“全民守法”與深圳基層治理法治化路徑研究

朱玳萱

摘要 “全民守法”與基層治理法治化問題研究在理論界屬前沿問題。本文闡釋了“全民守法”與基層治理法治化的內(nèi)在邏輯，并從培育法治精神、做強(qiáng)法律服務(wù)、推進(jìn)依法治理、完善調(diào)處機(jī)制、構(gòu)建法治生態(tài)等五個(gè)方面分析了深圳在“全民守法”方面的有效舉措，進(jìn)而提出了“全民守法”與基層治理法治化的基本理論思路和實(shí)踐路徑。

關(guān)鍵詞 “全民守法” 基層治理 路徑

中圖分類號(hào)：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.091

一、“全民守法”與基層治理法治化的內(nèi)在邏輯

守法是法治實(shí)現(xiàn)的根本形式，是國(guó)家各主體自覺遵守法律規(guī)定并將法律內(nèi)化為自身行動(dòng)的一種狀態(tài)。在立法.執(zhí)法.司法.守法的法治國(guó)家治理體系中，守法是立法者制定法律的目的，是執(zhí)法者追求的治理終極狀態(tài)，是司法者裁判的價(jià)值導(dǎo)向。因而，守法是社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的重要環(huán)節(jié)?！叭袷胤ā睆?qiáng)調(diào)守法主體的最普遍性和最廣泛性。其追求的不僅是法作為調(diào)處社會(huì)關(guān)系的工具性價(jià)值，更上升為“全民”的法治文化培養(yǎng)，以達(dá)到對(duì)法治的信仰狀態(tài)。

普法是實(shí)現(xiàn)“全民守法”的有效途徑。1985年開始，我國(guó)便以“五年規(guī)劃”的形式開展全民普法教育工作，這是我國(guó)法治史上的一大創(chuàng)舉。此后歷經(jīng)七次（目前尚處“七五”普法期間）全方位的普法，法治觀念已逐漸深入人心，廣大群眾的法律意識(shí)與法律素質(zhì)有了大幅提升。實(shí)踐證明，普法和守法是建設(shè)法治國(guó)家的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作。把全民普法工作深入持久地開展下去，進(jìn)一步增強(qiáng)全民法治觀念，推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)，對(duì)于全面依法治國(guó)具有重要意義。

基層治理是相對(duì)于國(guó)家治理而言的治理“末梢”。在城市，其治理載體為街道、社區(qū)和小區(qū)等。城市基層治理法治化旨在使“全民守法”在街道、社區(qū)和小區(qū)落地生根。具體而言，即為街道采取創(chuàng)造性地各種途徑引導(dǎo)社區(qū)通過各式各樣的普法行動(dòng)提升小區(qū)居民的法治觀念，并使小區(qū)居民對(duì)法治產(chǎn)生認(rèn)同，并內(nèi)化為自身的行動(dòng)。

二、深圳實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的有效舉措

法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托，是社會(huì)治理的基礎(chǔ)性保障。社會(huì)依法治理主要指運(yùn)用法律方法與法律思維深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍。深圳以推動(dòng)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)行示范區(qū)為標(biāo)桿，從培育法治精神、做強(qiáng)法律服務(wù)、推進(jìn)依法治理、完善調(diào)處機(jī)制、構(gòu)建法治生態(tài)等五方面著力引導(dǎo)全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)，實(shí)現(xiàn)把問題解決在基層，把矛盾化解在基層。

（一）著力培育法治精神

將全民守法的培育制度下沉入小區(qū)。一是制定《花園小區(qū)居民公約》和《城中村居民公約》，規(guī)范居民行為，恪守契約精神，發(fā)揮村規(guī)民俗在社會(huì)治安、鄰里關(guān)系、環(huán)境衛(wèi)生、小區(qū)風(fēng)氣等方面的積極作用。二是針對(duì)性普法培訓(xùn)，緊扣居民最關(guān)心的、與居民衣食住行和生老病死最相關(guān)的法律知識(shí)，定期開展小區(qū)居民普法活動(dòng)，重點(diǎn)宣傳憲法、婚姻法、繼承法、合同法、婦女兒童權(quán)益保護(hù)法等法律，引導(dǎo)居民從“被普法”的“要我學(xué)”到“要普法”的“我要學(xué)”轉(zhuǎn)變。

