關(guān)于提升寧波市政府產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作效率的建議

●龐文軼

2012年以來，寧波市相繼設(shè)立各類政府產(chǎn)業(yè)基金，以較少的財(cái)政資金投入，發(fā)揮基金的示范引領(lǐng)和杠桿放大作用，帶動金融資本和社會資本參與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為寧波創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)要素，綜合成效頗為顯著。

一、寧波市產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展現(xiàn)狀

寧波市本級于2012年1 月設(shè)立規(guī)模為10 億元的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金(其中：市財(cái)政出資9 億元，工投集團(tuán)出資1 億元)，2013年初設(shè)立規(guī)模2 億元的天使投資引導(dǎo)基金（全部來自市科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和市中小企業(yè)發(fā)展資金），2015年4 月設(shè)立規(guī)模100 億元的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。

1.創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。創(chuàng)投引導(dǎo)基金主管部門為寧波市發(fā)改委，由寧波工投集團(tuán)管理。截至2019年底，創(chuàng)投引導(dǎo)基金參股23 支子基金，總認(rèn)繳出資40.06 億元，其中：創(chuàng)投引導(dǎo)基金認(rèn)繳出資8.75 億元，平均參股比例21.83%；引進(jìn)國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投基金和科技部中小企業(yè)科技創(chuàng)新基金1.60 億元(占4.04%)，吸引民間資本(民營企業(yè)和自然人)27.42 億元(占68.45%)，協(xié)同區(qū)縣(市) 財(cái)政性資金1.79 億元(占3.99%)，平均杠桿約為1：3.58。歷年收回出資（含退出投資收益）3.32 億元。

2.天使投資引導(dǎo)基金。天使投資引導(dǎo)基金由寧波寧波市科技局管理，目前規(guī)模為3 億元（首期規(guī)模為2 億元，已于07年7 月全部到位，新一期1 億元資金已于2018年7 月到位），截止2019年底，累計(jì)跟投項(xiàng)目245 項(xiàng)、跟投金額2.4 億元，撬動社會資本投資26.6 億元，財(cái)政資金放大效應(yīng)達(dá)12.1 倍。2019年新簽跟投項(xiàng)目20 個(gè)，跟投金額2093.3 萬元，撬動社會資本1.1億元，放大6.4 倍。迄今共有超過60 家被投企業(yè)掛牌新三板和寧波股交中心，市值約100 億元。天使基金累計(jì)退出項(xiàng)目53個(gè)，累計(jì)收回退出資金4841.75 萬元，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金盈利1144.63 萬元，獎(jiǎng)勵(lì)天使投資機(jī)構(gòu)和天使投資人約300 萬元。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金現(xiàn)有工信基金、電商基金、海洋基金、旅游基金、文化基金、人力資源基金、產(chǎn)融創(chuàng)新基金等七大專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)基金，總規(guī)模73.3 億元，其中：工信基金10 億，電商基金5 億元、海洋基金3 億元、旅游基金3 億元、文化基金2億元、人力資源基金3000 萬元、產(chǎn)融創(chuàng)新基金50 億元。產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金原主管部門為寧波市財(cái)政局，由其下屬寧波金控公司管理。2020年初，產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金旗下的工信基金、電商基金、海洋基金、旅游基金、文化基金、人力資源基金等六大專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)基金的主管部門已調(diào)整為寧波市國資委，六支基金已統(tǒng)一合并劃轉(zhuǎn)給寧波通商集團(tuán)限公司管理（劃轉(zhuǎn)規(guī)模為15.6 億元），產(chǎn)融創(chuàng)新基金仍由寧波市財(cái)政局主管、寧波金控公司管理。劃轉(zhuǎn)國資的六大產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金目前已完成4 支子基金設(shè)立，子基金總規(guī)模78 億元（其中：國投基金20 億元、共創(chuàng)聯(lián)盈8.17 億元，高能資本28 億元），產(chǎn)業(yè)基金承諾出資10.95 億元，吸引社會資本67.05億元，放大杠桿比例為6.12 倍。

