關(guān)于空間規(guī)劃體系下“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的思考

◎張建州

2017年12月29日，中央農(nóng)村工作會(huì)議首次提出走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)、讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂(lè)業(yè)的美麗家園。習(xí)近平總書(shū)記在部署工作時(shí)作出重要批示：“浙江‘千村示范、萬(wàn)村整治’工程起步早、方向準(zhǔn)、成效好，不僅對(duì)全國(guó)有示范作用，在國(guó)際上也得到認(rèn)可，要深入總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)發(fā)力，久久為功，不斷譜寫(xiě)美麗中國(guó)建設(shè)的新篇章”，同時(shí)作出重要指示，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要堅(jiān)持規(guī)劃先行、有序推進(jìn)，做到注重質(zhì)量，從容建設(shè)。

一、村莊規(guī)劃應(yīng)具備規(guī)劃設(shè)計(jì)和鄉(xiāng)村管理功能

傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃大多套用城市規(guī)劃的技術(shù)思路和方法，普遍側(cè)重空間布局安排以及建筑形態(tài)設(shè)計(jì)等問(wèn)題，這就導(dǎo)致村莊規(guī)劃圖愈發(fā)美觀，但圖紙上的預(yù)期效果距離轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)仍十分遙遠(yuǎn)。其根本原因是傳統(tǒng)村莊規(guī)劃缺少了鄉(xiāng)村管理的功能，未能將鄉(xiāng)村管理中較為核心的土地管理、建設(shè)管理、組織管理等深度融合到村莊規(guī)劃成果中。若要村莊規(guī)劃真正落地，需要將政策規(guī)定、村規(guī)民約、文化傳統(tǒng)習(xí)俗等融合后，轉(zhuǎn)換成村民可理解、易接受的約定，并納入村莊規(guī)劃中[1]。

因此，新時(shí)代的村莊規(guī)劃既要具備規(guī)劃設(shè)計(jì)功能，描繪村莊發(fā)展藍(lán)圖，更要具備能夠促進(jìn)構(gòu)建村莊管理秩序的鄉(xiāng)村管理功能。

村莊規(guī)劃服務(wù)于村莊發(fā)展管理，最主要的是破解農(nóng)村發(fā)展最大的問(wèn)題——不平衡、不充分，其本質(zhì)就是公平和效率兩個(gè)問(wèn)題。規(guī)劃設(shè)計(jì)更多可以側(cè)重合理的布局設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌土地或資源利用，促進(jìn)提升利用效率，解決發(fā)展不充分的問(wèn)題。規(guī)劃管理可更多側(cè)重提升規(guī)劃?rùn)?quán)威和村民能力，強(qiáng)化村民自治，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)，資源分配公平，解決農(nóng)村發(fā)展不平衡的問(wèn)題。

二、村莊規(guī)劃是空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，但城鄉(xiāng)規(guī)劃體系自身也存在城和鄉(xiāng)只是物理組合的問(wèn)題，缺乏城鄉(xiāng)肌理的深度認(rèn)識(shí)，過(guò)去對(duì)村莊規(guī)劃的定位和理解比較狹隘，機(jī)械的套用城市規(guī)劃的理念和方法。因此，在空間規(guī)劃體系改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的大環(huán)境下，關(guān)于村莊規(guī)劃在未來(lái)規(guī)劃體系中的位次，需要重新審視。

在空間規(guī)劃體系下，村莊規(guī)劃是“五級(jí)三類”（五級(jí)：國(guó)家、省、市、縣、鎮(zhèn)；三類：總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃）中的詳細(xì)規(guī)劃，主要是作為城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的管控抓手和依據(jù)。

不過(guò)，目前在實(shí)踐中也存在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的現(xiàn)狀村莊，難以通過(guò)控制性詳細(xì)規(guī)劃管控，也需要村莊規(guī)劃來(lái)管理的問(wèn)題，但其所需要的村莊規(guī)劃相較普通村莊規(guī)劃應(yīng)更為詳盡，或者其內(nèi)容的詳盡程度應(yīng)介于控制性詳細(xì)規(guī)劃和村莊規(guī)劃之間。如珠三角有些地區(qū)，在推進(jìn)控規(guī)全覆蓋的過(guò)程中，探索將村莊規(guī)劃融入控規(guī)，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)高度融合狀態(tài)下村莊的有效管理。

