堅(jiān)持和完善黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)制度

賴揚(yáng)恩

黨的十九屆四中全會(huì)指出：“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。”(1)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社，2019年，第6頁(yè)。堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)村工作自然不能例外。當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題在鄉(xiāng)村最為突出。辦好農(nóng)村的事情，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在黨。(2)董峻、王立彬：《中央農(nóng)村工作會(huì)議在北京舉行》，《光明日?qǐng)?bào)》2017年12月30日。堅(jiān)持和完善黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，是新時(shí)代健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的重要領(lǐng)域與重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的根本保障。

一、堅(jiān)持和完善黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)具有重要意義

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)新的態(tài)勢(shì)，黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)面臨著新形勢(shì)和一些不容忽視的問(wèn)題。

(一)黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)面臨的新形勢(shì)及主要問(wèn)題

首先，我國(guó)社會(huì)主要矛盾新變化帶來(lái)了迫切要求。我們應(yīng)清醒地看到我國(guó)社會(huì)主要矛盾的新變化，“要破解發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，更深廣地滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，還有很長(zhǎng)的路要走”。(3)賴揚(yáng)恩：《讓人民共享發(fā)展成果：新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求》，《福建日?qǐng)?bào)》2019年2月11日。如何切實(shí)把改變農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民面貌作為現(xiàn)階段的重要任務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展新突破，縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，是進(jìn)一步完善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)所要應(yīng)對(duì)的重大課題。

其次，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代帶來(lái)了迫切要求。黨的十九大報(bào)告指出：“從全面建成小康社會(huì)到基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，再到全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的戰(zhàn)略安排?！?4)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年，第29頁(yè)。黨的農(nóng)村工作要適應(yīng)新形勢(shì)，借鑒國(guó)家發(fā)展與轉(zhuǎn)型的有效經(jīng)驗(yàn)，基于新時(shí)代國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展的歷史方位，特別是從農(nóng)村社會(huì)亟須解決的時(shí)代課題出發(fā)，通過(guò)加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各方面的有效整合與再組織化，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

當(dāng)前，黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)面臨的主要問(wèn)題有三方面。

一是農(nóng)村基層黨組織存在虛化、弱化、邊緣化問(wèn)題。農(nóng)村基層黨組織是黨設(shè)置在農(nóng)村、主要由農(nóng)民黨員構(gòu)成的黨組織，是黨在農(nóng)村全部工作的基礎(chǔ)。農(nóng)村基層黨組織虛化是指黨組織的作用被架空，落實(shí)農(nóng)村工作不到位，削弱了黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)；農(nóng)村基層黨組織弱化是指黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的能力不足；農(nóng)村基層黨組織邊緣化是指黨組織在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不穩(wěn)，對(duì)農(nóng)民群眾和村級(jí)其他組織的影響力減弱。農(nóng)村基層黨組織的“三化”問(wèn)題，不僅削弱了黨組織的引領(lǐng)作用，還阻礙了全面從嚴(yán)治黨向農(nóng)村基層的有效延伸。

二是社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)鄉(xiāng)村治理體系造成挑戰(zhàn)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，傳統(tǒng)管理理念已不能適應(yīng)現(xiàn)代治理的需要，自上而下的命令式管理不能充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的治理合力，原有管理主體的單一性不能適應(yīng)多元社會(huì)主體的民意訴求。比如，一些鄉(xiāng)村地區(qū)治理觀念陳舊落后，習(xí)慣于“家長(zhǎng)式”發(fā)號(hào)施令，科學(xué)化、民主化、法治化水平偏低，亟須在治理方式上補(bǔ)“短板”。從總體格局來(lái)看，國(guó)家治理主體雖然已經(jīng)逐步從國(guó)家全能主義單一管理主體向黨、政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織以及公眾參與的多元治理格局轉(zhuǎn)變，但是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理主體之間的關(guān)系還存在很多不協(xié)調(diào)的地方、各治理主體在治理活動(dòng)中的作用尚未得到充分調(diào)動(dòng)、各治理主體之間邊界不清等，都是制約鄉(xiāng)村治理能力提升的重要原因。比如，一些農(nóng)村基層黨組織無(wú)法應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的快速變化，出現(xiàn)了功能缺失現(xiàn)象，形成功能“空白點(diǎn)”，即該做的沒做到；鄉(xiāng)村治理制度建設(shè)未能適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型需要，存在制度供給不足、執(zhí)行力差、運(yùn)行機(jī)制不健全等狀況；一些農(nóng)村地區(qū)還存在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村“兩委”職責(zé)關(guān)系不清、部分基層干部素質(zhì)偏低等問(wèn)題。