（二）著力做強(qiáng)法律服務(wù)

推進(jìn)社區(qū)治理法治化服務(wù)。按照法治建設(shè)市、區(qū)、街道、社區(qū)“四級(jí)同創(chuàng)”工作要求，做大、做強(qiáng)、做實(shí)“一社區(qū)一法律顧問”專項(xiàng)法律服務(wù)工作，形成尊法、守法、用法的濃厚法治氛圍。如“一社區(qū)一法律顧問”制度，其落腳點(diǎn)在于做實(shí)。因此，相對(duì)其他省市只允許執(zhí)業(yè)律師進(jìn)社區(qū)定點(diǎn)服務(wù)，深圳允許實(shí)習(xí)律師常駐社區(qū)完成常規(guī)性咨詢和調(diào)解工作，更注重現(xiàn)實(shí)的可操作性和工作的延續(xù)性。一方面給實(shí)習(xí)律師提供更“接地氣”的實(shí)習(xí)機(jī)會(huì);另一方面，可以保證對(duì)法律資源的高效利用。

建立“專業(yè)社會(huì)組織+特色工作室”模式。在建立“和事佬調(diào)解協(xié)會(huì)”“長(zhǎng)青義工隊(duì)”、樓棟長(zhǎng)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織基礎(chǔ)上，借力社會(huì)治理公益服務(wù)中心，建立一套《專業(yè)社會(huì)組織培育工作指引》，指導(dǎo)各社區(qū)結(jié)合社區(qū)特點(diǎn)，孵化、扶持一批專業(yè)社會(huì)組織，并引導(dǎo)其參與社區(qū)治理，提高社區(qū)治理綜合水平。制定《特色工作室管理辦法>，重點(diǎn)培育糾紛調(diào)處、安全引導(dǎo)、法治宣傳、未成年人保護(hù)等治理類特色工作室，通過定期開展各類公益活動(dòng)的方式，梳理總結(jié)出一套特色工作室助力社會(huì)治理的工作思路和工作路徑，推動(dòng)建立特色工作室積極參與普法的常態(tài)機(jī)制。如，有街道邀請(qǐng)“深圳遺囑庫(kù)”進(jìn)社區(qū)開展繼承法的普法宣傳，打破國(guó)人避諱“死亡”的傳統(tǒng)觀念，引導(dǎo)其正視法律視野下的繼承問題，通過提前介入和干預(yù)將可能產(chǎn)生的家庭矛盾消滅在前端，一定程度上保障了社會(huì)的安定、有序。

（三）著力推進(jìn)依法治理

深圳市2017年被國(guó)內(nèi)權(quán)威第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)為“法治政府建設(shè)典范城市”。厘清權(quán)責(zé)邊界，明確權(quán)力清單是深圳推進(jìn)依法治理，構(gòu)建法治政府的有力舉措。將之延伸入基層治理，便是建立共建主體權(quán)責(zé)清單，以明晰的權(quán)責(zé)帶動(dòng)治理的常態(tài)化?；鶎又卫砩婕包h組織、行政組織、社會(huì)組織、駐地單位、轄區(qū)居民等多方主體協(xié)同、聯(lián)動(dòng)發(fā)揮作用的治理。因此，為推進(jìn)基層共建治理機(jī)制有效落實(shí)，針對(duì)社區(qū)治理中各共建主體的特點(diǎn)和任務(wù)需要，深圳街道試點(diǎn)編制《社會(huì)治理主體權(quán)責(zé)清單》《社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)清單》，清晰界定各共建主體在社區(qū)治理中的權(quán)利和職責(zé)，并建立對(duì)應(yīng)的職責(zé)履行評(píng)估機(jī)制，定期發(fā)布次主體參與社會(huì)治理的動(dòng)態(tài)跟蹤報(bào)告，推動(dòng)各共建主體在社會(huì)治理中各司其職、各盡其能。

