試論中國水環(huán)境的河長制流域治理模式：運作邏輯、現(xiàn)實問題與完善對策

張沐華

摘要 河長制最初產(chǎn)生于領(lǐng)導(dǎo)督辦和環(huán)保的問責(zé)，經(jīng)過長期探索和制度創(chuàng)新，逐漸發(fā)展成為一種以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為責(zé)任核心，以科層建制與屬地原則相結(jié)合的承包制，體現(xiàn)了壓力型體制下的目標(biāo)責(zé)任管理運作邏輯。本文通過回顧河長制治理的歷程，根據(jù)國家指導(dǎo)意見和實施方案，立足中國本土的實踐，積極發(fā)掘河長制流域治理模式背后的運作邏輯，在此基礎(chǔ)上，從目標(biāo)確定與責(zé)任分解、組織架構(gòu)與資源配置、協(xié)同行動與行政吸納、績效考核與責(zé)任追究四個環(huán)節(jié)，檢視水環(huán)境河長制流域治理模式存在的現(xiàn)實問題，并提出了優(yōu)化治河權(quán)責(zé)體系、增強配套制度供給、推進(jìn)治理工具創(chuàng)新、積極培育社會資本、不斷完善激勵機制、加強動態(tài)過程監(jiān)管的對策建議。

關(guān)鍵詞 河長制 目標(biāo)責(zé)任制 運作邏輯 現(xiàn)實問題 完善對策

中圖分類號：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.069

一、問題的提出

在工業(yè)化和城市化快速推進(jìn)過程中，河水跨域特質(zhì)所引發(fā)的治理結(jié)構(gòu)碎片化問題，嚴(yán)重制約了國家生態(tài)文明建設(shè)的步伐。面對行政區(qū)劃與流域治理之間存在的制度阻梗，黨中央和國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面推進(jìn)河長制的意見》。從兩年推進(jìn)情況來看，總體取得了一定成效，但這一模式在治理目標(biāo)和現(xiàn)實績效之間仍然存在著距離。

對此，學(xué)術(shù)界需要積極發(fā)揮智庫的優(yōu)勢。從已有文獻(xiàn)來看，學(xué)者們一般通過運用西方前沿理論，對河長制流域治理模式進(jìn)行系統(tǒng)分析。這種研究思路具有一定的借鑒意義，但容易陷入用西方理論闡釋中國本土實踐的困境。因此，本文反其道而行之，通過回顧河長制治理的歷程，在國家指導(dǎo)意見和實施方案的基礎(chǔ)上，立足中國本土的實踐，積極發(fā)掘這一治理模式背后的運作邏輯，檢視河長制流域治理模式存在的現(xiàn)實問題，并提供了進(jìn)一步完善河長制治理的對策建議。

二、河長制流域治理模式的實踐歷程

2007年無錫市爆發(fā)了太湖藍(lán)藻事件，造成了自來水污染和飲水短缺的問題。面對突發(fā)飲用水的公共危機事件，無錫市出臺了水質(zhì)目標(biāo)責(zé)任考核辦法，規(guī)定由當(dāng)?shù)攸h政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的河水環(huán)境的保護(hù)管理工作，并將河水檢測結(jié)果納入政績考核。鑒于無錫市取得的顯著效果，天津、浙江、福建、北京、海南等省市相繼出臺了管理辦法，將地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)任命為河長，在轄區(qū)范圍內(nèi)推行河長制。2016年12月，根據(jù)黨中央的戰(zhàn)略部署，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布了《關(guān)于全面推進(jìn)河長制的意見》，對河長制的全面推行提供整體政策框架，要求在全國范圍內(nèi)推進(jìn)河長制。

由此可見，河長制作為一項地方政府實踐探索，首先在經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)和河水資源豐富的省市得以推行，隨后擴散到一些河水治理政策需求較大的城市，而其他省份對于河長制的推行，主要是到了中央指導(dǎo)意見發(fā)布之后。

三、河長制流域治理模式的運作邏輯

（一）目標(biāo)確定與責(zé)任分解

從實踐歷程來看，河長制最初是從領(lǐng)導(dǎo)督辦和環(huán)保問責(zé)制中所衍生出的，經(jīng)過長期探索和制度創(chuàng)新，逐漸發(fā)展成為一種以黨政主要領(lǐng)導(dǎo)為責(zé)任核心，以科層建制與屬地原則相結(jié)合的承包制，體現(xiàn)了壓力型體制下的目標(biāo)責(zé)任管理運作邏輯。在壓力型行政體制下，其實現(xiàn)形式主要是通過自上而下的途徑，將上級確立的行政目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解，并將主要任務(wù)和具體責(zé)任一并打包給下級機構(gòu)和主要負(fù)責(zé)人，實現(xiàn)了行政壓力的傳導(dǎo)。

（二）組織架構(gòu)與資源配置

在推行河長制的過程中，按照行政級別，成立了省市縣鄉(xiāng)四級河長，并成了專門組織機構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)事務(wù)。從理論上來講，這一組織架構(gòu)是在不改變原有科層建制的基礎(chǔ)上，圍繞特定問題而組建起來的任務(wù)型組織，具有臨時性和非權(quán)威性的特征，其行政效能的發(fā)揮很大程度上取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的行政等級和個人威望。資源配置作為組織運作的物質(zhì)基礎(chǔ)，對組織目標(biāo)實現(xiàn)也具有重要支撐作用。

（三）協(xié)同行動與行政吸納

河長制很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督和縱橫兩方面的權(quán)力運作機制。

一方面，黨政領(lǐng)導(dǎo)借助行政指揮鏈條，能夠迅速實現(xiàn)縱向的層級節(jié)制，另一方面，黨政領(lǐng)導(dǎo)借助職務(wù)權(quán)威和分管領(lǐng)域，也能夠?qū)崿F(xiàn)橫向部門職能的信息溝通與事務(wù)合作。在當(dāng)代治理語境中，這一整合模式還會突破組織邊界，與企業(yè)和社會進(jìn)行合作，實現(xiàn)行政吸納和資源整合。