三是科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展對(duì)鄉(xiāng)村治理能力帶來(lái)了挑戰(zhàn)。科技新發(fā)展既帶來(lái)了新的事物和新的社會(huì)關(guān)系，也對(duì)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力提出了新的更高要求。以信息和通信技術(shù)為代表的科技發(fā)展削弱了政府原有的權(quán)威，信息傳輸渠道由單一轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿?、多層次、多形式，上層管理者逐漸失去了以往通過(guò)壟斷信息進(jìn)而壟斷管理權(quán)、決策權(quán)的優(yōu)勢(shì)。網(wǎng)絡(luò)具有平等、開放、虛擬等特點(diǎn)，已成為聚集民聲民意的重要渠道，特別是隨著大數(shù)據(jù)以及新零售、新金融、新制造、新能源的發(fā)展，對(duì)政府監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)日益凸顯。城鄉(xiāng)社會(huì)的交互方式發(fā)生巨大變化，廣大城鄉(xiāng)之間形成眾多小組織，它們是依賴于新技術(shù)形成的觀念集合體，社會(huì)動(dòng)員與信息交換已經(jīng)不再取決于農(nóng)民群眾所在的實(shí)體化社區(qū)，削弱了原有體制的管理效能。

(二)健全黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)意義重大

長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)村社會(huì)具有自發(fā)性、分散性等特點(diǎn)，其自身力量的成熟需要尋求政黨力量的有序引導(dǎo)?？梢哉f(shuō)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的首要特征，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中，堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。

首先，健全黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，有助于確保現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理始終堅(jiān)持正確的方向。方向決定命運(yùn)，道路決定前途。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)重大原則問(wèn)題上，任何時(shí)候任何情況下都不能含糊、不能動(dòng)搖。(5)韓正：《加強(qiáng)黨對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月15日。因此，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義道路，不斷完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，這是大前提”(6)李永勝：《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要把握的重點(diǎn)》，《國(guó)家治理》2019年第39期。。如果背離這一政治前提，任何所謂的“現(xiàn)代化”都會(huì)偏離正確方向，走向歪路、邪路。習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，絕不是西方化、資本主義化！”(7)中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第83頁(yè)。鄉(xiāng)村治理體系作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，首先必須加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以確保其朝著正確的方向運(yùn)行。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述，是黨的農(nóng)村工作的行動(dòng)指南和基本遵循?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》以黨內(nèi)法規(guī)的形式，進(jìn)一步明確了新時(shí)代農(nóng)村工作尤其是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的努力方向。

其次，健全黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，有助于鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。黨對(duì)農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)包括政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)等，但核心在于政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，集中體現(xiàn)為貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略。(8)高強(qiáng)：《健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的實(shí)踐探索與路徑選擇》，《改革》2019年第11期。黨對(duì)農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)，旨在維護(hù)廣大農(nóng)民的利益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民自覺參與的積極性，體現(xiàn)了黨執(zhí)政為民的理念。比如，把解民憂、惠民生的大政方針固定下來(lái)并長(zhǎng)期堅(jiān)持，進(jìn)一步密切黨群、干群關(guān)系；尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神和主體地位，把農(nóng)民支持不支持、擁護(hù)不擁護(hù)作為制定政策的依據(jù)等。又如，黨對(duì)農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)有利于提升基層黨組織組織力，夯實(shí)以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織體系建設(shè)，進(jìn)一步鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)。

再次，健全黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，有助于深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是立足于“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)而制定的中長(zhǎng)期制度安排。黨對(duì)農(nóng)村的全面領(lǐng)導(dǎo)有利于強(qiáng)化農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展的政策導(dǎo)向，進(jìn)一步發(fā)揮黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略切實(shí)提供制度保障。習(xí)近平總書記指出：“在我們這樣一個(gè)擁有近14億人口的大國(guó)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是前無(wú)古人、后無(wú)來(lái)者的偉大創(chuàng)舉，沒有現(xiàn)成的、可照抄照搬的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)鄉(xiāng)村振興道路怎么走，只能靠我們自己去探索?！?9)習(xí)近平：《把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作總抓手》，《求是》2019年第11期。只有健全黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施嚴(yán)格按規(guī)律辦事，確保各級(jí)黨組織發(fā)揮重農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的行動(dòng)優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。