（四）著力完善調(diào)處機(jī)制

強(qiáng)化社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防和化解。結(jié)合轄留社會(huì)矛盾糾紛的類型，編制《社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處工作實(shí)踐指南》。建立以網(wǎng)格分片包干形式開展社會(huì)矛盾糾紛滾動(dòng)排查和預(yù)警機(jī)制，借鑒和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，對(duì)排查出的不穩(wěn)定因素采取有效措施及時(shí)防范化解，真正做到矛盾“不出社區(qū)”。注重民意采集和疏導(dǎo)，建立多渠道收集居民意見建議機(jī)制。充分借助社區(qū)網(wǎng)格化服務(wù)，通過轄區(qū)居民微信群、QQ交流群等方式收集居民意見建議，對(duì)收集到的信息及時(shí)進(jìn)行分析研判，預(yù)測(cè)可能出現(xiàn)的新情況、新問題，及時(shí)落實(shí)責(zé)任，化解矛盾，對(duì)疑難問題和復(fù)雜矛盾，及時(shí)報(bào)送上級(jí)有關(guān)職能部門協(xié)調(diào)解決，力爭(zhēng)將矛盾糾紛化解在基層。真正做到合理訴求解決到位、非分要求教育到位、非法要求依法處理到位。

（五）著力構(gòu)建法治生態(tài)

良好的法治環(huán)境是實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)的助推器。改革開放四十年，深圳圍繞經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、教育、環(huán)保、治安等領(lǐng)域構(gòu)筑了良好法治生態(tài)。以打造“平安深圳”為例，正向的普法引導(dǎo)固然重要，監(jiān)督性的強(qiáng)制懲戒也同樣為“全民守法”強(qiáng)化了“兜底”。2014年，深圳市通過“孔雀計(jì)劃”引進(jìn)美國(guó)硅谷團(tuán)隊(duì)打造AI智能人臉識(shí)別系統(tǒng)，并在全國(guó)首推該系統(tǒng)進(jìn)街道、社區(qū)，立體構(gòu)筑“深目”監(jiān)控網(wǎng)，打造城市級(jí)AI安防示范區(qū)。據(jù)報(bào)道，該系統(tǒng)曾在案發(fā)15小時(shí)內(nèi)成功破獲幼兒拐賣重大安全事件。2018年，深圳市刑事盜竊案情下降50%，兩搶警情下降超65%。

三、基層治理法治化的路徑研究

（一）“人人守法”是落實(shí)“全民守法”的應(yīng)有之意

《憲法》規(guī)定：全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。因此，沒有任何個(gè)人和組織能夠超脫法律，“人人守法”是“全民守法”的應(yīng)有之義。深圳基層治理法治化的重點(diǎn)是將“人人”嵌入法治化的全過程，強(qiáng)調(diào)人人參與制定規(guī)則，人人自覺遵守規(guī)則，人人保障規(guī)則的良好運(yùn)行。

（二）自治準(zhǔn)則構(gòu)建是“全面守法”的重要抓手

“全民守法”要調(diào)動(dòng)全民積極性。要在全社會(huì)牢固樹立憲法和法律的權(quán)威，就必須讓廣大群眾相信法律、運(yùn)用法律。在基層治理領(lǐng)域，要體現(xiàn)“我的地盤我做主”的理念，出臺(tái)和完善保障居民權(quán)利、明確群眾日常相鄰關(guān)系和相互往來法律關(guān)系的自治章程，這是健全公民守法體系的重要抓手，可以培育“公民意識(shí)”和“主人翁意識(shí)”。通過約束居民行為的自治章程，將群眾內(nèi)部矛盾化解在群眾內(nèi)部，用群眾的智慧解決群眾的問題，真正達(dá)到基層治理主體間的制衡與協(xié)調(diào)，讓基層治理生態(tài)更加穩(wěn)定和可持續(xù)。

