小尺度高度城市化地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)思路研究

林立清，周文強(qiáng)

(南京大學(xué)環(huán)境規(guī)劃設(shè)計研究院股份公司，210093，南京)

0 引言

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求和必然選擇[1]。2021-2025年是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃期，做好生態(tài)文明建設(shè)工作，正確處理發(fā)展與保護(hù)之間的關(guān)系，必將成為“十四五”時期工作的重點[2]。對于小尺度高度城市化地區(qū)來說，生態(tài)文明建設(shè)情況具有其特殊性，由于土地開發(fā)強(qiáng)度高、工業(yè)布局零散、污染物減排空間有限以及環(huán)境質(zhì)量改善受區(qū)域大環(huán)境制約等，生態(tài)文明建設(shè)面臨嚴(yán)峻考驗。本研究基于江蘇省某小尺度高度城市化地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)情況，深入分析其建設(shè)過程中存在的問題，在此基礎(chǔ)上，提出該地區(qū)“十四五”時期生態(tài)文明建設(shè)總體思路，以期為小尺度高度城市化地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)提供有益探索與實踐經(jīng)驗。

1 區(qū)域概況

該地區(qū)位于江蘇省某市，行政區(qū)域面積約220 m2，土地開發(fā)強(qiáng)度可達(dá)70%以上。該區(qū)2018年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1 800.8億元，按可比價計算，比上年增長8.1%，第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“三二一”特征顯著，工業(yè)經(jīng)濟(jì)體量較小，園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展不夠，企業(yè)布局較為分散。能源清潔化水平較高，工業(yè)能耗強(qiáng)度僅為所在市平均水平的2.2%。環(huán)境空氣質(zhì)量總體良好，水環(huán)境考核斷面100%達(dá)標(biāo)，土壤環(huán)境質(zhì)量保持穩(wěn)定。廢水污染物主要來源于生活源，廢氣污染物排放主要來源于工業(yè)源，廢水污染物排放總量較小，工業(yè)廢氣排放總量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于所在市其他地區(qū)，存在的環(huán)境風(fēng)險隱患小。區(qū)內(nèi)無污水處理廠，生活垃圾轉(zhuǎn)運站已超負(fù)荷運行。目前監(jiān)管執(zhí)法人員配備不足，管理基礎(chǔ)尚且薄弱。

2 問題分析

我國生態(tài)文明建設(shè)正處于關(guān)鍵期、攻堅期、窗口期[3]，經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段[4]，將為改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮重要促進(jìn)作用。環(huán)境財政、環(huán)境價格、生態(tài)補(bǔ)償、綠色金融等政策取得了階段性突破[5]，將進(jìn)一步激發(fā)節(jié)能減排的內(nèi)生動力。隨著生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法、省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)垂改等改革落地見效，將為“十四五”生態(tài)文明建設(shè)提供堅強(qiáng)的體制機(jī)制保障[6]。宏觀環(huán)境為該地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)提供有力支撐，但同時也面臨新的問題和挑戰(zhàn)。

一是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施短板明顯，雨污管網(wǎng)管護(hù)及固廢處置能力均需加強(qiáng)。城市建設(shè)發(fā)展迅速，基礎(chǔ)設(shè)施配套難以跟上發(fā)展步伐，雨污分流改造難度大，導(dǎo)致部分區(qū)域市政管網(wǎng)建設(shè)和雨污分流改造工程滯后。固廢處理能力不足，區(qū)內(nèi)小微企業(yè)面廣量大，該類企業(yè)危廢產(chǎn)生量小、種類雜，容易出現(xiàn)超期暫存等違法行為，小微產(chǎn)廢企業(yè)收集難、運輸難、處置難等問題進(jìn)一步凸顯。