二、堅(jiān)持和完善黨對(duì)農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的重點(diǎn)內(nèi)容

黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是具體而不是抽象的，要通過(guò)加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、黨的建設(shè)等全方位領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建更加系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的組織體系、制度體系和具體工作機(jī)制。

(一)堅(jiān)持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的組織體系

農(nóng)村工作千頭萬(wàn)緒，針對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作面臨的主要問(wèn)題，首先必須完善黨的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成整體合力，切實(shí)提高黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的能力和水平。領(lǐng)導(dǎo)體制是指實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的組織方式與組織結(jié)構(gòu)，2019年8月出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的組織領(lǐng)導(dǎo)體制作出全面規(guī)定，“實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)的農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制”(10)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年9月2日。。按照規(guī)定，黨中央全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作，統(tǒng)一制定大政方針、重大改革、重大戰(zhàn)略；省一級(jí)黨委定期研究本地區(qū)農(nóng)村工作，制定出臺(tái)農(nóng)村工作政策舉措，抓好重要資源配置、重大項(xiàng)目實(shí)施、重點(diǎn)任務(wù)分工等工作；地市一級(jí)黨委發(fā)揮以市帶縣作用，做好上下銜接、域內(nèi)協(xié)調(diào)、督促檢查等工作；縣一級(jí)黨委處于黨的農(nóng)村工作前沿，縣委書記應(yīng)把主要精力放在農(nóng)村工作，深入基層調(diào)查研究，切實(shí)抓好工作落實(shí)等。

(二)堅(jiān)持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的制度體系

針對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村深層次體制機(jī)制問(wèn)題，應(yīng)把制度建設(shè)擺在更加突出的位置，著力完善黨管農(nóng)村工作的基礎(chǔ)性制度體系。健全黨對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的制度框架。一是健全黨對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是堅(jiān)持鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度；深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，確?？诩Z絕對(duì)安全、谷物基本自給的重要農(nóng)產(chǎn)品保障，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位；促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收致富，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等方面的制度建設(shè)。二是健全黨對(duì)農(nóng)村政治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是深化村民自治機(jī)制與實(shí)踐，完善基層民主制度，保證農(nóng)民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方面的制度建設(shè)。三是健全黨對(duì)農(nóng)村文化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè)，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，傳承發(fā)展提升農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面的制度建設(shè)。四是健全黨對(duì)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，加快改善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)條件，進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村治理體系等方面的制度建設(shè)。五是健全黨對(duì)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的制度建設(shè)。六是全面加強(qiáng)農(nóng)村黨的建設(shè)，主要是把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘、堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖、深入推進(jìn)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)、推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸等方面的制度建設(shè)。

