農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的實(shí)效性研究

楊紅霞

摘要 為解決農(nóng)村老年人的老齡化問(wèn)題，政府推行社區(qū)養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老模式以建設(shè)“農(nóng)村幸福院”為主。目前存在模式單一、服務(wù)功能低下、運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)匱乏等問(wèn)題。本文認(rèn)為要解決農(nóng)村老年人養(yǎng)老問(wèn)題，必須建立社區(qū)養(yǎng)老制度，規(guī)范管理主體、財(cái)力物力資源的配置及專業(yè)人員的培訓(xùn)、考核，構(gòu)建和創(chuàng)新服務(wù)模式、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。

關(guān)鍵詞 社區(qū)養(yǎng)老 本土化 專業(yè)化 創(chuàng)新化

基金項(xiàng)目：陜西省教育廳專項(xiàng)科研計(jì)劃項(xiàng)目：社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老問(wèn)題研究——以陜西為例（項(xiàng)目編號(hào)：15JK1044）。

中圖分類號(hào)：D632 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.087

一、農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的必要性

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，我國(guó)65周歲及以上16658萬(wàn)人，占比11.9%;陜西省截至2017年底，有農(nóng)村老年人約280余萬(wàn)人，占全省老年人口數(shù)的48.5%。農(nóng)村老年人口存在數(shù)量多、收入低、高齡化、空巢化等特點(diǎn)。隨著計(jì)劃生育政策的推行，家庭結(jié)構(gòu)主要以“4-2-1”為主要模式，家庭養(yǎng)老難以為繼。為了解決這一難題，各地積極探索農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老模式。河北、山西等地建設(shè)農(nóng)村幸福院、“老年灶”的做法作為經(jīng)驗(yàn)被推廣?！稗r(nóng)村互助養(yǎng)老模式”的特點(diǎn)是“村級(jí)主辦、互助服務(wù)、群眾參與、政府支持”，基于血緣、親緣、地緣的優(yōu)勢(shì)，老人可以不離村，具有一定的優(yōu)勢(shì)。目前陜西針對(duì)農(nóng)村老齡化問(wèn)題，主要的應(yīng)對(duì)措施是建立“農(nóng)村互助幸福院”，截至2018年全省已建成9660個(gè)?！?019年陜西省民政廳計(jì)劃下達(dá)省級(jí)福彩公益金1.6億元，支持新建農(nóng)村互助幸福院2000個(gè)，確保到2020年農(nóng)村互助幸福院覆蓋率達(dá)到80%。”“農(nóng)村互助幸福院”解決了部分農(nóng)村老人的吃飯問(wèn)題和娛樂(lè)問(wèn)題，是一個(gè)村民互助模式的一個(gè)養(yǎng)老平臺(tái)。

二、農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老面臨的困境

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老與城市社區(qū)養(yǎng)老存在很多的不同，農(nóng)村老人群體基數(shù)大、數(shù)量多，留守老人多、他們的經(jīng)濟(jì)收入低，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2018年國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是39251元，而農(nóng)村居民人均可支配收入是14617元。在中國(guó)人民大學(xué)老年學(xué)研究所2013年10月12日發(fā)布的《中國(guó)老年人狀況》中明確指出：“城市老年人三分之二有養(yǎng)老金，而在農(nóng)村這一比例只有4.6%。目前城市老人的在業(yè)率已經(jīng)降到5%，但是在農(nóng)村還有43%的老年人要在地里勞動(dòng)?！背鞘欣夏耆舜蠖嘤泄潭ǖ氖杖耄€(wěn)定的養(yǎng)老保障，在經(jīng)濟(jì)方面是比較寬裕的，消費(fèi)能力也較高。再加之他們居住的比較集中，社區(qū)日間照料中心比較便捷，因此這種模式也比較高效。而農(nóng)村的老人則不同，缺乏穩(wěn)定的收入，沒(méi)有充足的養(yǎng)老保障，許多人沒(méi)有消費(fèi)能力，有些留守老人還需要照顧孫輩、加之他們居住都比較分散、專門去互助幸福院去就餐的意愿就比較低，這導(dǎo)致一些地方的幸?；ブ哼\(yùn)營(yíng)低效有些甚至閑置，只是在上級(jí)部門檢查時(shí)才會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)。另外，農(nóng)村老人的傳統(tǒng)觀念也是制約其消費(fèi)意愿的重要因素，許多人不愿意花錢去農(nóng)村幸福院去就餐，更愿意把錢消費(fèi)在醫(yī)療等其它方面。除了農(nóng)村老人本身，現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老制度的缺乏也制約了其發(fā)展。通過(guò)查詢得知，目前我國(guó)制定的關(guān)于農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的制度主要是圍繞著“農(nóng)村幸福院”，缺乏其他模式。法律法規(guī)方面，部門規(guī)章有2個(gè)，地方法規(guī)規(guī)章有17個(gè)。無(wú)論從法律效力的層級(jí)上還是數(shù)量上都可以看出缺乏基本的法律和行政法規(guī)，地方法規(guī)和規(guī)章也數(shù)量有限。目前對(duì)農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老主要是通過(guò)政府部門制定的相關(guān)政策在推動(dòng)。這就導(dǎo)致了無(wú)法可依的情況出現(xiàn)。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的有效性和可行性監(jiān)督難以落實(shí)。整體系性的規(guī)劃和設(shè)計(jì)缺乏，無(wú)論是發(fā)展模式、資金配置和管理、專業(yè)人員的培訓(xùn)和資格認(rèn)定、業(yè)績(jī)考核等方面都難以系統(tǒng)的完善。而目前推行的“農(nóng)村幸福院”存在的問(wèn)題則主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）養(yǎng)老服務(wù)缺乏本土化