對(duì)于鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，同樣需要體系化設(shè)計(jì)。目前各地均在編制的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，其本質(zhì)應(yīng)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的孿生兄弟，是在認(rèn)清過(guò)往重城輕鄉(xiāng)、城市規(guī)則不能套用到鄉(xiāng)村管理等問(wèn)題后，站在鄉(xiāng)村視角下所編制的戰(zhàn)略規(guī)劃。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)指導(dǎo)縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)村相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的編制，而村莊規(guī)劃應(yīng)該是進(jìn)一步的細(xì)化，需做到可操作執(zhí)行的程度，是國(guó)家和區(qū)域鄉(xiāng)村戰(zhàn)略部署落實(shí)的實(shí)施方案和實(shí)操手冊(cè)。

三、村莊規(guī)劃的實(shí)用性

若要村莊規(guī)劃真正落地，至少需滿足兩個(gè)前提：

一是符合政府的管控要求，村莊相關(guān)規(guī)劃安排應(yīng)符合區(qū)域發(fā)展趨勢(shì)，不能與政府的發(fā)展導(dǎo)向和管控要求相違背，即劃清村集體的可為空間和不可為空間。

二是盡量滿足村集體的發(fā)展需求，村莊規(guī)劃能在合規(guī)合理的前提下，保證與村民發(fā)展訴求相一致。

另外，在規(guī)劃編制和實(shí)施層面，要有完善健全機(jī)制做保障。在規(guī)劃編制層面，最為重要的用地規(guī)模和指標(biāo)緊缺的問(wèn)題，由于上層對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)的誤判以及地方本能的逐利性，土地利用規(guī)劃中很多村莊用地規(guī)模被騰挪，導(dǎo)致村莊發(fā)展建設(shè)受到嚴(yán)重限制。此次空間規(guī)劃改革，需要管理者正視該問(wèn)題，在遵循嚴(yán)控的原則下，對(duì)于這部分區(qū)域應(yīng)該允許適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)行為。在審批實(shí)施層面，需要重點(diǎn)把握好政府和村民的管理職責(zé)邊界問(wèn)題，明確哪些是政府要管的，哪些是村民自治的。政府最重要的是用途管制審批，需要配套明確的審批原則、流程等，尤其針對(duì)農(nóng)民建房、建廠等核心問(wèn)題，建立健全指標(biāo)+鄉(xiāng)村規(guī)劃許可+正面清單的管控機(jī)制。

村集體的治理能力也是影響規(guī)劃能否落地實(shí)施的重要因素，村集體能否合理表達(dá)訴求、能否自治管理等都是當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，基層治理能力有望逐步加強(qiáng)。同時(shí)，鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度的探索實(shí)施也會(huì)對(duì)村莊規(guī)劃的實(shí)施問(wèn)題有所改善。

四、結(jié)語(yǔ)

村莊規(guī)劃的完善改進(jìn)在一定時(shí)期內(nèi)將是一項(xiàng)持續(xù)性工作，我們需要清晰認(rèn)識(shí)村莊規(guī)劃面臨的客觀現(xiàn)實(shí)，不可寄希望通過(guò)本輪規(guī)劃解決村莊管理的所有核心問(wèn)題，而應(yīng)該長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，分階段完善，科學(xué)設(shè)計(jì)每輪規(guī)劃重點(diǎn)解決的問(wèn)題，合理預(yù)期本輪村莊規(guī)劃所能帶來(lái)的實(shí)際效果，如本輪村莊規(guī)劃可側(cè)重加強(qiáng)村集體深度參與編制，對(duì)村莊規(guī)劃具有較深的認(rèn)知，促進(jìn)治理能力的提升。