（三）基層群眾性自治組織建設(shè)是“全民守法”的社會(huì)力量

加強(qiáng)基層群眾性自治組織的法治建設(shè)是發(fā)展社會(huì)主義民主政治和貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略的基礎(chǔ)性工程。特別是要將黨的領(lǐng)導(dǎo)力嵌入基層社會(huì)治理就要健全“黨建+基層”的自治機(jī)制，打造具有中國(guó)特色的“基層法治”，形成從基層法治.地方法治.國(guó)家法治的全民守法體系，讓守法意識(shí)逐步滲透到公民的日常生產(chǎn)、生活的每一個(gè)環(huán)節(jié)。努力把基層建設(shè)成為“利益均衡、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、相互監(jiān)督、共謀發(fā)展”的社會(huì)共同體。

（四）強(qiáng)化法律服務(wù)能力是“全民守法”的輔助力量

法律服務(wù)能力的強(qiáng)化是鞏固“全民守法”的重要輔助力量。市場(chǎng)化是強(qiáng)化法律服務(wù)的重要平臺(tái)。市場(chǎng)機(jī)制可以在充分尊重個(gè)人意愿的前提下，依托市場(chǎng)機(jī)制建立行業(yè)自身發(fā)展規(guī)則，并在充分的競(jìng)爭(zhēng)中，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)針對(duì)性，讓法律服務(wù)更“接地氣”。全覆蓋是強(qiáng)化法律服務(wù)的基礎(chǔ)性目標(biāo)。法律服務(wù)要落實(shí)對(duì)基層社區(qū)的全覆蓋。單純的法律顧問制過于依賴律師群體的自覺與自省，是一種單方面的“索取”不具備可持續(xù)性。引入律師助理駐點(diǎn)服務(wù)群眾，不但能增強(qiáng)法律服務(wù)的職業(yè)化水平，而且能讓律師助理實(shí)現(xiàn)個(gè)人成長(zhǎng)，這是將法律服務(wù)真正落到基層實(shí)處的“雙贏”做法。針對(duì)性是強(qiáng)化法律服務(wù)的工作導(dǎo)向。送法下基層，首先要明確基層群眾需要什么？包括國(guó)家導(dǎo)向和需求導(dǎo)向。簡(jiǎn)言之，就是國(guó)家需要百姓認(rèn)識(shí)和了解何種法律，以及百姓自己想要了解何種法律。二者共同構(gòu)成了針對(duì)性法律服務(wù)的工作導(dǎo)向。職業(yè)化是強(qiáng)化法律服務(wù)的有效保證。法律服務(wù)屬社會(huì)服務(wù)之一，但比一般性社會(huì)服務(wù)（家政、餐飲等），其更具專業(yè)性。法律職業(yè)共同體、法律職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、法律職業(yè)價(jià)值體系都是該群體的群體特征，且此特征無可替代。因而，由職業(yè)化隊(duì)伍提供職業(yè)化服務(wù)是強(qiáng)化法律服務(wù)的有效保證。

（五）宣傳教育是“全民守法”的有利保障

基層治理要深入開展法制宣傳教育，在全社會(huì)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，培育法治文化，引導(dǎo)全體人民遵守法律，形成守法光榮的良好氛圍。一是堅(jiān)持法制教育與法治實(shí)踐相結(jié)合。根據(jù)基層群眾的需求狀況適時(shí)調(diào)整普法工作的重點(diǎn)和中心，變單純宣教為形式各樣的互動(dòng)式宣傳，增強(qiáng)群眾的參與度。二是堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合。要把法治與德治設(shè)緊密結(jié)合起來，把他律和自律靈活運(yùn)用起來，使之相互依托，互為促進(jìn)。三是堅(jiān)持守法與有德相結(jié)合。法律是最低限度的道德。“全民守法”不僅僅要求不觸犯法律的底線，還要倡導(dǎo)更高境界的社會(huì)公德、職業(yè)道德和家庭美德，讓國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人在法治的規(guī)范化治理中達(dá)成有機(jī)整體。