“農(nóng)村幸福院”的運(yùn)營(yíng)存在水土不服的問(wèn)題，主要的原因是忽視了農(nóng)村老人的實(shí)際情況，包括他們的收入、觀念、生活習(xí)慣、生活現(xiàn)狀、養(yǎng)老意愿、養(yǎng)老需求等方面。目前建成運(yùn)營(yíng)的農(nóng)村幸福院主要面向的對(duì)象是生活能夠自理的留守或者空巢老人。而提供的服務(wù)是就餐和娛樂(lè)活動(dòng)。因?yàn)榻ㄔO(shè)的原則是“村級(jí)主辦、互助服務(wù)、群眾參與、政府支持”，后續(xù)的運(yùn)轉(zhuǎn)資金需要村里自行籌集和村民自主承擔(dān)。而實(shí)踐中許多村集體沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)收入，沒(méi)有錢來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)農(nóng)村幸福院。老年人因?yàn)槭杖氲?，缺乏消費(fèi)能力。有些留守老人還需要照顧孫輩、加之居住都比較分散、專門去互助幸福院去就餐的意愿就比較低，這導(dǎo)致一些地方的幸?；ブ哼\(yùn)營(yíng)低效有些甚至閑置。目前建設(shè)的幸?；ブ撼颂峁┎褪撤?wù)就是提供老人娛樂(lè)活動(dòng)的場(chǎng)所和器械，但因?yàn)楹芏嗬先说膫鹘y(tǒng)觀念和長(zhǎng)期養(yǎng)成的生活習(xí)慣，導(dǎo)致他們更愿意從事力所能及的農(nóng)業(yè)活動(dòng)或者在家里幫助家人料理家務(wù)，減輕家人的負(fù)擔(dān)，獲得一個(gè)好的養(yǎng)老環(huán)境。這也導(dǎo)致幸?；ブ号渲玫钠餍甸e置生銹，利用的效率很低。再加之缺乏專業(yè)的指導(dǎo)，活動(dòng)器械很難發(fā)揮其實(shí)際效能。最主要的是其提供的服務(wù)與農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求嚴(yán)重脫節(jié)。生活能夠自理的人可能并不是農(nóng)村老人養(yǎng)老的重點(diǎn)，重點(diǎn)應(yīng)該是那些失能人員的醫(yī)療護(hù)理。他們不僅需要專業(yè)的醫(yī)療護(hù)理指導(dǎo)而且需要心理?yè)嵛亢途戎Ｈ绾伟牙夏耆巳后w科學(xué)的分類，有針對(duì)性的結(jié)合當(dāng)?shù)氐拿袂樘峁┖侠淼酿B(yǎng)老服務(wù)也許是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老必須面對(duì)的問(wèn)題，也才能真正的發(fā)揮社會(huì)養(yǎng)老的功能。

（二）社區(qū)養(yǎng)老缺乏凝聚力

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老采用農(nóng)村幸福院的模式，從實(shí)際運(yùn)營(yíng)來(lái)看缺乏凝聚力。主要有以下幾個(gè)方面的原因。首先，缺乏社區(qū)文化基礎(chǔ)。農(nóng)村居民居住分散，農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營(yíng)后都是以家庭為生產(chǎn)單位，沒(méi)有建立緊密的社區(qū)文化。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村的許多事務(wù)都采用市場(chǎng)化的模式運(yùn)營(yíng)。以前村莊里的婚喪嫁娶等凝聚村民關(guān)系的紐帶也被市場(chǎng)化的勞務(wù)承包所代替，村民之間的依賴越來(lái)越松散。其次，農(nóng)村幸福院提供的養(yǎng)老服務(wù)功能單一，與農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求相脫離。從經(jīng)濟(jì)和健康及便捷的角度，村民缺乏積極性和動(dòng)力，這也導(dǎo)致它的運(yùn)營(yíng)難以持久。最后，農(nóng)村幸福院采用村級(jí)主辦、互助服務(wù)等原則，農(nóng)村幸福院的粗放管理對(duì)村民也缺乏吸引力。