(三)堅(jiān)持和完善黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的具體工作機(jī)制

健全黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，除了以上組織體系、制度體系的重點(diǎn)內(nèi)容以外，還必須注重強(qiáng)化以下六方面的工作機(jī)制：一是注重改革創(chuàng)新對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展的推動(dòng)作用，健全強(qiáng)化農(nóng)村工作的改革創(chuàng)新機(jī)制。重點(diǎn)是以土地制度改革為中心，處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力。二是注重鄉(xiāng)村規(guī)劃對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展的導(dǎo)向作用，健全強(qiáng)化農(nóng)村工作的規(guī)劃導(dǎo)向機(jī)制。重點(diǎn)是加強(qiáng)各類規(guī)劃的系統(tǒng)銜接，突出鄉(xiāng)村特色，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。三是注重財(cái)政投入對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展的支撐作用，健全強(qiáng)化農(nóng)村工作的財(cái)政投入機(jī)制。重點(diǎn)是完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，加大惠農(nóng)、富農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策力度，推動(dòng)建立“三農(nóng)”財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。四是注重法治對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展的保障作用，健全強(qiáng)化農(nóng)村工作的法治保障機(jī)制。重點(diǎn)是堅(jiān)持法治思維，切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益，提高黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作法治化水平。五是落實(shí)五級(jí)書記抓鄉(xiāng)村振興，健全強(qiáng)化農(nóng)村工作的考核監(jiān)督機(jī)制。重點(diǎn)是建立鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績(jī)考核制度。六是注重推動(dòng)鄉(xiāng)村人才振興，健全強(qiáng)化農(nóng)村工作的人才隊(duì)伍建設(shè)機(jī)制。一方面，厘清農(nóng)村人才隊(duì)伍基本結(jié)構(gòu)與功能，農(nóng)村公共服務(wù)人才的供養(yǎng)、培養(yǎng)與建設(shè)，應(yīng)采取以政府為主導(dǎo)，社會(huì)參與、社會(huì)團(tuán)體和私人機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的方式；農(nóng)村產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展人才隊(duì)伍的培養(yǎng)與建設(shè)，則應(yīng)更多運(yùn)用市場(chǎng)化的體制機(jī)制。另一方面，堅(jiān)持“輸血”和“造血”雙管齊下，促進(jìn)農(nóng)村人才隊(duì)伍的自我完善與自我更新。實(shí)施鄉(xiāng)村人才振興“頭雁工程”，培養(yǎng)選拔好村黨支部書記，筑牢鄉(xiāng)村振興“主心骨”。優(yōu)化鄉(xiāng)村干事業(yè)的營(yíng)商環(huán)境，讓人才有信心和決心扎根鄉(xiāng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)等。

三、堅(jiān)持和完善黨對(duì)農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的重要措施

堅(jiān)持和完善黨對(duì)農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，不能一蹴而就，應(yīng)在加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)、構(gòu)建多元化鄉(xiāng)村治理主體格局、立足治理手段的技術(shù)化等方面付出長(zhǎng)期努力。

(一)緊緊圍繞提升組織力，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)

黨的十九大報(bào)告指出，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)“要以提升組織力為重點(diǎn)”。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》也強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)需“提升組織力”(11)《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)〈鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)〉》，http://www.moa.gov.cn/xw/zwdt/201809/t20180926_6159028.htm。。提升組織力不僅是當(dāng)前農(nóng)村基層黨建的新任務(wù)，也是健全黨對(duì)農(nóng)村工作全面領(lǐng)導(dǎo)的重要措施。有學(xué)者認(rèn)為，20世紀(jì)80年代的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制還家庭以生產(chǎn)功能”，“使得農(nóng)村社會(huì)走向‘原子化’和‘去組織化’”，“要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展和農(nóng)村現(xiàn)代化”，必須有“一定的組織依托”，“現(xiàn)代農(nóng)村建設(shè)需要再組織化”。(12)王思斌：《社會(huì)生態(tài)視角下鄉(xiāng)村振興發(fā)展的社會(huì)學(xué)分析——兼論鄉(xiāng)村振興的社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年第2期。目前，全國(guó)有3 500萬(wàn)名農(nóng)村黨員、128萬(wàn)個(gè)農(nóng)村基層黨組織，這是推進(jìn)鄉(xiāng)村再組織化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。(13)《新時(shí)代黨的農(nóng)村基層組織工作的基本遵循》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年1月11日。提升組織力應(yīng)采取以下兩方面措施。

首先，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，著力提升基層黨組織治理能力。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，凡是“空殼村”，其黨組織的作用很難發(fā)揮，而擁有一定集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的基層黨組織，其作用就相對(duì)發(fā)揮得比較好。顯然，提升農(nóng)村黨組織治理能力，要有一定的集體經(jīng)濟(jì)收入作為基礎(chǔ)條件。當(dāng)前應(yīng)圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、聚集資源要素，在結(jié)合新產(chǎn)業(yè)發(fā)展中強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；同時(shí)大力發(fā)展富民特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民收入多元化，不斷壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。