二是國土空間布局不盡合理，企業(yè)管理不足及工居混雜導(dǎo)致矛盾加劇。從總體看，該地區(qū)大多數(shù)企業(yè)的規(guī)模較小，部分小規(guī)模企業(yè)自我管理水平較低，工業(yè)布局零散，給環(huán)境監(jiān)管帶來諸多困難。早期發(fā)展中，對規(guī)劃的認(rèn)識和重視程度還不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和執(zhí)行有所欠缺，規(guī)劃讓步發(fā)展的案例總體比較多，在粗放型發(fā)展中形成了工業(yè)區(qū)與居住區(qū)相互交錯的發(fā)展格局。盡管排污總量小，但是選址不當(dāng)，缺乏緩沖地帶，擾民影響大，糾紛多，環(huán)境信訪矛盾突出，給監(jiān)管帶來了巨大的壓力。

三是監(jiān)管體系建立起步尚晚，環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管及應(yīng)急處置能力亟待提升。該地區(qū)成立時間較短，各機(jī)構(gòu)的建設(shè)工作起步較晚，監(jiān)管體制機(jī)制尚未健全，環(huán)境管理基礎(chǔ)相對薄弱；環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法基礎(chǔ)薄弱，監(jiān)管人員隊伍力量有限，而監(jiān)管對象數(shù)量多且布局分散；環(huán)境信息化建設(shè)和環(huán)境宣傳教育仍需加強(qiáng)。

四是環(huán)境質(zhì)量改善面臨困境，受區(qū)域大環(huán)境制約明顯。環(huán)境問題具有較強(qiáng)的外部性和區(qū)域性，由于區(qū)域之間存在著緊密聯(lián)系的生態(tài)關(guān)系，一個地區(qū)的環(huán)境污染往往會超越行政區(qū)劃的邊界，而影響到周邊其他地區(qū)[7]。該地區(qū)以僅占所在市1.2%的國土面積被其他區(qū)縣所包圍，大氣環(huán)境受東南周邊地區(qū)影響較大，河流水質(zhì)也會受上游其他地區(qū)來水影響。因此，依靠該地區(qū)自身的力量控制環(huán)境污染難以有效提升其環(huán)境質(zhì)量，環(huán)境質(zhì)量的改善較大程度上依賴于區(qū)域總體大環(huán)境的改善。

五是新興主體開發(fā)目標(biāo)在前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)重任在肩。該地區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中轉(zhuǎn)型發(fā)展將會持續(xù)推進(jìn)，可能帶來的環(huán)境新問題具有一定的不確定性。高土地開發(fā)強(qiáng)度的現(xiàn)實狀況決定了該地區(qū)工業(yè)用地的再開發(fā)工作將會成為常態(tài)。推進(jìn)環(huán)境、生態(tài)、資源歷史疊加問題解決，合理控制開發(fā)強(qiáng)度，做好開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，切實防范環(huán)境風(fēng)險，是該地區(qū)面臨的重大現(xiàn)實考驗。

3 建設(shè)思路

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，基于區(qū)域面積小、發(fā)展高度城市化、環(huán)境管理基礎(chǔ)薄弱等特點，重點以市區(qū)聯(lián)合共建、區(qū)街兩級共建、社會主體共建為抓手，推進(jìn)“十四五”生態(tài)文明建設(shè)。

3.1 市區(qū)聯(lián)合共建

加強(qiáng)資源共建共享。加大與市和其他區(qū)縣資源共享力度，促進(jìn)資源共建共享和有效整合。依托市級環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法和應(yīng)急等資源彌補(bǔ)自身能力不足的短板。積極探索各區(qū)縣之間重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等成本共擔(dān)、利益共享機(jī)制，補(bǔ)齊小微企業(yè)危廢集中收集設(shè)施等短板。依托優(yōu)勢企業(yè)、重點項目和關(guān)鍵技術(shù)，先進(jìn)技術(shù)資源共享，形成各市區(qū)間聯(lián)動協(xié)作的綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。實現(xiàn)環(huán)境信息共享，共享現(xiàn)有在線監(jiān)測平臺數(shù)據(jù)，組建區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量預(yù)測預(yù)報機(jī)制。

