日本“官民協(xié)作”的危機治理模式及其啟示

胡 澎

日本是一個災(zāi)害大國，自古以來地震、臺風(fēng)、海嘯、火山、洪水等自然災(zāi)害頻發(fā)。20 世紀(jì)90 年代以來，“東京地鐵沙林毒氣事件”、個人信息泄露、列車脫軌事故、危險品泄漏、食品安全事件、福島核泄漏等社會性突發(fā)事件不斷，還遭遇了“非典”（SARS）、禽流感、中東呼吸綜合征等公共衛(wèi)生事件。日本民族具有強烈的危機意識，重大的自然災(zāi)害、社會性突發(fā)事件以及公共衛(wèi)生事件的發(fā)生也不斷提升著日本的危機應(yīng)對能力和治理能力，有不少值得中國借鑒的地方。

社會治理視角下日本應(yīng)對危機的經(jīng)驗

日本的危機應(yīng)對體系完備，法律也較為健全。在危機治理上，分為危機發(fā)生前采取措施的“事前應(yīng)對”、危機來臨之際將損失降低到最小范圍的“應(yīng)急對策”、危機結(jié)束后防止其復(fù)發(fā)的“事后對策”三個層次。針對不同性質(zhì)的危機，每個層次都能有條不紊地推進，顯示了危機應(yīng)急體系的高效運轉(zhuǎn)性。特別是中央政府、地方自治體、企業(yè)、學(xué)校、非營利組織（簡稱NPO）、市民團體、專家、志愿者等多元主體共同參與的“官民協(xié)作”，在危機治理中發(fā)揮了積極作用。

首先，中央政府和地方自治體在應(yīng)對危機中起著主導(dǎo)作用。日本的危機管理體系比較完備，中央、都道府縣和市町村三級均有危機管理的常設(shè)機構(gòu)和臨時機構(gòu)。常設(shè)機構(gòu)承擔(dān)著危機管理的總協(xié)調(diào)以及日常的培訓(xùn)、演練等任務(wù)。臨時機構(gòu)主要是在發(fā)生重大突發(fā)事件時啟動應(yīng)對機制，根據(jù)危機性質(zhì)和內(nèi)容成立專門的對策本部，如“危機對策本部”“國民保護對策本部”“緊急事態(tài)對策本部”“災(zāi)害對策本部”等，負(fù)責(zé)承擔(dān)應(yīng)急決策指揮職能，對各種風(fēng)險誘因?qū)嵤﹦討B(tài)監(jiān)測并對其變化趨向及時做出評估判斷。此外，針對地震等突發(fā)災(zāi)害，在《災(zāi)害對策基本法》基礎(chǔ)上迅速制訂地域防災(zāi)計劃；針對國民遭受武力攻擊事件以及大規(guī)?？植朗录染o急事態(tài)，在《國民保護法》的基礎(chǔ)上制訂國民保護計劃；針對突發(fā)的公共衛(wèi)生危機，1997 年1 月專門制定了《厚生勞動省健康危機管理基本指南》，設(shè)置了健康危機管理對策室，主要針對藥品、食物中毒、感染癥、飲用水等原因造成的危及國民生命安全和健康的事態(tài)進行預(yù)防、治療，防止事態(tài)擴大。

其次，“多元協(xié)作”的危機治理模式將危機控制在最小范圍。20 世紀(jì)90 年代以來，日本社會各界包括政府部門、NPO、科研單位、學(xué)校、企業(yè)和志愿者組織等主體在平等的基礎(chǔ)上，合理分工、互動合作、相互依存、相互補充、相得益彰地開展公共服務(wù)，各自承擔(dān)職責(zé)，共同協(xié)作應(yīng)對危機。

為防范危機狀態(tài)下民眾出現(xiàn)恐慌、恐懼、缺乏安全感等心理以及各種不實傳聞、謠言的迅速散播，日本政府和民間一直在構(gòu)建透明、動態(tài)的信息聯(lián)絡(luò)機制。政府機構(gòu)、民間組織、醫(yī)療福祉機構(gòu)、防災(zāi)機構(gòu)、科研機構(gòu)、NPO之間建有平臺，可相互共享信息；危機到來時，政府網(wǎng)站、媒體、宣傳車迅速向公眾和社會發(fā)布各類相關(guān)信息，發(fā)布頭條避難信息，確保信息公開透明；政府機構(gòu)還設(shè)有公開電話、傳真，及時回應(yīng)民眾關(guān)切的問題，防止危機事態(tài)擴大。

日本重視對民眾進行危機應(yīng)對知識的普及。日常主要通過廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體向公眾提供各種危機常識和應(yīng)對危機的知識，中小學(xué)設(shè)有災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)對的課程。一些大學(xué)還設(shè)有危機管理的院系或?qū)I(yè)，如日本大學(xué)設(shè)有危機管理學(xué)院，致力于培養(yǎng)具有綜合應(yīng)對危機能力的專門人才。學(xué)院教師不僅為學(xué)生講授災(zāi)害管理、公共安全保障、全球化安全保障、信息安全保障等課程，還時常邀請政府機構(gòu)中具體負(fù)責(zé)危機管理的官員來校舉辦講座。

