現(xiàn)代化導(dǎo)向下城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化改革的深化——以蘇南為例

呂永剛

（作者系江蘇省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所助理研究員，博士）

一、蘇南城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的雙重性及改革難點(diǎn)

1.蘇南城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的雙重性：既是全國(guó)先行區(qū)，也是現(xiàn)代化短板所在

蘇南地區(qū)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平整體上處于全國(guó)領(lǐng)先水平。近年來(lái)，蘇南五市以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，積極調(diào)整、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將更多的財(cái)政資金投向公共教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化體系、社會(huì)保障、公共就業(yè)、保障性住房等公共服務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)引導(dǎo)和調(diào)控社會(huì)資源向欠發(fā)達(dá)地區(qū)特別是農(nóng)村地區(qū)傾斜，推動(dòng)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化水平不斷提高，取得了豐碩成果。但以基本現(xiàn)代化指標(biāo)衡量，相對(duì)于其他指標(biāo)，其公共服務(wù)在投入數(shù)量、公平程度等還處于比較靠后的位置，與現(xiàn)代化的要求存在不少差距。主要表現(xiàn)在：城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)水平差距明顯，基本公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障水平、醫(yī)療衛(wèi)生資源配置在城鄉(xiāng)之間存在較大差距；不同群體之間享受的基本公共服務(wù)不均衡，外來(lái)務(wù)工人員難以充分享受基本公共服務(wù)，等等?？梢哉f(shuō)，蘇南建設(shè)匹配現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的、覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系依然任重道遠(yuǎn)。

2.蘇南建設(shè)匹配現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化面臨的改革難點(diǎn)

城鄉(xiāng)空間集聚發(fā)展存在制約因素，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化供給難度增加。蘇南作為經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域城市化進(jìn)展具有特殊性，突出表現(xiàn)在：一是戶(hù)籍非農(nóng)人口增長(zhǎng)對(duì)城市化貢獻(xiàn)度有限，二是鄉(xiāng)村大量從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人口并未向城鎮(zhèn)集聚。從經(jīng)濟(jì)動(dòng)因來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村相對(duì)富裕，大量外來(lái)人口給本地居民帶來(lái)可觀的房租收入，農(nóng)民向城市遷移的意愿較弱；從公共服務(wù)水平來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)交通發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)村與城市聯(lián)系方便，接受城市公共服務(wù)也較為便利，城市生活吸引力較弱。同時(shí)，農(nóng)村土地改革賦予了農(nóng)民對(duì)土地的永久使用權(quán)，土地成為農(nóng)民獲益的資產(chǎn)，在當(dāng)前土地資源緊張、土地經(jīng)濟(jì)效益越來(lái)越高的背景下，農(nóng)民不愿放棄土地資產(chǎn)。這種在特殊情況下產(chǎn)生的“逆城市化”現(xiàn)象如不加以有效引導(dǎo)，將制約城鄉(xiāng)空間的集聚發(fā)展，有礙城市現(xiàn)代化水平的全面提升，也將增加進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化供給的難度。

基本公共服務(wù)“供給不足”與“享受不均”并存。從實(shí)踐來(lái)看，蘇南城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不僅存在“供給不足”的問(wèn)題，也存在“享受不均”的問(wèn)題，非均衡或非均等性問(wèn)題突出。具體分析，隨著城市化進(jìn)程的深化，特別是城鄉(xiāng)一體化深度推進(jìn)，公共服務(wù)需求的主體不斷擴(kuò)大，其中城鎮(zhèn)中低收入群體、外來(lái)人口、農(nóng)村居民成為基本公共需求的主體，他們對(duì)醫(yī)療、義務(wù)教育、就業(yè)和社會(huì)保障的公共需求日益強(qiáng)烈，對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量要求也越來(lái)越高。同時(shí)，由于公共需求差異性的存在，在現(xiàn)有的政府供給導(dǎo)向型基本公共服務(wù)供給模式下，政府供給結(jié)構(gòu)與公眾需求結(jié)構(gòu)存在明顯的偏離。例如，公共服務(wù)資源分布不均衡，城鄉(xiāng)及區(qū)域發(fā)展差距仍相對(duì)較大，即使在農(nóng)村的不同地區(qū)也呈現(xiàn)出顯著的差異與不平衡性。

