深圳公益性社會組織參與社會治理的制度分析

衣志強

摘要 隨著我國市場經(jīng)濟改革的不斷深入，社會管理問題的創(chuàng)新也成為了重大的國家發(fā)展戰(zhàn)略。對于社會組織而言，其不僅僅充當(dāng)被視為管理的對象，更多時候還要承擔(dān)社會治理的主體地位，成為政府治理的有效幫手。深圳作為我國改革開放的先鋒城市，其自身社會管理改革也有著充足的經(jīng)驗。本文以此為基礎(chǔ)，圍繞深圳市公益性社會組織相關(guān)工作的開展，就其參與社會治理的相關(guān)問題以及當(dāng)前的相關(guān)制度問題加以分析，希望為今后制度改革以及社會的更高效、科學(xué)治理提供有價值的參考。

關(guān)鍵詞 深圳市 公益性 社會組織 社會治理

中圖分類號：D669 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.071

自上個世紀九十年代開始，特別是黨的十六屆四中全會之后，隨著我國經(jīng)濟制度改革的不斷深入，社會管理體制以及社會組織結(jié)構(gòu)都在發(fā)生著翻天覆地的變化。政府所推出的“簡政放權(quán)”政策為社會組織的發(fā)展提供了充足的空間。深圳圍繞社會組織管理體制的改革，予以了積極的探索與推進，加強對深圳社會制度改革工作的探索，對于今后相關(guān)事業(yè)的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。

一、深圳社會組織參與治理的制度環(huán)境變遷

得益于深圳市發(fā)達的市場環(huán)境以及高度的政策支持，深圳市內(nèi)各類社會組織相比于其他地區(qū)的社會組織有著更具養(yǎng)分的發(fā)展空間。

（一）變遷階段

深圳地區(qū)的社會組織發(fā)展與國家發(fā)展大背景緊密相連?？v觀其變遷歷程，可主要分為政府集權(quán)無作為階段、立足市場自治運行階段、政府放權(quán)積極參與階段。

以第一階段為例，1980年深圳特區(qū)建立，但是時至改革開放初期，整個社會的精力都在社會經(jīng)濟的發(fā)展中，所以從1980年到1995年期間，社會組織的管理工作開展形同虛設(shè)。這一方面源自政府部門對于社會組織的嚴格管理，另一方面也在于社會組織也需要依賴政府才能夠?qū)崿F(xiàn)自身的生存。隨著社會各界以及國家有關(guān)部門對于民間組織重要性的不斷認識，深圳政府也很快做出了管理改革。在這一階段，政府部門首先考慮的是社會組織的自我生存。在這一階段社會組織參與社會管理的工作也便暫時擱置。自1995年深圳出臺了《關(guān)于全市性社會團體管理若干問題的通知》，標(biāo)志著社會團體正式的面向社會。2007年，深圳政府在此就社會組織的管理與發(fā)展問題做出了指示，通過政策以及制度層面的保障，為社會工作人才的培養(yǎng)與激勵工作提供了可靠地支持。2008年，隨著深圳市社會工作處的設(shè)立，標(biāo)志著社會組織管理工作進入了新的時期。在2012年，深圳政府出臺了《關(guān)于進一步推進社會組織改革發(fā)展的意見》，在這一文件中，將社會組織直接登記的范圍進一步擴大，同時在行業(yè)協(xié)會內(nèi)部引入了競爭機制，這也是改革探索的又一個臺階。

