以合規(guī)監(jiān)管主體為視角探析合規(guī)管理

徐輝

摘要 研究合規(guī)監(jiān)管主體對(duì)確定合規(guī)監(jiān)管要求、明確合規(guī)管理方向至關(guān)重要，本文將合規(guī)監(jiān)管主體分為多邊合規(guī)監(jiān)管和單邊合規(guī)監(jiān)管，對(duì)最具代表性的監(jiān)管主體和監(jiān)管要求進(jìn)行簡(jiǎn)析。

關(guān)鍵詞 多邊合規(guī)監(jiān)管 單邊合規(guī)監(jiān)管 監(jiān)管要求

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.082

“中興通訊巨額罰款”“孟晚舟事件”，一個(gè)個(gè)鮮活的案件將“合規(guī)”一詞頻繁帶入我們的眼球，“合規(guī)管理”與“合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防控”迅速成為各大公司，尤其是跨國(guó)公司關(guān)注的焦點(diǎn)。筆者分析各個(gè)案件，發(fā)現(xiàn)違規(guī)后果均是由外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)涉案公司施加，這種外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)跨國(guó)公司合規(guī)經(jīng)營(yíng)方面的法律強(qiáng)監(jiān)管即為合規(guī)監(jiān)管。因此研究合規(guī)監(jiān)管主體對(duì)確定合規(guī)監(jiān)管要求、明確合規(guī)管理方向等至關(guān)重要。按照施加監(jiān)管的機(jī)構(gòu)不同，筆者認(rèn)為可以分為多邊合規(guī)監(jiān)管和單邊合規(guī)監(jiān)管兩類(lèi)。

一、多邊合規(guī)監(jiān)管

多邊合規(guī)監(jiān)管指由聯(lián)合國(guó)、世界銀行、歐盟等全球性/區(qū)域性國(guó)際組織對(duì)跨國(guó)公司實(shí)施的合規(guī)監(jiān)管。按照地域的區(qū)別，國(guó)際組織可以分為全球性國(guó)際組織和區(qū)域性國(guó)際組織。就合規(guī)監(jiān)管而言，全球性國(guó)際組織中比較有代表性的是聯(lián)合國(guó)和世界銀行，區(qū)域性國(guó)際組織中比較有代表性的是歐盟。

多邊監(jiān)管的法律基礎(chǔ)主要由國(guó)際條約或國(guó)際會(huì)議所通過(guò)的具有法律約束力的文件，以及國(guó)際習(xí)慣規(guī)則所構(gòu)成。

（一）聯(lián)合國(guó)

聯(lián)合國(guó)是范圍最廣的主權(quán)國(guó)家組成的政府間國(guó)際組織，其對(duì)跨國(guó)公司進(jìn)行監(jiān)管的主要依據(jù)來(lái)自于制裁和多邊公約，其中聯(lián)合國(guó)制裁的實(shí)施機(jī)構(gòu)為聯(lián)合安理會(huì)制裁委員會(huì)，法律依據(jù)主要為《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章“安理會(huì)可以采取行動(dòng)維持或恢復(fù)國(guó)際和平及安全”;第四十一條，“制裁辦法包括一系列可供選擇的不涉及使用武力的強(qiáng)制措施”。制裁措施包括全面經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易制裁，以及一些更為具體的定向措施，如武器禁運(yùn)、旅行禁令以及金融或商品方面的限制等。制裁方面的制度目前在運(yùn)行的有14個(gè)，集中在支持政治解決沖突、核不擴(kuò)散和反恐方面。

聯(lián)合國(guó)在2005年通過(guò)《反腐敗公約》，該公約目前已有140多個(gè)簽約國(guó)，是有法律約束力的全球性反腐敗法律文件。公約主要涵蓋五個(gè)方面：預(yù)防措施、定罪和執(zhí)法、國(guó)際合作、資產(chǎn)的追回，以及技術(shù)援助和信息交流。

