案難、審理難、執(zhí)行難”問(wèn)題，司法公信力得到很大提升。在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中，要切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題，必須在以下四個(gè)方面加以努力。首先，應(yīng)落實(shí)與完善環(huán)境修復(fù)制度。目前，隨著我國(guó)法治進(jìn)程的加快，環(huán)境違法者付出的成本代價(jià)也越來(lái)越高?？墒?，雖然高額的賠償費(fèi)能對(duì)違法者起到一定的震懾作用，但若超出責(zé)任者承受范圍則失去意義。所以，應(yīng)當(dāng)按照違法者的類(lèi)型和損害環(huán)境的方式不同，對(duì)修復(fù)費(fèi)用的承擔(dān)給予區(qū)別對(duì)待，同時(shí)，允許責(zé)任者對(duì)修復(fù)費(fèi)用實(shí)行分期支付。其次，要增強(qiáng)司法的能動(dòng)性。應(yīng)賦予法官在更大范圍內(nèi)行使判決的權(quán)力，一方面要加重違法成本，另一方面對(duì)拒不履行者實(shí)行經(jīng)濟(jì)制裁。第三，要健全賠償金制度。賠償金的有效支付不能僅僅依靠責(zé)任人的自覺(jué)，人民法院應(yīng)當(dāng)積極作為。人民法院應(yīng)主動(dòng)了解被告人的財(cái)產(chǎn)狀況，對(duì)不同的情況應(yīng)區(qū)別對(duì)待，如自然人拒不支付賠償金的，可以限制其出國(guó)、禁止其高額消費(fèi)、啟動(dòng)媒體和社會(huì)輿論監(jiān)督等;對(duì)企業(yè)和相關(guān)社會(huì)組織拒不支付賠償金的，人民法院要加強(qiáng)督促，在必要時(shí)可請(qǐng)求相關(guān)部門(mén)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)清算以保障執(zhí)行。第四，要強(qiáng)化第三方監(jiān)察機(jī)制。在生態(tài)環(huán)境公益訴訟的案件執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)引入第三方主體，對(duì)被告執(zhí)行情況進(jìn)行有效監(jiān)督。第三方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的選擇應(yīng)具備中立性、專(zhuān)業(yè)性和便利性，只有獨(dú)立于原告、被告，不依附于政府或者企業(yè)，才能保持中立。筆者建議，可就近選擇當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保組織或者公益組織，這樣既能保證監(jiān)察的專(zhuān)業(yè)性，又能提高監(jiān)督的針對(duì)性，從而切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕中華人民共和國(guó)生態(tài)環(huán)境部.2018中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)〔EB/OL〕.（2019-05-29）. http：//finance.sina.com.cn/roll/

2019-05-29/doc-ihvhiews5428723.

〔2〕喬 剛 ，胡環(huán)宇.泰州1.6億元天價(jià)環(huán)境公益案訴訟手記〔M〕.北京：法律出版社，2018：1.

〔3〕徐 卉.通向社會(huì)正義之路： 公益訴訟理論研究〔M〕.北京：法律出版社，2009：5.

〔4〕陳云生.憲法視野和憲政界域中的公益訴訟〔J〕.法學(xué)研究，2006（06）：150-151.

〔5〕孫洪坤.環(huán)境公益訴訟立法模式之批判與重構(gòu)〔J〕.東方法學(xué)，2017（01）：61-78.

〔6〕圣 野， 賀江華.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟存在的問(wèn)題及改善措施〔J〕.三峽大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2019（01）：89-92.

責(zé)任編輯 李 雯