具體措施包括：一是探索拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑?；鶎狱h組織是農(nóng)民走向市場(chǎng)可憑借的組織資源，也是促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治保障。應(yīng)以集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)為突破口，通過(guò)深化改革壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。比如，農(nóng)村土地股份合作社、服務(wù)性合作社等是新的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式，可以引導(dǎo)龍頭企業(yè)與小農(nóng)戶建立股權(quán)型、契約型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，大力完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機(jī)制，推廣“農(nóng)民入股、按股分紅、保底收益”，“訂單收購(gòu)、分紅”以及“土地流轉(zhuǎn)、社會(huì)保障、優(yōu)先雇用”等聯(lián)結(jié)方式。二是加快推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展以壯大集體經(jīng)濟(jì)。比如，搭建產(chǎn)業(yè)融合載體，建設(shè)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)；跨界配置農(nóng)業(yè)與工業(yè)、信息、文旅等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)要素交叉重組、滲透融合等。三是培育農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動(dòng)能以壯大集體經(jīng)濟(jì)。比如，深入發(fā)掘“能工巧匠”“土專家”“田秀才”在鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，支持在鄉(xiāng)人員發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，培育“生鮮電商+冷鏈宅配”“互聯(lián)網(wǎng)+創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)”“中央廚房+食材冷鏈配送”等新業(yè)態(tài)，探索平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、智能生產(chǎn)與資源共享的新模式等。四是大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)以壯大集體經(jīng)濟(jì)。比如，積極發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品初加工，圍繞農(nóng)產(chǎn)品精深加工，引導(dǎo)工商資本、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)建立標(biāo)準(zhǔn)化原料基地，打造“糧食車間”“原料車間”“第一車間”等。五是注重發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)以壯大集體經(jīng)濟(jì)。比如，推進(jìn)特色資源規(guī)模開發(fā)，打造“一省一業(yè)”“一縣一業(yè)”“一鎮(zhèn)一特”“一村一品”的發(fā)展格局；引導(dǎo)多樣性、小眾類特色手工、特色食品、特色種養(yǎng)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保護(hù)傳統(tǒng)技藝，傳承文化根脈等。六是積極發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游以壯大集體經(jīng)濟(jì)。比如，實(shí)施鄉(xiāng)村旅游精品工程、休閑農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目，建設(shè)功能多樣的農(nóng)耕體驗(yàn)、鄉(xiāng)村民宿、康養(yǎng)基地等。

其次，以政治功能為本，充分發(fā)揮黨組織引領(lǐng)社會(huì)作用，把基層黨組織建設(shè)成堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。一是圍繞強(qiáng)化政治功能，加強(qiáng)制度建設(shè)以提升執(zhí)行力。強(qiáng)化政治功能是農(nóng)村基層黨組織提升組織力的重點(diǎn)和方向。一方面，加強(qiáng)廣大農(nóng)村黨員的思想教育，引導(dǎo)農(nóng)村黨員形成對(duì)黨內(nèi)制度根本價(jià)值的認(rèn)同。只有廣大農(nóng)村黨員真正認(rèn)同制度，才能確保制度得以自覺、有效的執(zhí)行。另一方面，大力加強(qiáng)基層黨組織的制度建設(shè)，健全各項(xiàng)組織生活制度，提高組織生活質(zhì)量。加強(qiáng)對(duì)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子政治能力的檢查和監(jiān)督，構(gòu)建農(nóng)村基層黨建責(zé)任制、監(jiān)督制、問(wèn)責(zé)制等配套機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行力異化行為的懲罰力度，全面凈化農(nóng)村政治生態(tài)。二是堅(jiān)持內(nèi)培與外引人才并重，擴(kuò)展黨組織對(duì)農(nóng)村社會(huì)各階層的覆蓋力。注重引進(jìn)農(nóng)民工、高校畢業(yè)生、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位優(yōu)秀黨員等外部人才到村任職，促進(jìn)大學(xué)生村官制度與農(nóng)村黨建制度相融合；探索農(nóng)民工流動(dòng)人口黨建模式，重點(diǎn)解決農(nóng)民工在農(nóng)村的治理組織、制度規(guī)則不完善問(wèn)題；通過(guò)成立村民議事會(huì)、新鄉(xiāng)賢組織等措施，完善有利于村莊整合的社會(huì)組織體系，增強(qiáng)新鄉(xiāng)賢與鄉(xiāng)村的情感維系，為增進(jìn)村民福祉貢獻(xiàn)力量等。三是注重理順農(nóng)村“兩委”關(guān)系，削減行政事務(wù)，以提升基層黨組織服務(wù)力。黨的執(zhí)政地位決定了農(nóng)村基層黨組織與村委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在履行管黨、治黨責(zé)任的同時(shí)，農(nóng)村基層黨組織應(yīng)注意解決定位偏差、服務(wù)力泛化問(wèn)題，明確服務(wù)功能的邊界及地位，探索農(nóng)村小微權(quán)力清單制度，制衡和規(guī)范基層治理主體的權(quán)力行使等。