（二）世界銀行

世界銀行成立于1944年，目前有189個(gè)成員國(guó)，包含5個(gè)國(guó)際組織。世界銀行對(duì)跨國(guó)公司進(jìn)行合規(guī)監(jiān)管的主要方式是世行制裁，其對(duì)資助的項(xiàng)目有審計(jì)權(quán)，如項(xiàng)目存在問(wèn)題，世行可以要求審計(jì)、進(jìn)行基本調(diào)查、提起罪名的指控，并進(jìn)入內(nèi)部的制裁程序。制裁的范圍包括腐敗活動(dòng)、欺詐行為、共謀行為、脅迫行為和阻礙行為。制裁措施有四種，第一種是取消資格并被加入世行黑名單，包括附解除條件的取消資格和永久的取消資格;第二種是附條件的免于取消資格;第三種是訓(xùn)誡函;第四種是恢復(fù)原狀。世行黑名單具有全球示范，后果放大的效應(yīng)，會(huì)被亞洲開(kāi)發(fā)銀行、泛美開(kāi)發(fā)銀行等其他多邊開(kāi)發(fā)銀行體系成員引用。

（三）歐盟

歐洲聯(lián)盟（簡(jiǎn)稱(chēng)歐盟），是歐洲多國(guó)共同建立的政治及經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟。歐盟對(duì)跨國(guó)公司進(jìn)行跨境監(jiān)管的主要措施包括歐盟制裁與各條例、法規(guī)等。注冊(cè)在歐盟范圍的公司及向歐盟提供產(chǎn)品、服務(wù)的跨國(guó)公司均需符合歐盟制裁和條例法規(guī)的監(jiān)管要求。

歐盟制裁由歐盟制裁委員會(huì)執(zhí)行，其法律依據(jù)包括《羅馬公約》《歐洲聯(lián)盟條約》及《里斯本條約>，制裁的措施包括資產(chǎn)凍結(jié)、武器禁運(yùn)、貿(mào)易限制、資金和技術(shù)援助限制、旅行禁令、投資和信貸限制等。歐盟條例法規(guī)以《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》為例，任何收集、傳輸、保留或處理涉及到歐盟成員國(guó)內(nèi)個(gè)人信息的機(jī)構(gòu)組織，均受該條例約束。

二、單邊合規(guī)監(jiān)管

單邊合規(guī)監(jiān)管指由單個(gè)國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施的，對(duì)跨國(guó)公司域內(nèi)/域外經(jīng)營(yíng)進(jìn)行的合規(guī)監(jiān)管，從司法管轄權(quán)的角度講，單邊管轄可分為依據(jù)屬人/屬地管轄權(quán)下的單邊合規(guī)管轄和“長(zhǎng)臂管轄”兩類(lèi)。

（一）屬人/屬地管轄權(quán)下的單邊合規(guī)管轄

屬地管轄權(quán)下的單邊合規(guī)監(jiān)管指某一國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)跨國(guó)公司發(fā)生在其國(guó)家/屬地范圍內(nèi)的行為是否合規(guī)進(jìn)行的監(jiān)管。屬人管轄權(quán)下的單邊合規(guī)管轄指某一國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)注冊(cè)在其國(guó)內(nèi)的公司/自然人在國(guó)家外的行為是否合規(guī)進(jìn)行的監(jiān)管。

屬地/屬人管轄權(quán)下的單邊合規(guī)要求即為遵守注冊(cè)地/行為地所在國(guó)的法律法規(guī)，體系相對(duì)簡(jiǎn)單，風(fēng)險(xiǎn)管控難度相對(duì)較小。近些年在單邊合規(guī)監(jiān)管方面，以英國(guó)基于其《反賄賂法案>和法國(guó)基于其《薩賓第二法案>的監(jiān)管最具代表性。

1.英國(guó)《反賄賂法案》

英國(guó)政府在2010年頒布反腐力度創(chuàng)全球新高的《反賄賂法案》，該法案適用于注冊(cè)在英國(guó)的企業(yè)或者在英國(guó)從事商業(yè)活動(dòng)的跨國(guó)公司。法案不僅禁止公司進(jìn)行商業(yè)賄賂，還要為怠于阻止“利害關(guān)系人”的行賄行為承擔(dān)責(zé)任，其中“利害關(guān)系人”是指為跨國(guó)公司行事或者以跨國(guó)公司名義行事的主體，比如單位職工、代理人、經(jīng)銷(xiāo)商、承包商、合作伙伴等。

