美日科研經(jīng)費管理和監(jiān)督機制探析及啟示建議

孫 遜

（江蘇省生產(chǎn)力促進中心創(chuàng)新平臺管理中心，江蘇南京210000）

0 引言

科研經(jīng)費是推動科技創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略資源，與國家整體創(chuàng)新水平、科技競爭力及國際競爭力直接相關(guān)。隨著我國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施，財政科研經(jīng)費投入持續(xù)增加，2019年國家財政科學技術(shù)支出為10 717.4億元，比上年增加1 199.2億元，增長12.6%，投入強度已經(jīng)達到發(fā)達國家水平，為我國科技發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新提供了有力的支撐。但當前的科研經(jīng)費管理政策仍存在與科研活動特點不相適應的地方，已無法滿足“放管服”背景下不斷變化的科研經(jīng)費使用現(xiàn)狀，如何建立起覆蓋全面、科學實用的精細化科研經(jīng)費管理體系是當前亟須解決的問題。

1 美日兩國科研經(jīng)費管理機制

1.1 兩國科研機構(gòu)的發(fā)展情況

為了打破傳統(tǒng)科研機構(gòu)僵化的管理體制，全面激發(fā)研發(fā)動力和創(chuàng)新活力，在日本等發(fā)達國家，獨立的創(chuàng)新行政法人機構(gòu)發(fā)揮著最主要的作用，他們對國家重點研究及投入的戰(zhàn)略領(lǐng)域進行研究，是其科研發(fā)展的主要力量。相比公立研究機構(gòu)，獨立行政法人和特殊行政法人在人員管理、重大決策等方面擁有范圍較廣的自主權(quán)，基本去除了“行政化”約束，他們接受政府撥款，在財務運作上相對彈性化，但同時也要接受上級主管部門的監(jiān)督?？蒲许椖苛㈨椛陥髸r，項目負責人需要根據(jù)經(jīng)費使用管理的規(guī)定，編制詳細的經(jīng)費預算方案。為保證科研項目預算的有效執(zhí)行，提高科研經(jīng)費使用效率，管理人員和主管機構(gòu)對科研經(jīng)費的使用進行有效的管理和控制，使其可在規(guī)定的時間和預算內(nèi)，完成目標科研任務。獨立的創(chuàng)新行政法人制度減少了來自政府科技主管部門的計劃性安排，可以按照科研項目的內(nèi)在規(guī)律統(tǒng)籌安排相關(guān)工作計劃和經(jīng)費預算,在很大程度上釋放了機構(gòu)的創(chuàng)新活力，取得了較好的成效。隨著全球科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的加速推進，為進一步提升科技競爭力，日本陸續(xù)提出建設(shè)全球最先進新型研究開發(fā)法人制度，將獨立行政法人機構(gòu)進行分類管理。根據(jù)機構(gòu)定位，在經(jīng)費申請、人事調(diào)配、人員薪酬等方面給予更多自主支配權(quán)利，以進一步適應科研規(guī)律，最大程度釋放機構(gòu)創(chuàng)新活力。

1.2 兩國科研經(jīng)費管理方式和特點

美日兩國科研經(jīng)費的管理方式不盡相同，但都建立了相對完善的科研管理制度。美國以精細化管理導向建立科研經(jīng)費管理體系，主要通過設(shè)置專職科研管理人員、零活的人工費管理、精細的間接成本核算、嚴格的經(jīng)費監(jiān)管等方式進行科研經(jīng)費管理，從而減少科研人員負擔，充分調(diào)動科研人員積極性。日本以服務學術(shù)研究導向建立科研經(jīng)費管理體系，主要通過設(shè)立第三方專業(yè)機構(gòu)、公開透明的跨部門信息平臺、探索導向的科研評價體系等進行科研經(jīng)費管理，從而保障科研資源更多傾向于基礎(chǔ)研究和對新領(lǐng)域的自由探索。