供給渠道單一，公共資源配置還存在缺陷。在公共服務(wù)供給渠道中，政府是主導(dǎo)力量，社會(huì)力量尚未得到有效利用，市場(chǎng)機(jī)制還有發(fā)展空間。公共服務(wù)走向社會(huì)化是其滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民不斷擴(kuò)張的公共服務(wù)需求的必由之路，盡管現(xiàn)階段可以依靠政府強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，但長(zhǎng)期而論，必須依靠發(fā)達(dá)的社會(huì)組織與志愿服務(wù)，以及對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的充分利用。但目前，蘇南大多數(shù)社會(huì)組織規(guī)模有限，自我發(fā)展能力薄弱，在公共服務(wù)供給方面很難承擔(dān)起主要責(zé)任。此外，在市場(chǎng)機(jī)制方面還有廣闊發(fā)展的空間，如私人醫(yī)療機(jī)構(gòu)、私立教育機(jī)構(gòu)并不發(fā)達(dá)，豐厚的社會(huì)資源尚未得到充分利用。另一方面，政府主導(dǎo)下的公共資源配置存在不合理之處，例如，在公共福利資源方面，政府的福利撥款往往只投向公立福利機(jī)構(gòu)等，對(duì)民辦福利機(jī)構(gòu)缺乏具體的公共資源配置，從而影響了社會(huì)力量興辦福利事業(yè)的積極性。在教育資源配置方面，流動(dòng)人口規(guī)模龐大，農(nóng)民工子女雖然明確了就近入學(xué)并享受公平教育機(jī)會(huì)的政策，但因農(nóng)民工集中居住地需要入學(xué)的適齡兒童多，造成當(dāng)?shù)刂行W(xué)校的負(fù)擔(dān)加重，而一些知名中小學(xué)校也對(duì)農(nóng)民工子女更具吸引力，大量農(nóng)民工子女涌入，亦打破了原有的平衡，造成現(xiàn)有教育資源設(shè)施負(fù)荷加重。

破解城鄉(xiāng)二元體制的成效顯著，但深層次矛盾依然存在。城鄉(xiāng)二元體制是造成公共服務(wù)非均等化的制度性根源。盡管蘇南已全面推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)相對(duì)自由，但與之相配套的社會(huì)保障、醫(yī)療、教育、就業(yè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施等方面的改革并沒(méi)有完全到位，城鄉(xiāng)分割的體制并沒(méi)有徹底打破，致使進(jìn)城農(nóng)民難以及時(shí)轉(zhuǎn)為城市居民。造成的結(jié)果，一方面是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)通過(guò)城市化轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，減少了人口集聚因素對(duì)蘇南城市化可能的積極意義，同時(shí)也削弱了城市化對(duì)蘇南整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)一步推動(dòng)；另一方面，導(dǎo)致了城市中新的二元結(jié)構(gòu)，加劇了城市各群體的對(duì)立和沖突，增加了城市社會(huì)不穩(wěn)定因素，進(jìn)一步扭曲了城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供需格局。

二、蘇南城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的模式選擇

1.現(xiàn)代化國(guó)家推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的主要模式

發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，形成了兩種基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展思路：一是重在保障政府“供給能力”的思路，主要包括財(cái)政收入均等模式、收支均衡模式；二是重在保障居民在事實(shí)上獲取大致均等的公共服務(wù)，主要包括公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化模式和基本公共服務(wù)最低公平模式。

財(cái)政收入均等模式。該模式強(qiáng)調(diào)中央政府要根據(jù)各地人均稅收水平進(jìn)行均衡撥款，并酌情對(duì)財(cái)力薄弱地區(qū)進(jìn)行一定的轉(zhuǎn)向補(bǔ)助，以確保各地方政府在提供公共服務(wù)特別是基本公共服務(wù)上的供給水平大致相當(dāng)，代表性的國(guó)家為加拿大和德國(guó)。

收支均衡模式。該模式主要適合地區(qū)發(fā)展差異較大的國(guó)家，中央政府以地方財(cái)政收不抵支的缺口作為向地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。相對(duì)于財(cái)政收入均等模式，該模式綜合考慮了地方財(cái)政收支平衡狀況，可使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更具針對(duì)性，但計(jì)算過(guò)程也更復(fù)雜，代表性國(guó)家為日本和澳大利亞。

公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化模式。該模式強(qiáng)調(diào)中央和上級(jí)政府承擔(dān)兩個(gè)方面的職責(zé)：一是頒布公共服務(wù)的設(shè)備、設(shè)施和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)；二是針對(duì)各地方財(cái)力進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。該模式主要適合國(guó)土面積較小、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異不大的國(guó)家，代表性國(guó)家為保加利亞。