（二）變遷原因

一如上文所示，政府政策的支持與引導(dǎo)是決定我國社會組織發(fā)展走向的重要風(fēng)向標(biāo)，但是就深圳市社會組織的發(fā)展路徑而言，其背后的變遷因素也值得為之探索。首先便是因為頂層設(shè)計的影響。當(dāng)頂層設(shè)計尚處于不穩(wěn)定的狀態(tài)時，社會組織管理制度的內(nèi)部自然會存在難以解決的矛盾。在地方中的體現(xiàn)，便會表現(xiàn)在登記、資助等過程中會出現(xiàn)時松時緊的現(xiàn)象。其次便是政府對于其自身治理能力提升的新需求。傳統(tǒng)社會中政府單中心的治理模式所呈現(xiàn)出的無力感與局限性也極大程度上限制了社會文明的發(fā)展，當(dāng)多中心治理成為了政府提升自身治理能力的必要選擇時，社會組織便自然迎來了培育發(fā)展的新時期。最后便是社會選擇力量自身的加強。如果說由政府主導(dǎo)的制度變遷是一種自上而下的制度變遷，那么社會力量的興起則是一種自下而上的變遷。市場經(jīng)濟的發(fā)展極大程度上促進了利益分化，政府的簡政放權(quán)也自然存在有較大的需求空間。而以社會組織為代表的社會力量立足于民間自治，極大程度上提高了自身的調(diào)節(jié)能力，所以其自身也在逐步成長為社會管理的主體。

（三）變遷特點

深圳地區(qū)的社會組織發(fā)展本身具有濃厚的區(qū)域特色。其在變遷過程中所呈現(xiàn)出的特點可以總結(jié)為“先市場再社會”“先小步再快步”“先官方再民間”。以前者為例，深圳地區(qū)的社會組織快速發(fā)展極大程度上得益于深圳地區(qū)高速的經(jīng)濟發(fā)展。通常我們認為社會建設(shè)以及經(jīng)濟發(fā)展二者之間是相互適應(yīng)與協(xié)調(diào)的，但是實際情況卻是，在當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展是第一要務(wù)的指引下，我國當(dāng)時的社會組織建設(shè)是與經(jīng)濟發(fā)展嚴重脫節(jié)的。深圳地區(qū)較早認識了社會建設(shè)的重要性，所以也率先走出了一條先市場后社會的發(fā)展之路。其次便是“先小步再快步”，在社會組織登記體制的改革過程中，深圳地區(qū)所采取的改革方案謹小慎微。分別構(gòu)建起了新的管理、支持以及監(jiān)督框架。這實際上也為深圳地區(qū)的社會發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。最后便是“先官方再民間”。在所有由政府主導(dǎo)的制度變革中，一些半官方以及官辦的社會組織都是格外受到關(guān)注的。在民間社會組織蓬勃興起的階段，所有的半官方以及官辦的社會組織都面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。為了進一步發(fā)揮主導(dǎo)作用，深圳政府在改革的初級階段便將改革的目標(biāo)選擇了具有官方背景的社會組織。經(jīng)過這些組織的改革與發(fā)展，逐步的帶動其他社會組織的改革與升級。時至今日，這種組織建設(shè)的方法已經(jīng)取得了十分顯著的成果，盡管該模式帶有強烈的官方色彩，但是就當(dāng)前的實際發(fā)展成果而言，顯然是十分可喜的。

二、深圳公益性社會組織參與社會治理的思考

（一）不可忽視制度細節(jié)

對于一個制度的推行來說，決定其成功與否的關(guān)鍵因素往往在于“制度細節(jié)”。好的制度細節(jié)不僅是設(shè)計者智慧與心血的表現(xiàn)，更是能在推廣的過程中保證制度的實施者、監(jiān)督者以及約束者都能夠欣然的接受并積極的維護這項制度。以美國為例，其以稅法為基礎(chǔ)對社會中的非盈利組織便進行了有效的監(jiān)督。亦或者日本政府通過引導(dǎo)非政府組織與政府合作開發(fā)援助，也是優(yōu)秀制度細節(jié)的體現(xiàn)?？陀^而言，我國當(dāng)前的制度細節(jié)設(shè)計還有很多的問題，很多制度都表現(xiàn)出了操作性差、模糊性高等特點，對于具體的執(zhí)行部門乃至監(jiān)管對象都帶來了不必要的困擾。

（二）政府支持必不可少

社會組織本身的非營利性也決定了在其發(fā)展的過程中必然要接受外界環(huán)境的支持與幫助。政府部門此時的關(guān)鍵作用便體現(xiàn)的淋漓盡致。因政府支持的持續(xù)性、廣泛性以及穩(wěn)定性，決定了政府在支持社會組織發(fā)展過程中的關(guān)鍵性地位。

