根除深度貧困的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

彭 剛

消除貧困是人類永恒的夢(mèng)想。從某種意義上來(lái)講，人類發(fā)展的歷史，就是不懈地與貧困作斗爭(zhēng)，努力減少和消除貧困的歷史。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的確立以及《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的實(shí)施，人類反貧困的斗爭(zhēng)進(jìn)入了一個(gè)嶄新的歷史時(shí)期。決戰(zhàn)極端貧困，開創(chuàng)美好未來(lái)，已經(jīng)成為人類共同的奮斗目標(biāo)。

聯(lián)合國(guó)：從千年發(fā)展目標(biāo)到《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》

2000年9月，在聯(lián)合國(guó)千年首腦會(huì)議上，世界各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人就消除貧窮、饑餓、疾病、文盲、環(huán)境惡化和對(duì)婦女的歧視，提出了聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)。這一目標(biāo)的誕生，標(biāo)志著世界范圍的反貧困進(jìn)程進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段：一方面，千年發(fā)展目標(biāo)力爭(zhēng)在既定的時(shí)間內(nèi)消除極端貧困，希望通過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家的援助和救助促進(jìn)減貧消貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，千年發(fā)展目標(biāo)充分反映了當(dāng)代貧困的性質(zhì)，無(wú)論是貧困的形成、深化，還是貧困的減少、消除，都已經(jīng)演化成為國(guó)際性事務(wù)。在謀求擺脫貧困、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，各國(guó)不能以環(huán)境和生態(tài)的損害為代價(jià)，必須堅(jiān)持和貫徹可持續(xù)發(fā)展理念。

2015 年9 月，聯(lián)合國(guó)193 個(gè)會(huì)員國(guó)在舉行的歷史性首腦會(huì)議上一致通過(guò)了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。2016 年1 月1 日，聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》正式啟動(dòng)。這一新議程呼吁各國(guó)采取行動(dòng)，為今后15 年實(shí)現(xiàn)17 項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)而努力，開啟了國(guó)際減貧消貧的又一篇章。

從千年發(fā)展目標(biāo)到《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》，世界上所有國(guó)家都被納入這一人類有史以來(lái)最為宏大的事業(yè)之中。在世界消貧減貧的過(guò)程中，不同國(guó)家取得了不同的成效，也呈現(xiàn)出各自的特征。

印度：普遍脫貧戰(zhàn)略

印度既是世界上人口僅次于中國(guó)的大國(guó)，也是擁有眾多貧困人口的國(guó)家。人口基數(shù)大、增長(zhǎng)速度快，不僅阻礙了印度經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也增加了自然資源的壓力，導(dǎo)致印度生態(tài)環(huán)境惡化，勞動(dòng)力增長(zhǎng)持續(xù)超過(guò)經(jīng)濟(jì)的吸納能力，貧困因而成為印度的一種普遍現(xiàn)象。印度政府聚焦于消除普遍貧困，通過(guò)各種政策措施，力爭(zhēng)使絕大多數(shù)人擺脫貧困。

進(jìn)行土地改革和推行農(nóng)村綜合發(fā)展計(jì)劃。印度大多數(shù)的貧困人口都是沒(méi)有土地的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，因此，實(shí)行土地改革是消除貧困的重要措施。印度中央政府以及各邦政府采取立法手段，進(jìn)行了以廢除中間人制度、進(jìn)行佃息改革和規(guī)定土地持有最高限額為內(nèi)容的土地改革；向生活在貧困線以下的小農(nóng)、邊際農(nóng)和無(wú)地農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者提供補(bǔ)助和貸款，以及種子、化肥、農(nóng)藥等及各種技術(shù)性服務(wù)；同時(shí)，投資興建水利設(shè)施，開辦各種職業(yè)培訓(xùn)。