公共服務(wù)最低公平模式。該模式強(qiáng)調(diào)中央政府的職責(zé)是制定各項(xiàng)公共服務(wù)的最低提供標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)多級(jí)政府分擔(dān)經(jīng)費(fèi)保障地方政府有提供最低標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)的能力。同時(shí)，允許并鼓勵(lì)有條件的地區(qū)，根據(jù)地方政府的財(cái)力狀況，為本地區(qū)居民提供品類(lèi)更多、質(zhì)量更優(yōu)的公共服務(wù)，但所需經(jīng)費(fèi)需地方政府自己加以解決。該模式主要適用于中央財(cái)力有限、地區(qū)差異大的發(fā)展中國(guó)家。

2.現(xiàn)代化導(dǎo)向下蘇南城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的模式選擇

上述四種模式中，財(cái)政收入均等模式和收支均衡模式主要適用于解決區(qū)域差距問(wèn)題，可有效保障全國(guó)居民享受大致均等的公共服務(wù)，但需要全國(guó)多數(shù)地方財(cái)力較強(qiáng)，且中央財(cái)力也能彌補(bǔ)少數(shù)地區(qū)的財(cái)力不足。公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化模式在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間采用同一標(biāo)準(zhǔn)，最能體現(xiàn)公共服務(wù)的普惠性，但可能會(huì)超出財(cái)政承受能力。最低公平模式中所能達(dá)到的公共服務(wù)水平較低，但中央財(cái)力要求較低，且能保障必要的“底線公平”。蘇南地區(qū)在前期推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化中所遵循的基本是最低公平模式，這既顧及了現(xiàn)實(shí)財(cái)力的可能性，又為不斷提高最低標(biāo)準(zhǔn)留下空間。在建設(shè)現(xiàn)代化示范區(qū)的探索中，隨著整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和地方財(cái)力的增長(zhǎng)，蘇南不能滿(mǎn)足于最低公平模式，而應(yīng)在此基礎(chǔ)上，提高均等化的覆蓋范圍和運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)，為率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域現(xiàn)代化提供高水平的公共服務(wù)支撐。

在現(xiàn)階段，蘇南要確立與基本現(xiàn)代化新內(nèi)涵新標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)的公共服務(wù)均等化改革指標(biāo)：在發(fā)展階段上，從重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的廣覆蓋的初級(jí)階段，轉(zhuǎn)向重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的中級(jí)階段，再適時(shí)轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)全體居民基本公共服務(wù)均等化的高級(jí)階段，各階段工作重點(diǎn)分別是擴(kuò)大關(guān)鍵項(xiàng)目覆蓋面、健全基本公共服務(wù)體系、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域按需供給；在內(nèi)涵上，在國(guó)內(nèi)率先基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會(huì)群體間基本公共服務(wù)制度的統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的一致和水平的大體均衡，居民平等享有公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障等基本公共服務(wù)；在標(biāo)準(zhǔn)上，在國(guó)內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)普遍覆蓋，率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)體制，率先實(shí)現(xiàn)省內(nèi)各地區(qū)基本公共服務(wù)財(cái)政能力均等化，率先建立基本公共服務(wù)多元化供給機(jī)制，基本公共服務(wù)水平在國(guó)內(nèi)位居前列，在國(guó)際上達(dá)到中上等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。

三、現(xiàn)代化導(dǎo)向下蘇南城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化改革的深化路徑

共創(chuàng)現(xiàn)代化改革示范區(qū)，在改革紅利釋放中推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。蘇南應(yīng)搶抓現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)的戰(zhàn)略機(jī)遇，共創(chuàng)現(xiàn)代化改革示范區(qū)，大膽探索新路，銳意推進(jìn)改革。研究制定城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化體制機(jī)制改革路線圖，對(duì)基本公共服務(wù)不均等所產(chǎn)生的各類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行重要性排序，區(qū)分存量問(wèn)題和增量問(wèn)題，對(duì)制度設(shè)計(jì)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整。按增量?jī)?yōu)先、存量分步解決制定改革路線圖。如在制定基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)時(shí)統(tǒng)一城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)，解決制度設(shè)計(jì)問(wèn)題和人口流動(dòng)遭排斥難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)問(wèn)題，而對(duì)存量的城鄉(xiāng)差異通過(guò)城鎮(zhèn)化、增強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)能力等多種途徑解決。