推進(jìn)環(huán)境聯(lián)合治理。融入?yún)^(qū)域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，聯(lián)手嚴(yán)防突發(fā)生態(tài)與環(huán)境重大事件。深化區(qū)域內(nèi)污染減排共治，開展聯(lián)動執(zhí)法。推動秋冬季大氣污染聯(lián)合攻堅治理，強(qiáng)化上下游水質(zhì)監(jiān)管聯(lián)防聯(lián)控，建立生態(tài)保護(hù)合作機(jī)制。推動建立和實施固廢危廢源頭追溯機(jī)制、跨區(qū)域非法傾倒快速響應(yīng)處置機(jī)制。

全面落實生態(tài)補(bǔ)償。打破行政壁壘和區(qū)域限制，實施與市和其他區(qū)之間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制共建，建立生態(tài)補(bǔ)償工作聯(lián)席會議制度，協(xié)調(diào)解決生態(tài)補(bǔ)償工作中的重大問題。建立太湖流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，優(yōu)化補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善入湖河道上下游地區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制，共同維護(hù)生態(tài)環(huán)境。

3.2 區(qū)街兩級共建

統(tǒng)籌整合兩級資源。在整合區(qū)、街道兩級本身政策、物資、服務(wù)資源的基礎(chǔ)上，借助統(tǒng)一平臺，對轄區(qū)范圍內(nèi)生態(tài)文明建設(shè)的技術(shù)、信息、人力等各類社會資源進(jìn)行統(tǒng)籌整合，保證資源的合理調(diào)度，發(fā)揮各自優(yōu)勢，為共建活動提供保障，切實服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。

堅持區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)作用。充分發(fā)揮區(qū)級對街道各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強(qiáng)對共建工作的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，共同參與生態(tài)文明建設(shè)。共培實用人才，制定街道、社區(qū)環(huán)保干部上調(diào)掛職鍛煉計劃，量身定制培養(yǎng)方案，并對掛職工作進(jìn)行跟蹤管理，建立能力考核機(jī)制，提升街道、社區(qū)環(huán)保人員工作水平。

深化基層屬地管理。充分挖掘街道力量，優(yōu)化基層環(huán)保人員資源配置，進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)街共建體系建設(shè)。將環(huán)保網(wǎng)格融入整體網(wǎng)格管理中，充分依托現(xiàn)有綜治網(wǎng)格系統(tǒng)的人員配置以及基層管理服務(wù)資源。鼓勵街道開展企業(yè)培訓(xùn)活動，建議街道根據(jù)轄區(qū)內(nèi)監(jiān)管對象的特點，聯(lián)合相關(guān)專家定期組織環(huán)保技術(shù)培訓(xùn)活動，擴(kuò)大參與環(huán)保培訓(xùn)的企業(yè)范圍，充分發(fā)揮屬地作用。

3.3 社會主體共建

企業(yè)扛起責(zé)任。引導(dǎo)企業(yè)加大環(huán)保投入，采取改進(jìn)工藝、使用清潔的能源和原料等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免污染物的產(chǎn)生和排放。創(chuàng)新企業(yè)幫扶模式，大型企業(yè)可利用自身豐富的社會資源，協(xié)助聯(lián)系第三方環(huán)保服務(wù)機(jī)構(gòu)，破解小型企業(yè)自行監(jiān)測難、危廢處置難等問題。

成立行業(yè)協(xié)會。廣泛吸納長期從事環(huán)保業(yè)務(wù)的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)加入?yún)f(xié)會，逐步打造實力型行業(yè)協(xié)會。整合會員單位建立專家?guī)?，政府開展各類核查時，提供整體支撐，保駕護(hù)航。增強(qiáng)聯(lián)動性，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會優(yōu)勢，由成員單位為存在各類環(huán)保問題的企業(yè)提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)，做到全程跟蹤，實現(xiàn)到位幫扶。

匯集全民力量。推行“專家治廠、科學(xué)治污”新模式，邀請專家對擬開展專項行動的企業(yè)進(jìn)行前期排查、全過程參與指導(dǎo)，分擔(dān)各方環(huán)保監(jiān)管技術(shù)壓力。引導(dǎo)環(huán)保志愿隊伍協(xié)同作戰(zhàn)，并提供資金、宣傳、政策等支持，調(diào)動成員積極性，廣泛引導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護(hù)活動。