當(dāng)前世界上任何發(fā)達地區(qū)，任何民間組織、社會公益組織發(fā)展完善的地區(qū)，其背后都有一個政策完善、“出手大方”的政府為后盾。政府之所以會予以支持，背后更多的是民意的驅(qū)動。因為社會民眾需要這些社會組織，所以政府也在對社會組織的支持方面樂此不疲。就深圳市而言，深圳市政府對于社會組織的資助還不夠完善。具體表現(xiàn)在數(shù)額低、持續(xù)性差甚至于有很大的隨意性。2013年深圳市某區(qū)公共財政預(yù)算支出251951萬元，但是這部分錢中用于支持社會組織發(fā)展的撥款僅為200萬元。反觀香港地區(qū)2013年的公開數(shù)據(jù)顯示，香港政府對NGO服務(wù)的補貼金額高到113.6億元，占總支出的2.89%。所以今后相關(guān)工作的開展中，政府部門也需提高重視，強化財政政策層面的持續(xù)支持。

（三）堅持妥善協(xié)商

深圳市作為我國改革開放的前沿，其在近幾十年的發(fā)展過程中也上演了一部聲勢浩大的移民大戲。深圳市1980年的人口僅為30萬，而到了今天，深圳市的常住人口總數(shù)已經(jīng)高達1300萬人。深圳地區(qū)多元的文化組成也決定了其能夠創(chuàng)造出無限的活力與激情。但是在這之后，蘊藏的也是無處不在的矛盾與裂痕。當(dāng)出現(xiàn)社會問題時，社會組織便能夠發(fā)揮出意想不到的作用，在反映民意的過程中社會組織通過協(xié)商的方式表達自身的訴求，能夠有效的愈合社會矛盾所帶來的傷口。

以香港、美國等地區(qū)與國家為例，真正能夠代表社會中不同群體利益的不是政府、政黨也不是某個利益集團。更能代表群體利益的，往往是活躍在民間的各種社會組織。就以往的發(fā)展經(jīng)驗以及當(dāng)前的現(xiàn)實情況而言，沒有任何一個部門與組織能夠替代社會組織在維護社會穩(wěn)定中所發(fā)揮的作用。而堅持妥善協(xié)商，也是社會組織發(fā)揮自身價值的重要途徑。所以不論是今后深圳地區(qū)社會組織的發(fā)展，還是我國其他地區(qū)社會組織的發(fā)展，都需要堅持妥善協(xié)商的基本處理原則，只有如此才能更好地謀求社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

（四）制度執(zhí)行力

對于任何制度的發(fā)展而言，都需要保證其自身的執(zhí)行力。執(zhí)行力不僅代表了決定，同時也是執(zhí)行者以及制定者公信力的表現(xiàn)。社會組織作為政府認可的機構(gòu)，群眾對于社會群體的信任程度很大程度上來自于對政府的認可。這種信任能夠成為民眾、政府之間的紐帶，但是同時這份紐帶也是十分脆弱的。這里的脆弱是指這份信任極其容易受到褻瀆以及腐敗等因素的影響。這也是一些西方發(fā)達國家對于破壞規(guī)則者嚴厲的懲罰。因為對于制度的破壞者而言，如果其在這一次的破壞中沒有受到懲罰，那么這樣的悲劇還會再次發(fā)生。對于深圳地區(qū)以及今后各地區(qū)的社會組織發(fā)展中，對于制度執(zhí)行力的保障也需格外的關(guān)注。

三、結(jié)語

社會組織參與社會治理是一個社會文明的表現(xiàn)，文章圍繞深圳市社會組織的發(fā)展歷程展開探索，同時集合香港以及其他地區(qū)社會組織的管理問題就當(dāng)前深圳市社會組織參與社會管理展開了思考。希望通過相關(guān)研究工作的開展，為今后深圳地區(qū)乃至我國社會的進一步發(fā)展做出積極的貢獻。