從美日兩國的科研管理機構(gòu)看，美國聯(lián)邦政府的科研管理采用分散化管理方式，美國聯(lián)邦政府并未集中授權(quán)某一個部門統(tǒng)一管理全國的科研工作，而是由與科技活動緊密聯(lián)系的各部門分別負責所轄領(lǐng)域的科研工作管理，包括科研經(jīng)費的執(zhí)行和管理。這些聯(lián)邦部門包括：國防部、衛(wèi)生部、能源部、國家航空航天局、農(nóng)業(yè)部等。美國國防部下屬的國防高級研究計劃署（DARPA）是統(tǒng)一管理國防技術(shù)和重大科技攻關(guān)技術(shù)的管理部門，采用的是美國式“舉國體制”管理模式，主要使命是保持美國在全球的絕對技術(shù)和競爭優(yōu)勢；美國國立衛(wèi)生研究院（NIH）是衛(wèi)生部隸屬的科研管理部門，負責公共衛(wèi)生和人類健康相關(guān)的各類研究項目，已經(jīng)成為世界最具影響力的醫(yī)學研究和管理機構(gòu)。美國的科研經(jīng)費管理機構(gòu)通過小而扁平化的組織結(jié)構(gòu)，突破行政體系的約束，從全球選擇杰出的項目負責人和技術(shù)人員，通過強大的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和資源配置，引領(lǐng)著全球的科技創(chuàng)新活動。日本政府的科研管理則采用集中化管理方式，日本政府設(shè)立文部科學省統(tǒng)籌管理全國的科技、文化、教育等工作，在科技管理方面，文部科學省負責制定全國的科技發(fā)展方向、戰(zhàn)略、方針、政策以及具體計劃，負責管理全國將近64%的科研經(jīng)費，不僅要負責本省內(nèi)的科技計劃編制，還要負責向其他省廳所屬的研究所及大學提出科學技術(shù)振興等計劃，在更高的層面上對科技政策進行綜合安排和協(xié)調(diào)。日本政府專門設(shè)立第三方管理專業(yè)機構(gòu)日本學術(shù)振興會（JSPS），統(tǒng)一負責全國科研經(jīng)費的撥款與執(zhí)行，定位是由政府提供預算的非政府、非營利“特殊法人”，倡導學術(shù)導向和學術(shù)自由［1］，跨越政府、社會和市場界限，以第三方專業(yè)管理機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性，進行科研經(jīng)費的審批、立項和評價。

1.3 兩國科研機構(gòu)經(jīng)費的主要來源

美國科研機構(gòu)的經(jīng)費主要分為三類：一是來自所屬聯(lián)邦機構(gòu)的直接撥款，主要包括運行費用和科研費用。二是來自其他聯(lián)邦機構(gòu)，主要通過承擔縱向科研項目來實現(xiàn)，縱向科研經(jīng)費一般是科研機構(gòu)申請承擔政府指令性計劃項目而獲取的科研經(jīng)費。三是來自合作企業(yè)，主要通過與合作企業(yè)簽訂項目合作協(xié)議來實現(xiàn)，橫向科研經(jīng)費一般是科研機構(gòu)與其他法人或合作企業(yè)簽訂技術(shù)合同而獲取的科研經(jīng)費，技術(shù)需求方（委托方）向科研機構(gòu)支付科研經(jīng)費的目的是為了獲得等價的技術(shù)成果、技術(shù)服務、技術(shù)咨詢等智力成果，從而實現(xiàn)自身的商業(yè)利益。據(jù)統(tǒng)計，美國科研機構(gòu)科研經(jīng)費一般84%來自所屬聯(lián)邦機構(gòu)簽訂項目協(xié)議獲得，11%來自其他聯(lián)邦機構(gòu)，5%通過合作企業(yè)提供［2］。例如，美國橡樹嶺國家實驗室的經(jīng)費主要來自所屬能源部、其他聯(lián)邦機構(gòu)及企業(yè)，雖然其經(jīng)費來源比較廣泛，但前提是其所承接的項目必須和實驗室自身的發(fā)展研究方向相關(guān)，是有利于實驗室的科研能力提高、可以直接或間接促進實驗室所屬研究領(lǐng)域發(fā)展進步的。

日本科研機構(gòu)的科研經(jīng)費主要分為3類：一是運營交付金，主要用于維持科研機構(gòu)的日常運營，例如機構(gòu)工作人員的工資及退休金、業(yè)務支出，運營交付金是科研機構(gòu)維持正常運營、展開本職業(yè)務的保障，支持科研機構(gòu)開展長期性、基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性和戰(zhàn)略性研究。二是競爭性研究經(jīng)費，即通過競爭申請獲得的課題費，競爭性研究經(jīng)費是對研究人員進行科研探索的資助和支持，主要為在全國營造創(chuàng)新研究的科研氛圍，推動形成競爭且富有效率的研發(fā)環(huán)境。根據(jù)其目標不同分為兩類：一類是補助金，采取的是申請立項模式，研究人員根據(jù)自由探索提出申請，資金管理機構(gòu)評審立項通過后進行支持；第二類是委托費，委托費采取的是招標模式，資金管理機構(gòu)對國家戰(zhàn)略層面所需的科研課題進行公開招標，科研機構(gòu)競標通過后進行支持。三是其他收入，包括來自企業(yè)的橫向科研經(jīng)費、知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、咨詢服務收入等。