NPO 是危機治理中的重要力量。NPO 的活動分為兩部分，一部分是特殊時期的救援活動，另一部分是日常開展的活動。日?；顒影ǎ簽?zāi)害救助訓(xùn)練、向市民提供防御災(zāi)害的信息和資料、普及防災(zāi)知識、開展社會教育活動以及其他有益于社區(qū)發(fā)展的活動。NPO的活動不僅增強了民眾的危機意識，也提升了民眾的公共責(zé)任感。因此，大部分日本人在大災(zāi)大難面前才會表現(xiàn)得淡定理性。

一些NPO 致力于培養(yǎng)危機管理和危機應(yīng)對的專門人才。如“日本危機管理員機構(gòu)”就是專門培養(yǎng)“危機管理員”的組織。“危機管理員”需要具備在危機發(fā)生時能迅速準(zhǔn)確地應(yīng)對，具有危機處置知識和能力以及識別危機和潛在風(fēng)險的能力，還要熟悉與危機發(fā)生時相關(guān)的法律制度。

日本的危機治理經(jīng)驗給中國的啟示

大力培育社會組織，以“政社協(xié)作”治理危機。今后應(yīng)對推動社會進步、滿足民眾需求的社會組織適當(dāng)放寬準(zhǔn)入門檻，給予社會力量足夠的空間與參與渠道。政府要鼓勵社區(qū)那些樂于奉獻(xiàn)的居民成立各種防災(zāi)減災(zāi)、宣傳社區(qū)安全的志愿者隊伍，促進更多的民眾參與到危機防范中來。一些專業(yè)性較強的社會組織也要不斷提升自身能力，監(jiān)測、跟蹤各種動態(tài)，對可能導(dǎo)致突發(fā)事件的危機要素進行分析，為危機的到來提出預(yù)警，為政府出謀劃策。政府應(yīng)與社會組織建立良好的協(xié)作關(guān)系，認(rèn)真聽取他們的對策建議，并將好的建議納入決策。各地政府的危機應(yīng)對機制應(yīng)吸收專家、學(xué)者、社會組織負(fù)責(zé)人、媒體工作者等，組成危機治理委員會或信息發(fā)布平臺，保證危機來臨之際，政府的決策公開透明，防止因信息不透明導(dǎo)致謠言四起、人心混亂。政府、企業(yè)、慈善機構(gòu)、社會組織、社工組織、心理咨詢組織、服務(wù)兒童和老人的組織、鄉(xiāng)村和農(nóng)民的社會組織、專業(yè)志愿者團隊等要通過“政社協(xié)作”在危機治理中發(fā)揮作用。

提高民眾的危機應(yīng)對能力，培養(yǎng)危機治理的專門人才。此次疫情暴露出中國民眾對傳染病缺乏正確的認(rèn)識，科學(xué)素養(yǎng)和健康意識較薄弱。因此，要向全社會普及相關(guān)知識，提升民眾的公共衛(wèi)生知識和防范危機意識，還要培養(yǎng)危機治理的專門人才。這方面可借鑒日本的經(jīng)驗。一是在中小學(xué)開設(shè)應(yīng)對危機的課程，在更多的大學(xué)設(shè)立危機管理專業(yè)，探索建立危機管理的科學(xué)理論體系，培養(yǎng)具備專業(yè)知識的危機管理人才。二是通過傳統(tǒng)媒體和自媒體平臺進行宣傳，傳播危機管理的理念。三是鼓勵社會組織通過教育、培訓(xùn)、模擬訓(xùn)練等方式，提高危機管理工作人員和普通民眾的危機意識和應(yīng)對能力。社區(qū)也要積極行動起來，通過各種活動讓居民了解必要的公共衛(wèi)生知識，樹立危機意識，當(dāng)危機來臨時能沉著應(yīng)對，第一時間展開自救。

大力開展公民教育，提升民眾的社會責(zé)任感。此次疫情中有個別人故意隱瞞病情，逃避檢查，惡意造成聚集性感染，表現(xiàn)出對社會和他人的極端不負(fù)責(zé)任，缺乏社會公德。因此，今后應(yīng)加大學(xué)校的公民課教育；對那些自私自利、不負(fù)責(zé)任、給社會造成危害的人進行曝光，將其記入不誠信檔案，嚴(yán)重的要追究其法律責(zé)任。還要大力表彰那些樂于奉獻(xiàn)、關(guān)愛他人的舉動，營造文明、和諧、友善的社會風(fēng)氣。社會組織也擔(dān)負(fù)著對民眾進行教育和自我教育的功能。社區(qū)居民組織、社會組織可舉辦關(guān)于社區(qū)問題、城市問題的討論會，也可針對某一社會課題邀請專家做講座，探討民眾如何通過自身力量或與政府溝通、協(xié)作來解決身邊的社會問題。日常的公民教育可以培養(yǎng)民眾對社會問題的關(guān)心，提升民眾的法律觀念、社會責(zé)任感和公民素質(zhì)。一個懂得法律且有社會責(zé)任感的公民在危機到來的時候才能做到有愛有擔(dān)當(dāng)。