二、存在的問題

從上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)，除了早期成立的創(chuàng)投引導(dǎo)基金、天使投資引導(dǎo)基金外，我市其他產(chǎn)業(yè)基金不同程度地存在運(yùn)營機(jī)制不順、項(xiàng)目進(jìn)緩慢、資金運(yùn)作效率不高等狀況。實(shí)際上，當(dāng)前從中央到地方普遍存在這種資金“沉睡”的現(xiàn)象，在財(cái)政專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)化并進(jìn)行市場化配置的過程中，存在“不敢花”和“投不出”的問題，本應(yīng)發(fā)揮調(diào)節(jié)市場失靈作用的資本卻在商業(yè)銀行變成了定期存款，無法充分實(shí)現(xiàn)政府扶持培育地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策初衷。

究其原因：一是財(cái)政部門在選擇基金管理人上較為理想化，過于期待著名或大牌團(tuán)隊(duì)，對本地企業(yè)或團(tuán)隊(duì)缺乏足夠信心，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行過程中理想與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，目前財(cái)政掌握的產(chǎn)業(yè)基金招投標(biāo)中標(biāo)的基金管理機(jī)構(gòu)以外地為主，在對投資地域和行業(yè)做出嚴(yán)格界定前提下，外地機(jī)構(gòu)存在信息短板，或因利益較少精力投入不夠，導(dǎo)致投資進(jìn)度推進(jìn)較為緩慢。二是財(cái)政部門過于重視資金安全性，核心關(guān)切的并非收益，而是基金的保值增值、不能出風(fēng)險(xiǎn)，因此在管理理念和方式上仍套用傳統(tǒng)的財(cái)政資金管理模式，導(dǎo)致目前產(chǎn)業(yè)基金的項(xiàng)目投資模式無法與市場主流的股權(quán)投資模式接軌，同時(shí)資金審批環(huán)節(jié)亦滯后于市場化決策流程需要，無法做到與社會資本同步出資，企業(yè)對此意見較大。三是在現(xiàn)有收益分配機(jī)制下，不論是外地機(jī)構(gòu)還是本土投資機(jī)構(gòu)都缺乏足夠的動力與激勵(lì)來參與項(xiàng)目投資，導(dǎo)致部分優(yōu)秀市場化投資機(jī)構(gòu)不愿與產(chǎn)業(yè)基金合作。四是可投項(xiàng)目匱乏，尋找優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目本身難度較大。在脫離當(dāng)?shù)匦袠I(yè)主管部門有效信息支撐的情況下，外地機(jī)構(gòu)難以下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等三四級區(qū)域獲取優(yōu)秀投資項(xiàng)目。五是產(chǎn)業(yè)基金管理專業(yè)人才稀缺，寧波市人才資源與軟環(huán)境還存在短板，難以留住優(yōu)秀人才。六是企業(yè)不同生命周期所安排的財(cái)政出資的寧波天使投資基金、寧波創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、寧波工信產(chǎn)業(yè)基金各自以孤島形式存在，整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條尚未打通。

三、對策與建議

政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的初衷是不以盈利為目的的政策性引導(dǎo)基金，其宗旨是通過財(cái)政資金的引導(dǎo)，撬動更多的社會資本進(jìn)入實(shí)體產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)我市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，有效發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金作用，不但能夠提高財(cái)政資金使用效益，釋放財(cái)政資金供給改革紅利，還能擴(kuò)大有效投資，撬動社會投資，推動寧波市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，助力寧波市“六爭攻堅(jiān)”“名城名都”建設(shè)。為此建議：

1.突出政策導(dǎo)向，提升政策效果。要充分發(fā)揮政府產(chǎn)業(yè)基金的政策目標(biāo)，一是要抓緊推進(jìn)項(xiàng)目落地，特別是切實(shí)推動資本進(jìn)入本地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，為此要進(jìn)一步激發(fā)行業(yè)主管部門和屬地政府的積極性，與基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息共享，充實(shí)子基金的項(xiàng)目庫，將協(xié)同推進(jìn)投資項(xiàng)目落地納入考核。二是轉(zhuǎn)變財(cái)政資金撥付體制，提升決策審批效率，可將財(cái)政部門的具體項(xiàng)目的審批權(quán)前移，轉(zhuǎn)化為在參股子基金中的否決權(quán)，比如在投決會或決策部門中至少有1 個(gè)席位，當(dāng)出現(xiàn)違背政策意圖的投資行為出現(xiàn)時(shí)，可以行使相應(yīng)的權(quán)利。三是進(jìn)一步完善分配機(jī)制，為發(fā)揮基金引導(dǎo)作用，在收回本金和少量優(yōu)先股股息的前提下，按既有政策，投資產(chǎn)生的額外收益由基金管理人和其他股東分享，以提高民間資本參與創(chuàng)業(yè)投資的積極性。鼓勵(lì)基金管理機(jī)構(gòu)利用好資本杠桿和投資輪動，對有效杠桿和資金使用效率提高的機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以充分發(fā)揮財(cái)政資金的指揮棒作用。