2 美日兩國科研經(jīng)費監(jiān)督機制

縱觀美日兩國的科研經(jīng)費管理制度，發(fā)現(xiàn)其科研經(jīng)費監(jiān)督機制相對比較完善，均在國家層面上出臺相應制度，對科研經(jīng)費管理進行約束和監(jiān)督。美國政府為加強科研經(jīng)費的監(jiān)督管理，相繼出臺了《總監(jiān)察長法案》《單一審計法案》《單一審計法案修正案》等法案，對科研經(jīng)費實施單一審計制度。美國政府制定了非常嚴格的預算審批和撥款制度，從科研項目預算申報起就已經(jīng)開始了對科研經(jīng)費的監(jiān)督管理，并將監(jiān)督貫穿于科研經(jīng)費的分配、使用、列報等全過程，真正實現(xiàn)了科研經(jīng)費的全流程管理。按照時間來看，可劃分為事前、事中及事后監(jiān)督，形成政府宏觀監(jiān)管、主管部門日常監(jiān)督、機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督、審計機構(gòu)事后監(jiān)督全方位的監(jiān)管體系［3］，其中政府宏觀監(jiān)管屬于事前和事后監(jiān)督，主管部門日常監(jiān)督和機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督屬于事中監(jiān)督，審計機構(gòu)監(jiān)督屬于事后監(jiān)督。按照經(jīng)費監(jiān)督主體來看，可劃分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。美國的經(jīng)費監(jiān)督機構(gòu)相對獨立于被監(jiān)督主體，其監(jiān)督工作具有較強獨立性，能夠很好地執(zhí)行監(jiān)督計劃、保證監(jiān)督工作的實施。外部監(jiān)督主要為國會對科研預算的審查與審批、國會總審計署對科研經(jīng)費使用的事后監(jiān)督以及全社會監(jiān)督。國會通過聽證對經(jīng)費預算的制定、審議、撥款、立項、使用以及評價的全過程進行管理和監(jiān)督；國會總審計署具有外部獨立性，且可以在經(jīng)費制定到使用的任何時期對任何部門要求調(diào)取需要的資料，協(xié)助國會對科研經(jīng)費進行事后審計和高效監(jiān)督，并有權(quán)要求出問題的相關(guān)部門及時更正和向國會報告。內(nèi)部監(jiān)督主要為各部門設(shè)立總監(jiān)察長辦公室的監(jiān)督，總監(jiān)察長辦公室按照國家規(guī)定的經(jīng)費監(jiān)管規(guī)范，通過調(diào)查、審計、檢查、績效評估、影響分析等多種方式組織實施經(jīng)費監(jiān)督工作。總監(jiān)察長辦公室具有獨立性，總監(jiān)察長由總統(tǒng)直接任命，其運行經(jīng)費由國會直接撥款［4］，人事的獨立性和財務的獨立性使總監(jiān)察長辦公室可以客觀、公正、獨立地對相關(guān)部門的經(jīng)費立項、使用和評價進行監(jiān)督。

日本對科研經(jīng)費的監(jiān)督也十分重視，不僅建立了覆蓋全過程的科研管理體制，而且頒布了《科研經(jīng)費手冊》等細致的法律法規(guī)。在運營交付金方面，《獨立行政法人通則》等法規(guī)對運營交付金的額度進行限定，并規(guī)定獨立行政法人采用中期目標管理制度。例如，歸屬文部科學省管理的獨立行政法人，其在成立之時，文部科學省會結(jié)合該機構(gòu)成立的目標，對機構(gòu)提出3～5年應該達到的中期發(fā)展目標，獨立行政法人根據(jù)文部科學省提出的中期目標編制未來3～5年間的中期發(fā)展計劃以及所需的經(jīng)費預算，由文部科學省獨立行政法人評價委員會審議后報財務省批準，該預算是政府撥付運營交付金的依據(jù)。在競爭性資金方面，則分別核算其直接費用和間接費用，要求受資助的機構(gòu)每年向主管部門提交《實績報告書》，說明經(jīng)費支出情況和目標完成情況。對于科研經(jīng)費的支出，日本政府也進行了嚴格的管理。例如，根據(jù)日本政府頒布的《獨立行政法人會計準則》，各獨立行政法人必須向主管部門報送每年的財務報表，財務報表要詳細反映獨立行政法人每年的收入支出情況、盈利虧損情況等。