（四）績效考核與責(zé)任追究

河長制在具體操作中，一般由上級主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)對下級河水治理情況進(jìn)行定期的評估，對于未達(dá)標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)干部，在選拔任用上實行一票否決。這種考核方式被國內(nèi)學(xué)者稱為“達(dá)標(biāo)型考核”。它更多地體現(xiàn)為一種指標(biāo)約束而非競爭性激勵，即責(zé)任主體要在規(guī)定時間內(nèi)完成相應(yīng)任務(wù)。對于偏離約束指標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)干部，則要按照所簽訂的目標(biāo)責(zé)任書進(jìn)行責(zé)任追究。

四、河長制流域治理模式的現(xiàn)實問題

（一）目標(biāo)設(shè)置與權(quán)責(zé)失衡的問題

在中國政治中，黨中央和國務(wù)院是政策制定者，掌握著最終決策權(quán)，負(fù)責(zé)提出總體目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃，各級地方黨委政府負(fù)責(zé)將目標(biāo)逐層分解，將轄區(qū)內(nèi)的河水治理責(zé)任進(jìn)行一步細(xì)化分解，并具體責(zé)任到人。這種單向目標(biāo)設(shè)置，雖然能夠確保上級意圖的傳達(dá)，但容易忽視地方具體情況和執(zhí)行能力，導(dǎo)致權(quán)責(zé)失衡的問題較為突出。

（二）組織困境與資源分配的問題

科層制講究層級節(jié)制和職能分工，而屬地原則要求突破組織邊界，進(jìn)行資源整合和協(xié)同行動。這就使得河長制的組織架構(gòu)從一開始就存在著內(nèi)在困境。因此，在進(jìn)行橫向合作時候，容易從本部門角度出發(fā)看待問題。再從資源分配來看，尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對河長辦的人員編制、崗位設(shè)置、財政支持、經(jīng)費額度作出明確的規(guī)定。

（三）協(xié)同不力與主體單一的問題

河長制是一種科層建制和屬地原則相結(jié)合的目標(biāo)責(zé)任制，需要依靠縱向?qū)蛹壒?jié)制和橫向部門合作。當(dāng)主要領(lǐng)導(dǎo)不在場的時候，各部門容易陷入各自為政的困局，同時各部門負(fù)責(zé)人還面臨政治錦標(biāo)賽的競爭問題，在協(xié)同行動與績效產(chǎn)出不對等的時候，容易出現(xiàn)推諉避責(zé)的行為。

同時，治理的主體較為單一，更多依靠地方政府進(jìn)行治理，導(dǎo)致吸納不足的困境。

（四）負(fù)向激勵與問責(zé)滯后的問題

河長制偏重運動式治理的方式，能夠通過主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)權(quán)威，進(jìn)行組織整合，將資源迅速集中起來，在短期之內(nèi)產(chǎn)生立竿見影鄉(xiāng)的效果，但由于缺乏正向的激勵機制，在集中整治之后容易產(chǎn)生反彈的效應(yīng)。

另外，河長制對于未達(dá)標(biāo)的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行約談或者問責(zé)，對于過程的監(jiān)管不夠重視，存在追責(zé)滯后的問題。

五、河長制流域治理模式的完善對策

（一）優(yōu)化地方政府河水治理權(quán)責(zé)體系

責(zé)任是河長制的核心構(gòu)成元素。因此，優(yōu)化地方政府河水治理權(quán)責(zé)體系是完善河長制的關(guān)鍵所在。在現(xiàn)行壓力型體制之下，上級政府通過行政指揮鏈條，能夠?qū)⒇?zé)任迅速分解，但是在責(zé)任轉(zhuǎn)移的同時，下級政府尤其是基層政府并未獲得與之先匹配的權(quán)限，造成了權(quán)責(zé)失衡的問題。

因此，要不斷優(yōu)化地方政府河水治理權(quán)責(zé)體系，將權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一起來。

（二）增強河長制各項配套制度的供給

河長制首先在經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)和河水資源豐富的省市得以推行，取得了較為顯著的成果，但是在向全國推進(jìn)過程中，各省份需要根據(jù)中央的指導(dǎo)意見，并結(jié)合本地具體情況進(jìn)行制度的持續(xù)創(chuàng)新，加強河長制的各項配套制度的供給。

（三）推進(jìn)治理工具創(chuàng)新和培育社會資本

在當(dāng)前中國水環(huán)境河長制流域治理模式中，要推進(jìn)治理工具創(chuàng)新和培育社會資本，充分發(fā)揮市場和社會作用，采用購買公共服務(wù)或者公私合營的方式，積極鼓勵企業(yè)參與，同時引導(dǎo)社會組織和當(dāng)?shù)鼐用裼行騾⑴c，實現(xiàn)多元主體共治和資源配置有效配置。

（四）完善激勵機制和加強動態(tài)過程監(jiān)管

建議根據(jù)誰受益誰付費的原則，向沿河房地產(chǎn)、商鋪和企業(yè)征收一定的環(huán)保稅費，同時加強整體流域的地方政府之間合作，由下游向上游地區(qū)提供一定的生態(tài)補償，實現(xiàn)河水流域治理費用的合理分擔(dān)。同時，針對問責(zé)滯后的困境，要借助信息技術(shù)手段，進(jìn)行定期現(xiàn)狀分析和問題診斷，加強動態(tài)過程監(jiān)管，實現(xiàn)從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本。