提供信貸支持，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。印度獨(dú)立后，印度各種信貸機(jī)構(gòu)得到了迅速的發(fā)展，為貧困人口提供優(yōu)惠貸款，實(shí)行差別利率，在一定的范圍內(nèi)減輕了貧困人口的貧困程度。此外，印度為創(chuàng)造就業(yè)制訂了一系列計(jì)劃，比如鄉(xiāng)村人力規(guī)劃、就業(yè)保證計(jì)劃等。比如，1989年4月，印度開展了“賈瓦哈爾就業(yè)計(jì)劃”，其特點(diǎn)就是將創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的30%保留給婦女。這些就業(yè)保證計(jì)劃既有助于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也有助于增加社會(huì)發(fā)展投資，在一定程度上改善了貧弱階層的生活狀況。

發(fā)展公營(yíng)分配制度。公營(yíng)分配制度的重要內(nèi)容就是開設(shè)由政府控制價(jià)格的一系列平價(jià)商店，其保證以合理價(jià)格向廣大人民特別是貧弱階層供應(yīng)基本消費(fèi)品。這是一種有效增加貧困人口實(shí)際收入和確保糧食安全的方法，能夠使貧困人口獲得足夠數(shù)量的食品和其他必需品?？梢哉f(shuō)，公營(yíng)分配制度在改善貧困居民生活狀況方面發(fā)揮了重要作用。

印度政府從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，充分考慮本國(guó)國(guó)情，選擇以滿足人民基本需要為基點(diǎn)的政策安排，著眼于大多數(shù)人的基本生存狀況，通過(guò)土地改革，給農(nóng)民以土地，使他們擺脫貧困，其基本思路是正確的。但是由于土地改革過(guò)程中官僚體制的局限以及相關(guān)政策的執(zhí)行不當(dāng)，導(dǎo)致土地改革難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，減貧成效大打折扣。

巴西：區(qū)域發(fā)展計(jì)劃

盡管巴西享有“經(jīng)濟(jì)大國(guó)”之稱，但其貧困問(wèn)題依然較為嚴(yán)重。巴西的二元經(jīng)濟(jì)特征顯著，城鄉(xiāng)差別較大，失業(yè)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。巴西在消除貧困的進(jìn)程中，以非均衡增長(zhǎng)戰(zhàn)略為指導(dǎo)，以“發(fā)展極”的培育為突破口，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，著力改變貧困地區(qū)的落后面貌。第二次世界大戰(zhàn)以后，巴西采取了一系列反貧困的政策措施，使貧困人口比例下降，貧困人數(shù)減少。

推行土地改革。根據(jù)巴西地理統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，巴西擁有土地1000 公頃以上的農(nóng)戶占農(nóng)戶總數(shù)的1%，卻控制了巴西土地的45%。為緩解土地集中引發(fā)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下和無(wú)地農(nóng)民和小農(nóng)群體生活艱難等問(wèn)題，巴西政府于1964年頒布了《土地法》，利用從大莊園主手中收購(gòu)的土地以及公共土地安置了55萬(wàn)無(wú)地農(nóng)戶，其中60%是1995年以后安置的。

遷都巴西利亞。遷都巴西利亞是巴西政府開發(fā)落后地區(qū)的一個(gè)重要舉措。為促進(jìn)全國(guó)一體化發(fā)展，巴西將首都由沿海城市里約熱內(nèi)盧遷往巴西利亞。巴西利亞位于巴西中央高原，地理位置比較居中，可以充分發(fā)揮首都的政治、文化和交通中心作用。在遷都后的3～5年時(shí)間里，巴西中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。

推行最低收入保證計(jì)劃。1997年12月，巴西政府制訂了最低收入保證計(jì)劃，這是巴西采取的最為有力的反貧困計(jì)劃之一。由各聯(lián)邦政府按比例向愿意參與該計(jì)劃的最貧困城市撥款，對(duì)符合一定條件的貧困人口進(jìn)行資助。