需要特別說(shuō)明的是，跨國(guó)公司如果具備“足夠的程序”，可以此抗辯免除由于員工、代理人、承包商等“利害關(guān)系人”行賄行為引發(fā)的公司責(zé)任。法案中對(duì)“足夠的程序”并無(wú)明確定義，司法部在法案生效之后出臺(tái)了具體的指引，“足夠的程序”包含六個(gè)方面：合理機(jī)制、高度重視、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、盡職調(diào)查、定期培訓(xùn)及監(jiān)督機(jī)制。

2.法國(guó)《薩賓第二法案》

《薩賓第二法案>第17條明確要求公司建立合規(guī)體系，并評(píng)價(jià)合規(guī)體系的有效性。其規(guī)定的合規(guī)體系包括以下方面：（1）制定行為準(zhǔn)則;（2）建立內(nèi)部預(yù)警系統(tǒng);（3）進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估;（4）制定內(nèi)部和外部的會(huì)計(jì)控制程序;（5）建立培訓(xùn)體系;（6）建立懲處機(jī)制;（7）建立內(nèi)控及評(píng)價(jià)制度。如果企業(yè)未按《薩賓第二法案》第17條的規(guī)定建立有效的合規(guī)體系，處罰委員會(huì)有權(quán)對(duì)企業(yè)及其高管進(jìn)行行政處罰。

（二）長(zhǎng)臂管轄權(quán)下的單邊合規(guī)監(jiān)管

長(zhǎng)臂管轄權(quán)下的單邊合規(guī)監(jiān)管即指美國(guó)對(duì)跨國(guó)公司進(jìn)行的合規(guī)監(jiān)管。長(zhǎng)臂管轄基于“最低聯(lián)系原則”，只要跨國(guó)公司與美國(guó)市場(chǎng)有最低限度聯(lián)系，即受美國(guó)單邊的合規(guī)監(jiān)管。美國(guó)跨境監(jiān)管主要通過(guò)《反海外腐敗法》、美國(guó)單邊制裁與出口管制三種途徑實(shí)施。

1.《反海外腐敗法》

美國(guó)《反海外腐敗法》于1977年通過(guò)，核心包括反賄賂條款和會(huì)計(jì)條款兩部分。其中反賄賂條款禁止企業(yè)進(jìn)行賄賂行為，會(huì)計(jì)條款要求企業(yè)必須維持和保留賬簿、記錄和賬目的合理細(xì)節(jié)，同時(shí)具備合理的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制系統(tǒng)。

《反海外腐敗法》頒布之初僅適用于美國(guó)公民或注冊(cè)在美國(guó)的企業(yè)，但隨著美國(guó)企業(yè)發(fā)現(xiàn)其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力受到其他國(guó)家企業(yè)繼續(xù)腐敗行為的影響后，美國(guó)司法系統(tǒng)將州司法實(shí)踐中的“長(zhǎng)臂管轄”要求予以引用?！伴L(zhǎng)臂管轄權(quán)”是指法院對(duì)外國(guó)被告（非居民）所主張的特別管轄權(quán)的總稱(chēng)。長(zhǎng)臂管轄原則擴(kuò)大了美國(guó)的司法管轄權(quán)，一個(gè)企業(yè)不需要在美國(guó)設(shè)立，也不必在美國(guó)有業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，只要企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為與美國(guó)市場(chǎng)、美國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)或者美國(guó)企業(yè)有聯(lián)系，即可構(gòu)成在美國(guó)司法管轄所要求的“最低限度的接觸”，從而使美國(guó)法院獲得管轄權(quán)。

在被確定違反該法案后，高管及主要涉案人員面臨監(jiān)禁的刑事處罰，公司面臨無(wú)上限的罰款的民事處罰，同時(shí)公司面臨禁令、融資受限、多邊發(fā)展銀行聯(lián)合制裁等連帶后果。此外美國(guó)會(huì)要求該企業(yè)采取持續(xù)性的補(bǔ)救措施，包括加強(qiáng)合規(guī)建設(shè)和合規(guī)機(jī)制等。