2.充分發(fā)揮地方投資機(jī)構(gòu)的作用。地方投資機(jī)構(gòu)熟悉本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)脈絡(luò)和特質(zhì)，能夠把準(zhǔn)政策和市場的結(jié)合點(diǎn)。為此應(yīng)鼓勵(lì)地方投資機(jī)構(gòu)積極參與產(chǎn)業(yè)基金，適當(dāng)讓利，落實(shí)考核，對優(yōu)秀的地方投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)以提升回報(bào)。充分發(fā)揮地方國有企業(yè)特別是國有基金管理公司的主力軍作用。財(cái)政資金通過產(chǎn)業(yè)基金平臺進(jìn)行對外投資，實(shí)質(zhì)上已轉(zhuǎn)變?yōu)閲匈Y本。通過國有企業(yè)接軌行業(yè)主管部門或?qū)俚卣?，再與市場化基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行多層次、多種形式的合作模式較為成熟，從項(xiàng)目實(shí)踐上看效率更高、效果更好。這個(gè)過程同時(shí)有效實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金撥付到企業(yè)資本金根本轉(zhuǎn)變。由于國資監(jiān)管體系已有比較完善的運(yùn)營體制和監(jiān)督機(jī)制，可以保證國有資本權(quán)責(zé)利關(guān)系明確，運(yùn)營過程得到有效的監(jiān)管。此外，寧波市國有企業(yè)本身肩負(fù)著引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的使命，可以進(jìn)行有效的結(jié)合，促進(jìn)項(xiàng)目落地。

除投資機(jī)構(gòu)外，可積極推動有實(shí)力的龍頭企業(yè)與政府產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立子基金，加快基金的實(shí)質(zhì)性運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與銀行、證券、擔(dān)保、交易市場以及其他政府基金等廣泛合作，積極開展產(chǎn)融協(xié)同、投融協(xié)同等戰(zhàn)略協(xié)同，探索金融服務(wù)創(chuàng)新，增強(qiáng)政府產(chǎn)業(yè)基金在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的綜合功能。

3.建立容錯(cuò)機(jī)制，加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)。進(jìn)一步提高基金管理機(jī)構(gòu)的管理水平，完善管理機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)制度，在項(xiàng)目建議、盡職調(diào)查、內(nèi)部決策機(jī)制等方面強(qiáng)化規(guī)范管理。建立基金投資決策委員會容錯(cuò)機(jī)制。完善跟投機(jī)制。以寧波通商集團(tuán)為依托，大力培育和引進(jìn)基金管理專業(yè)人員，尤其是引進(jìn)、培養(yǎng)與246 萬千億級產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)相適應(yīng)的金融人才，為政府推進(jìn)基金工作提供人力支撐。鼓勵(lì)政府部門相關(guān)管理人員和金融機(jī)構(gòu)人員開展雙向掛職交流，加大對政府部門金融研究和管理人才的培養(yǎng)，使基金管理機(jī)構(gòu)和管理團(tuán)隊(duì)切實(shí)承擔(dān)起基金的管理和運(yùn)作職責(zé)。

4.打通整個(gè)投資鏈條，提高投資的時(shí)效性。將目前分散歸口管理的天使投資引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金進(jìn)行有效的整合，保證項(xiàng)目信息的互享互通。解決企業(yè)發(fā)展不同階段的資金需求，加快企業(yè)的發(fā)展，在全方位的資本加政策的助力下，推動企業(yè)快速成長，特別優(yōu)秀的企業(yè)提前走進(jìn)資本市場，進(jìn)一步帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。