（三）服務(wù)的專業(yè)化

農(nóng)村社區(qū)的專業(yè)化服務(wù)能吸引更多的老人接受社區(qū)服務(wù)，社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也才能真正地發(fā)揮其作用。服務(wù)的專業(yè)化應(yīng)體現(xiàn)在服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)水平上，這就需要配置專業(yè)人員。從服務(wù)內(nèi)容上來(lái)看，專業(yè)化的服務(wù)主要體現(xiàn)在營(yíng)養(yǎng)與保健、醫(yī)療護(hù)理、心里咨詢、老人的日常生活服務(wù)等方面，服務(wù)水平應(yīng)符合一定的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。專業(yè)化的服務(wù)就需要專業(yè)人員的配置，無(wú)論從實(shí)際需要還是目前的從業(yè)人數(shù)和從業(yè)人群的素質(zhì)上來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在都存在很大的問(wèn)題。目前在農(nóng)村專業(yè)從事社區(qū)養(yǎng)老的專業(yè)人數(shù)缺乏具體的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，而全國(guó)的從業(yè)人員不足百萬(wàn)。目前規(guī)范養(yǎng)老護(hù)理員的法規(guī)主要有三個(gè)：《養(yǎng)老護(hù)理員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（2002年）、《養(yǎng)老護(hù)理員國(guó)家職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)> （2011年）、《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的指導(dǎo)意見》（2014年），這三個(gè)規(guī)范都屬于部門規(guī)章，效力等級(jí)有限。從目前的情況來(lái)看，我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)I(yè)護(hù)工人才與醫(yī)療康復(fù)人才嚴(yán)重短缺的局面依然沒(méi)有改變。這就需要就專業(yè)人員的培訓(xùn)、安置、管理、考核、獎(jiǎng)懲制定相應(yīng)的體系，從根本上解決人員不足的問(wèn)題。專業(yè)的營(yíng)養(yǎng)保健師、醫(yī)療護(hù)理員、心理咨詢師等應(yīng)該配備。

（四）服務(wù)方式的創(chuàng)新化

隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息社會(huì)的高度發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的模式也應(yīng)隨之而創(chuàng)新?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”的模式和人工智能技術(shù)也應(yīng)該助力農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老。現(xiàn)在很多老人都在使用智能手機(jī)，“互聯(lián)網(wǎng)+”的服務(wù)有很好的基礎(chǔ)。通過(guò)微信、QQ、APP等都可以快速地傳播推廣養(yǎng)老信息，提高服務(wù)效率。人工智能技術(shù)正在蓬勃發(fā)展，智能機(jī)器人可以代替人從事很多事務(wù)，這種技術(shù)的運(yùn)用不僅可以彌補(bǔ)人員不足的缺陷，還能提高服務(wù)的效率。陜西目前正在積極推行智慧養(yǎng)老，并且取得了一定的成績(jī)?！瓣兾魇∶裾d曾在2018年底前建立全省農(nóng)村留守老年人信息臺(tái)賬，針對(duì)農(nóng)村老年人服務(wù)需求，積極在生活照料、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、康復(fù)護(hù)理服務(wù)、心理咨詢和精神慰藉服務(wù)、安全防護(hù)和緊急救援服務(wù)、文化娛樂(lè)服務(wù)等六項(xiàng)服務(wù)方面創(chuàng)新服務(wù)方式，不斷提升農(nóng)村老年人服務(wù)水平。”在智慧養(yǎng)老方面，陜西省民政廳2018年6月28日與中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)陜西有限公司共同簽訂了《陜西居家智慧養(yǎng)老服務(wù)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》。指導(dǎo)各地推進(jìn)與陜西移動(dòng)公司的合作，推動(dòng)居家社區(qū)智慧養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)建設(shè)，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的形式，依托農(nóng)村互助幸福院，積極融合為養(yǎng)老服務(wù)組織、社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等，采取互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老、智能化呼叫、APP等多樣化信息化手段。

我國(guó)的人口老齡化問(wèn)題日趨嚴(yán)重，農(nóng)村老人的養(yǎng)老問(wèn)題因?yàn)槿藬?shù)基數(shù)大、空巢老人多、收入低等特點(diǎn)更難解決。探索適合中國(guó)特色的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老制度是一項(xiàng)重要的課題。無(wú)論采用何種形式，實(shí)效性是檢驗(yàn)其價(jià)值的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。完善現(xiàn)有制度，實(shí)現(xiàn)最大效用，既滿足老人的需求，也是保護(hù)老人權(quán)益的應(yīng)有之舉。