巴西的反貧困實(shí)踐可以說(shuō)是著力甚多，不管是遷都，還是最低收入保證計(jì)劃，都是打破收入不均衡、減少貧困人口的重要舉措。然而，由于巴西崇尚工業(yè)化和現(xiàn)代化，在反貧困的過(guò)程中過(guò)分注重城市化，導(dǎo)致城市無(wú)法為規(guī)模龐大的城市居民提供就業(yè)和生存發(fā)展條件，使得一些涌向城市的農(nóng)村貧民轉(zhuǎn)為城市貧民。同時(shí)，由于巴西政府的一些發(fā)展戰(zhàn)略沒(méi)有充分考慮貧困人口的利益，政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和收入分配政策更有利于富人，造成了社會(huì)不平等問(wèn)題。

孟加拉國(guó)：小額信貸模式

孟加拉國(guó)是世界上人口最為稠密的農(nóng)業(yè)國(guó)，也是世界上最為貧困和最不發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。作為最重要生產(chǎn)資料的土地集中在少數(shù)大地主手中，導(dǎo)致孟加拉國(guó)貧窮狀況較為嚴(yán)重。同時(shí)，廣大無(wú)地農(nóng)民由于長(zhǎng)期缺乏資金，只能選擇高利貸，這在一定程度上加深了孟加拉國(guó)的貧困。在長(zhǎng)期的反貧困實(shí)踐中，孟加拉國(guó)總結(jié)探索出了一種獨(dú)特扶貧模式，即小額信貸模式。這一模式曾經(jīng)為許多發(fā)展中國(guó)家，尤其是亞洲國(guó)家所效仿，國(guó)際社會(huì)也給予了高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為這是一種成功的扶貧方式。

向貧困人口提供小額短期貸款。小額信貸力圖彌補(bǔ)貧困人口貸款領(lǐng)域的空白，限定其自身目標(biāo)客戶是貧困人口，規(guī)定只有無(wú)地（土地少于半公頃）或無(wú)財(cái)產(chǎn)（全部財(cái)產(chǎn)折合成現(xiàn)金達(dá)不到一公頃土地價(jià)值）的人才有資格成為其客戶。

整貸零還。這是針對(duì)傳統(tǒng)金融服務(wù)的整貸整還設(shè)計(jì)的，其基本方式是一次貸款，分次等額或不等額償還。貧困家庭一次性從小額信貸機(jī)構(gòu)中申請(qǐng)獲得無(wú)抵押擔(dān)保貸款，然后分期進(jìn)行償還。

在自愿基礎(chǔ)上建立互助聯(lián)保組織?；ブ?lián)保組織是指貧困家庭在自愿的基礎(chǔ)上，選擇相鄰而沒(méi)有親戚關(guān)系的人，組成既相互幫助又相互擔(dān)保的組織。每個(gè)小組既構(gòu)成互助組，同時(shí)也負(fù)有連帶責(zé)任。同時(shí)，小額信貸著重為婦女提供貸款。通過(guò)小額信貸改善婦女的生活狀況，提高她們的社會(huì)地位，進(jìn)而幫助貧困家庭。婦女的還款意識(shí)較強(qiáng)、還款率較高，在一定程度上提高了小額信貸取得成功的可能性。

提供持續(xù)的信貸服務(wù)。小額信貸提供持續(xù)的貸款服務(wù)，特別是為有良好信貸記錄的貧困人口提供貸款，具有兩方面的作用。一是可以不斷地滿足貧困人口的信貸需求，完善其脫貧條件。二是可以通過(guò)貧困人口對(duì)持續(xù)貸款的期望，約束其行為，強(qiáng)化其還款意識(shí)，保證小額信貸在無(wú)抵押擔(dān)保的條件下實(shí)現(xiàn)高回收率。同時(shí)，持續(xù)的信貸服務(wù)也是小額貸款機(jī)構(gòu)能夠發(fā)展壯大的基本條件。

小額信貸將信貸資金直接投向“最貧困的人”，也是最需要的人，既是一種金融創(chuàng)新的形式，更開辟了提高扶貧資金使用效率的有效途徑。雖然孟加拉國(guó)的消貧減貧事業(yè)仍受到諸多因素的制約，但這種面對(duì)廣大貧困人口的、具有針對(duì)性的金融創(chuàng)新機(jī)制，是值得眾多發(fā)展中國(guó)家學(xué)習(xí)和借鑒的。