2.美國(guó)制裁

美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁是單邊制裁，是為追求美國(guó)外交政策和國(guó)家安全目標(biāo)所施加的一種經(jīng)濟(jì)脅迫。美國(guó)制裁通常包括禁止跨國(guó)公司與屬于經(jīng)濟(jì)制裁目標(biāo)的國(guó)家、地區(qū)、行業(yè)、個(gè)人和實(shí)體進(jìn)行進(jìn)出口、金融服務(wù)、航運(yùn)、證券投資、旅行等多種經(jīng)貿(mào)活動(dòng)。

美國(guó)制裁包括兩級(jí)，一級(jí)制裁是針對(duì)美國(guó)人以及非美國(guó)人與美國(guó)有連接點(diǎn)活動(dòng)的制裁，二級(jí)制裁是針對(duì)非美國(guó)人且與美國(guó)沒(méi)有連接點(diǎn)的活動(dòng)的制裁。違反一級(jí)制裁將會(huì)民事和刑事處罰，違反二級(jí)制裁將會(huì)被剝奪接觸美國(guó)市場(chǎng)和美國(guó)金融系統(tǒng)的機(jī)會(huì)。

3.出口管制

美國(guó)出口管制是指對(duì)美國(guó)物品（產(chǎn)品、組件、材料、軟件等）的出口、再出口和轉(zhuǎn)移，以及對(duì)外國(guó)產(chǎn)品但運(yùn)輸途經(jīng)美國(guó)或產(chǎn)品中有超過(guò)特定比例的美國(guó)來(lái)源成分的限制。

出口管制可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是用于軍事和防務(wù)目的的產(chǎn)品和技術(shù)，主要管制依據(jù)包括《武器出口管制法》及據(jù)此頒布的《武器國(guó)際運(yùn)輸條例》;第二類(lèi)是軍民“兩用”產(chǎn)品和技術(shù)，主要管制依據(jù)包括美國(guó)總統(tǒng)根據(jù)《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》頒布的行政命令及2018年8月13日頒布《出口管制改革法案》。

如果違反出口管制，美國(guó)政府主管部門(mén)，如商務(wù)部、財(cái)政部將進(jìn)行行政處罰，措施包括罰款，將相關(guān)公司列入相應(yīng)受控名單等。情節(jié)嚴(yán)重的，高管及涉案人員還將同時(shí)被追究刑事責(zé)任。一旦被行政處罰或被追究刑事責(zé)任，相關(guān)外國(guó)公司將無(wú)法再?gòu)拿绹?guó)公司取得相關(guān)產(chǎn)品和技術(shù)。

三、合規(guī)監(jiān)管下的合規(guī)管理建議

從監(jiān)管主體分析出發(fā)，明確具體企業(yè)運(yùn)營(yíng)相關(guān)的適用監(jiān)管主體后，企業(yè)可對(duì)監(jiān)管主體的監(jiān)管要求進(jìn)行針對(duì)性分析研究，明確自身業(yè)務(wù)相關(guān)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，根據(jù)外部強(qiáng)制性規(guī)定針對(duì)性的加強(qiáng)合規(guī)管理，構(gòu)建符合監(jiān)管要求的合規(guī)管理體系。筆者認(rèn)為構(gòu)建完善的合規(guī)管理體系可按照如下途徑：

一是明確企業(yè)運(yùn)營(yíng)相關(guān)的合規(guī)監(jiān)管主體，按照監(jiān)管要求對(duì)照檢查企業(yè)合規(guī)管理和運(yùn)營(yíng)的符合度。

二是以合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防控為導(dǎo)向，強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)短板、促提升，梳理形成合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)清單，提出針對(duì)性防控措施。

三是以對(duì)標(biāo)先進(jìn)為引領(lǐng)，制定適合企業(yè)自身的合規(guī)管理工作建設(shè)方案，逐步推動(dòng)合規(guī)管理體系建設(shè)，包括明確的合規(guī)管理方針和合規(guī)承諾，全員遵守的行為手冊(cè)，以及按需細(xì)化的專(zhuān)項(xiàng)制度與流程等，同時(shí)扎實(shí)做好重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域合規(guī)管理工作。