(二)構(gòu)建多元化鄉(xiāng)村治理主體格局，夯實(shí)鄉(xiāng)村有效治理基礎(chǔ)

著力提高黨在鄉(xiāng)村治理中的能力和定力，探索基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下自治、法治、德治相結(jié)合的實(shí)現(xiàn)路徑，加快構(gòu)建多元化治理主體，進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)村治理總體格局。

首先，構(gòu)建多元化治理主體，形成更有效的鄉(xiāng)村治理新秩序。鄉(xiāng)村各類組織是鄉(xiāng)村社會(huì)的骨架和脊梁，是鄉(xiāng)村有效治理的主體。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化更加強(qiáng)調(diào)“多元并存”，“即自治程度較高的基層政府組織、村民自治的村社區(qū)組織與農(nóng)民的跨越社區(qū)的、非政府組織并存；正規(guī)組織與非正規(guī)組織的發(fā)展并存；經(jīng)濟(jì)實(shí)體型組織與社團(tuán)型組織的發(fā)展并存；單一功能組織與多功能性組織的發(fā)展并存”(14)張曉山：《簡(jiǎn)析中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革》，《管理世界》2005年第5期。。由此，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，要求充分發(fā)揮多元化村級(jí)組織的主體作用，加強(qiáng)黨組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織以及村民自治組織等多元主體的建設(shè)和培育，通過(guò)以黨組織為核心、其他村級(jí)組織共同參與的方式，在明確各自角色定位基礎(chǔ)上強(qiáng)化互補(bǔ)協(xié)作，形成共建共治共享的新局面。

其次，立足治理方式多樣化，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)“三治融合”。鄉(xiāng)村治理體系本身是一個(gè)綜合性系統(tǒng)，應(yīng)采取治理方式多樣化路徑。自治是鄉(xiāng)村治理的重要特征，是鄉(xiāng)村治理體系的核心內(nèi)容。創(chuàng)新村民自治的有效形式，豐富基層民主協(xié)商的實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)揮村民監(jiān)督作用，讓村民自己“說(shuō)事、議事、主事”。深化村民自治實(shí)踐，促進(jìn)村民自治制度化、規(guī)范化、程序化，充分依靠民智民力管理好鄉(xiāng)村事務(wù)，提升鄉(xiāng)村民主管理水平。法治是鄉(xiāng)村治理的保障。應(yīng)把鄉(xiāng)村治理尤其是政府各項(xiàng)涉農(nóng)工作納入法治軌道，以法治方式統(tǒng)籌鄉(xiāng)村各種力量、平衡鄉(xiāng)村各種利益、調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村各類關(guān)系、規(guī)范鄉(xiāng)村各類行為，發(fā)揮法律制度對(duì)鄉(xiāng)村治理的規(guī)范和保障作用。德治是鄉(xiāng)村治理的支撐。注重發(fā)揮好德治的作用，推進(jìn)移風(fēng)易俗，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)，推動(dòng)禮儀之邦、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和法治社會(huì)建設(shè)相輔相成。堅(jiān)持教育引導(dǎo)、實(shí)踐養(yǎng)成、制度保障三管齊下，大力推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀在鄉(xiāng)村治理中得到有效落實(shí)?？傊瑧?yīng)堅(jiān)持以黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)攬全局，切實(shí)以自治增活力、法治強(qiáng)保障、德治揚(yáng)正氣，促進(jìn)自治、法治、德治相輔相成、相互促進(jìn)、相得益彰。