3 對我國科研經(jīng)費管理的借鑒和啟示

近年來，從國家到地方在已有各項科研經(jīng)費管理制度的基礎(chǔ)上，不斷加強科研經(jīng)費的“放管服”改革，在規(guī)范科技項目經(jīng)費管理的同時，進一步為科研人員在經(jīng)費使用上松綁解縛。國家陸續(xù)出臺了《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號）、《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）等系列文件，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用和管理方式,賦予了科研人員更大的人財物自主支配權(quán)［5］。但是隨著我國科研投入的不斷增長，在科研經(jīng)費使用和監(jiān)管方面仍存在與科研活動特點不相適應的地方，主要體現(xiàn)在以下3個方面。一是預算編制要求過細過嚴，經(jīng)費支出靈活性不足，影響了科研人員的經(jīng)費使用效率，一些高校、科研院所在科研經(jīng)費使用中存在“重物輕人”的現(xiàn)象，對科研人員的引導激勵不足，財務報銷流程復雜冗繁，差旅費、會議費“一刀切”等［6］。二是對違規(guī)問題的懲戒力度不夠，通過項目審計或單位巡視經(jīng)常能發(fā)現(xiàn)經(jīng)費問題，但因單位或人員的體制原因，缺乏有效和合理的處罰手段，大多數(shù)都是以整改替代處罰。三是管理責任機制不健全，項目管理部門、項目承擔單位、課題負責人在經(jīng)費使用中的權(quán)責不明晰，存在責任真空，各個管理環(huán)節(jié)的履職盡責意識不強，缺乏問責機制［7］。借鑒美日等發(fā)達國家科研經(jīng)費管理的理念和經(jīng)驗，提出以下建議。

3.1 完善科研經(jīng)費管理制度規(guī)范

為提高科研經(jīng)費管理水平，管理者要有高度防范財務風險的意識，進一步加大科研經(jīng)費的精細化管理力度。一是必須細化科研項目經(jīng)費管理制度，特別是國家和地方項目資金管理制度中沒有明確規(guī)定的或者是權(quán)限下放給科研院所的部分管理責任，急需按照新的政策精神并結(jié)合單位具體情況，在間接費用管理、結(jié)余經(jīng)費管理、預算調(diào)整程序、績效支出管理、項目考評等方面，制定出符合單位實際需求的具體制度。二是完善內(nèi)控制度，梳理項目管理中各個流程，構(gòu)建全員參與、全過程監(jiān)控的內(nèi)部控制體系，增強可操作性和可行性，使相關(guān)人員遵章進行管理，并起到相互制約、制衡的作用。三是建立科研財務助理制度，借助科研助理的科研管理和財務管理專業(yè)服務，使科研人員從冗繁的財務報銷中解脫出來，從而把更多的精力集中到科學研究中去，并且也為科研經(jīng)費風險防控多增加一個手段。

3.2 加強科研經(jīng)費管理政策培訓

科研經(jīng)費管理應該貫穿項目執(zhí)行的全過程，從經(jīng)費使用風險的管理成效來看，事前規(guī)范遠大于事后整改，因此要重視對科研項目負責人、科研項目參與人員的政策培訓工作。建議在項目申報前，針對科研項目經(jīng)費政策進行詳細解讀，并加強責任意識以及信用承諾的教育，提高項目負責人科研經(jīng)費管理能力，確保科研經(jīng)費得以合理、合規(guī)、合法使用。

3.3 充分運用信息化智能化平臺

充分運用信息化科研經(jīng)費管理系統(tǒng)將科研經(jīng)費的管理業(yè)務流程、預算執(zhí)行和內(nèi)控措施固化到信息系統(tǒng)中，形成一個動態(tài)和透明的管理體系，變被動管理為主動管理。一是可以通過改進完善當前的科研項目管理信息系統(tǒng)，增加預算管理模塊的方式；二則通過科研項目管理信息系統(tǒng)與財務信息系統(tǒng)的對接來實現(xiàn)，有效銜接經(jīng)費預算科目與財務會計科目［8］，財務部門以及科研管理部門可以憑不同的權(quán)限隨時了解項目經(jīng)費開支、結(jié)余以及進度匹配情況，直接從財務系統(tǒng)中統(tǒng)計預算各支出科目的具體使用進度，直觀反映科研經(jīng)費使用進度。這樣項目負責人可以設(shè)置預算監(jiān)控預警系統(tǒng)，當支出與預算超出一定偏差、某些科目產(chǎn)生較大結(jié)余或即將超支時進行提示及限制，以便及時糾正偏差或進行相應的預算調(diào)整。

3.4 完善科研經(jīng)費考核監(jiān)督機制

加強科研項目經(jīng)費的監(jiān)督及評價能夠有效地提高經(jīng)費的使用效率，保障科研項目順利執(zhí)行。一是要建立分級管理體制，落實責任追究制度。明確財務部門、項目部門、項目負責人、科研管理部門的權(quán)責劃分，強化責任意識。二是加強項目績效考評工作。特別是項目經(jīng)費使用情況是績效考評的重要內(nèi)容，把已驗收項目的審計報告和績效評價與項目負責人的考核掛鉤，作為項目負責人和項目組成員新項目預算分配的重要依據(jù)，增強項目負責人和項目組成員在項目經(jīng)費政策執(zhí)行方面的自律性。