重視制度設(shè)計(jì)和法規(guī)建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)重心下移。由于改革面臨的情況更加復(fù)雜，涉及利益格局的深刻調(diào)整，為確保改革過(guò)程中有法可依和順利實(shí)施，統(tǒng)籌考慮蘇南現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和發(fā)展趨勢(shì)，更加注重制度設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，更加注重法律法規(guī)的健全和完善，更加注重政策措施的配套和落實(shí)。推動(dòng)公共服務(wù)重心向基層轉(zhuǎn)移，建立區(qū)（縣級(jí)市）政府為主、統(tǒng)一與分級(jí)相結(jié)合的公共服務(wù)管理體制。地級(jí)市政府制定公共服務(wù)體系的制度設(shè)計(jì)、總體規(guī)劃和政策體系，賦予基層政府更多的公共事務(wù)管理權(quán)，健全與基本公共服務(wù)均等化相匹配的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；區(qū)（縣級(jí)市）政府按權(quán)責(zé)范圍組織公共服務(wù)的實(shí)施，結(jié)合地區(qū)實(shí)際和轄區(qū)居民需求，探索創(chuàng)新具有地方特色的公共服務(wù)體制，為公眾提供多層次、多樣化的公共服務(wù)。

以戶(hù)籍制度改革為突破口，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)高水平均衡。建立城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)制度，必然是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中消除制度障礙的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。重點(diǎn)要通過(guò)戶(hù)籍制度改革，徹底剝離附著在戶(hù)籍上的不平等的公民權(quán)和社會(huì)福利權(quán)，改變城鄉(xiāng)二元制度和政策以及城鄉(xiāng)分治的管理模式，健全戶(hù)籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民依法自主選擇居住地，在實(shí)際居住地登記戶(hù)口，享受基本公共服務(wù)和其他基本權(quán)利。

構(gòu)建多元化供給機(jī)制，提升城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給效率。積極構(gòu)建城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的多元供給機(jī)制，按照“公益性服務(wù)政府承擔(dān)、福利性服務(wù)社會(huì)承擔(dān)適度補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)性服務(wù)探索市場(chǎng)化供給”的思路，合理區(qū)隔政府、市場(chǎng)、社會(huì)在基本公共服務(wù)供給中的責(zé)任，明確政府、村自治組織和市場(chǎng)主體在農(nóng)村基本公共服務(wù)中的供給責(zé)任，形成“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)同”的基本公共服務(wù)多元供給機(jī)制。通過(guò)分類(lèi)供給機(jī)制，明確城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，促使政府由基本公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接保障者，以便政府集中人財(cái)物增強(qiáng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給能力，提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的水平。

以非戶(hù)籍常住人口與當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)戶(hù)籍人口享有同等待遇為目標(biāo)，推進(jìn)公共服務(wù)向常住人口全覆蓋。

各地要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)戶(hù)籍常住人口與非戶(hù)籍常住人口基本公共服務(wù)一體化。依據(jù)省內(nèi)城市化趨勢(shì)和人口遷移特點(diǎn)，規(guī)劃布局建設(shè)一批基本公共服務(wù)設(shè)施，提升區(qū)域新增人口公共服務(wù)水平，促進(jìn)人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化水平。重點(diǎn)保障非戶(hù)籍常住人口最迫切的基本公共服務(wù)，在義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、最低生活保障方面、衛(wèi)生醫(yī)療保障等領(lǐng)域優(yōu)先安排資金，確保非戶(hù)籍常住人口基本生活需求得到基本滿(mǎn)足，努力實(shí)現(xiàn)非戶(hù)籍常住人口與當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)戶(hù)籍人口享有同等待遇的基本公共服務(wù)。

完善財(cái)政制度體系，優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源配置。努力構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱(chēng)、財(cái)力水平與發(fā)展需要相適應(yīng)、調(diào)控能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的財(cái)稅體制，縱向轉(zhuǎn)移支付以保障政權(quán)運(yùn)作基本財(cái)力需要為主，橫向轉(zhuǎn)移支付以逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化為主。拓寬基本公共服務(wù)資金來(lái)源，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，鼓勵(lì)民間資金、社會(huì)力量依法進(jìn)入基本公共服務(wù)領(lǐng)域。努力突破行業(yè)壁壘，著力解決各行業(yè)公共設(shè)施分散、使用效率不高的問(wèn)題，發(fā)揮不同部門(mén)資源相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的作用，加大跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨系統(tǒng)交流合作，盤(pán)活各種公共資源，使公共服務(wù)更好地向城鄉(xiāng)基層末梢延伸。