再次，創(chuàng)新基層管理體制機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)管理與公共服務(wù)下沉。深化城鄉(xiāng)居民同權(quán)同利制度體系，探索城鄉(xiāng)居民自由流動(dòng)的社會(huì)管理架構(gòu)，逐步建立以居住地為主的公共服務(wù)供給制度。以穩(wěn)定縣鄉(xiāng)村基本治理架構(gòu)為前提，將服務(wù)農(nóng)村社區(qū)的資源下沉到行政村。整合縣鄉(xiāng)行政審批與公共服務(wù)職責(zé)，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變與農(nóng)村社區(qū)化管理改革，以“統(tǒng)一承辦、集中管理”為目標(biāo)，打造“一站式服務(wù)”“一門式辦理”的綜合便民服務(wù)平臺(tái)。應(yīng)通盤考慮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的發(fā)展，推進(jìn)“七站八所”標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地為中心的公共服務(wù)圈、農(nóng)民生活圈建設(shè)。

(三)立足治理手段的技術(shù)化，加快鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化步伐

應(yīng)對(duì)科技快速發(fā)展帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，加強(qiáng)技術(shù)治理是關(guān)鍵。從總體上看，強(qiáng)調(diào)技術(shù)化、精細(xì)化、系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化的社會(huì)治理原則正不斷強(qiáng)化，關(guān)系式、日常化的傳統(tǒng)治理手段逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾笜?biāo)化、信息化、大數(shù)據(jù)化為主要特征的技術(shù)治理手段，這也是鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。這就要求持續(xù)推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新與模式創(chuàng)新，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)手段，嫁接現(xiàn)代管理經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理信息化，努力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化、政府決策科學(xué)化。

治理手段的技術(shù)化意味著將社會(huì)整合為數(shù)字記錄系統(tǒng)，通過(guò)精確計(jì)算實(shí)現(xiàn)信息流動(dòng)與交換，將相對(duì)抽象的治理要求明確化、具體化，減少不確定性，從而推動(dòng)有效治理。技術(shù)治理依靠的是信息化、大數(shù)據(jù)化，采取的措施是以信息化服務(wù)平臺(tái)對(duì)接村民真實(shí)需求、以信息化手段助推農(nóng)村居民自治、以信息化思維帶動(dòng)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型等。具體來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村治理的信息化建設(shè)包括以下四個(gè)維度：一是公共服務(wù)平臺(tái)的信息化，通過(guò)信息化手段簡(jiǎn)化服務(wù)流程，提升公共服務(wù)質(zhì)量。二是信息交互平臺(tái)的網(wǎng)絡(luò)化，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)暢通信息交互，實(shí)現(xiàn)信息共享。三是利用信息化手段促進(jìn)公共參與，主要是利用公眾號(hào)、APP、微信小程序等互聯(lián)網(wǎng)工具來(lái)促進(jìn)公眾參與。四是借助大數(shù)據(jù)管道加強(qiáng)重點(diǎn)管控。隨著人工智能、大數(shù)據(jù)等高技術(shù)手段在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的應(yīng)用，鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)了信息及時(shí)傳遞、實(shí)時(shí)監(jiān)控等。比如，一些地方利用“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”搭建黨組織聯(lián)系群眾直通車，通過(guò)微平臺(tái)發(fā)布微行動(dòng)、微實(shí)事，實(shí)現(xiàn)了群眾需求與黨員服務(wù)的精準(zhǔn)對(duì)接，促進(jìn)了黨組織政治功能與服務(wù)功能的有機(jī)統(tǒng)一，基層黨建得以同基層治理深度融合。又如，貴州省全面推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，建立健全大數(shù)據(jù)輔助鄉(xiāng)村治理的機(jī)制，推出了“貴州數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)監(jiān)測(cè)平臺(tái)”，主要包括村鎮(zhèn)生活垃圾收運(yùn)板塊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理板塊、傳統(tǒng)村落建設(shè)管理與傳統(tǒng)村落數(shù)字博物館板塊等；并同步開發(fā)手機(jī)客戶端“貴州數(shù)字鄉(xiāng)村APP”，打通了微信小程序、公眾號(hào)等信息渠道，一個(gè)APP集建設(shè)鄉(xiāng)村、治理鄉(xiāng)村、游覽鄉(xiāng)村等功能于一體，實(shí)現(xiàn)一張圖、集成式管理，有力推進(jìn)了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。(15)陳宇：《“智慧”美好生活之鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，貴州數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)初顯成果》，《中國(guó)建設(shè)報(bào)》2020年2月10日。