論我國(guó)城市化進(jìn)程中地方立法權(quán)的歷史變遷

翟明煜

摘要 中國(guó)在改革開(kāi)放以后的四十年間城市化的發(fā)展帶來(lái)了眾多需要通過(guò)地方法律規(guī)范來(lái)調(diào)整的各種社會(huì)關(guān)系，也為地方立法的發(fā)展提供了愈加廣闊的空間。觀察中國(guó)城市化過(guò)程中的地方立法權(quán)歷史變遷，有助于更加深入地理解城市化進(jìn)程與地方立法之間的相互關(guān)系。設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán)，將對(duì)城市的依法治理能力起到重要的推動(dòng)作用。

關(guān)鍵詞 城市化 地方立法 歷史變遷

基金項(xiàng)目：南陽(yáng)師范學(xué)院校級(jí)專項(xiàng)項(xiàng)目：《立法法修改》與地方立法權(quán)研究階段性成果。

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.062

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大且速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市發(fā)展日新月異，取得了令世人矚目的成就。城市成為了各種社會(huì)生活的中心，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)截至2018年底，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)59.58%，這也意味著中國(guó)的大部分人口已經(jīng)集中于城市。城市化意味著人們由以前的熟人社會(huì)進(jìn)入到了“陌生人社會(huì)”，這本身就需要大量的法律規(guī)范來(lái)調(diào)整人們之間復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。同時(shí)，由于我國(guó)各地之間發(fā)展不平衡，城市之間出現(xiàn)了較大的差距和分化，不同發(fā)展階段的城市面臨的問(wèn)題具有很大的差異性。這些情況導(dǎo)致了以往“全國(guó)一盤棋”的大一統(tǒng)立法模式正在被地區(qū)與城市間的差異所打破，而在依法治國(guó)、依法行政的大背景下，地方政府又有對(duì)立法權(quán)的迫切需求，于是在2015年的《立法法》修改中賦予了所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，在2018年修憲中又從憲法層面對(duì)此加以確認(rèn)。這一變化無(wú)疑是中國(guó)立法制度史上的一個(gè)里程碑式的事件，將極大地推動(dòng)中國(guó)的城市立法進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。有鑒于此，本文意圖回顧中國(guó)的地方立法權(quán)所經(jīng)歷的歷史變遷，為更深刻地理解城市化過(guò)程中的地方立法權(quán)提供一定的參考。

一、建國(guó)之初的城市發(fā)展與地方立法

1949年10月，新中國(guó)建立之初，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率僅有10.64%。數(shù)百座城市在長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)中被蹂躪破壞。城市的工商業(yè)在戰(zhàn)爭(zhēng)中也未能幸免，城市中存在大量的失業(yè)人群，構(gòu)成了城市的不穩(wěn)定因素。整個(gè)國(guó)家的信用體系尚處于混亂之中，城市的商品交易和物價(jià)都相當(dāng)不穩(wěn)定，如何能夠迅速走出建國(guó)后的困難局面是擺在國(guó)家面前的一道難題。

建國(guó)初期，中國(guó)選擇了蘇聯(lián)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。蘇聯(lián)模式是一種通過(guò)比較激進(jìn)的方式使落后國(guó)家快速趕超發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展路徑，其主要的表現(xiàn)形式是通過(guò)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工業(yè)發(fā)展，通過(guò)農(nóng)村補(bǔ)貼城市，通過(guò)低消費(fèi)高積累實(shí)現(xiàn)對(duì)重要地區(qū)和行業(yè)的高投資，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。由于新中國(guó)建國(guó)以后，缺乏發(fā)展工業(yè)所需要的技術(shù)、設(shè)備和人才，因此我國(guó)的第一個(gè)“五年計(jì)劃”實(shí)際上主要是圍繞著蘇聯(lián)援建的156個(gè)項(xiàng)目展開(kāi)的，而中國(guó)的城市也就是在這樣一種背景下開(kāi)始恢復(fù)和重建的。

1954年以前，中國(guó)的各項(xiàng)政治和法律制度實(shí)際上處于一種初建階段，對(duì)于城市立法工作而言，更是一片空白，當(dāng)時(shí)對(duì)于城市的管理主要依靠行政部門發(fā)布的各種規(guī)定和命令。

二、1954年憲法關(guān)于立法權(quán)規(guī)定以及地方政府的立法實(shí)踐

1954年憲法是新中國(guó)的第一部憲法，為新中國(guó)的法制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。如果從1954年憲法的定位上來(lái)看，這是一部具有過(guò)渡性質(zhì)的憲法，即要通過(guò)大概十五年左右的努力實(shí)現(xiàn)由新民主主義向社會(huì)主義的過(guò)渡。1954年憲法也是在新中國(guó)剛剛開(kāi)始經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)制定的，它必須與蘇聯(lián)式的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相適應(yīng)。

（一）1954年憲法對(duì)立法權(quán)的上收

為了加強(qiáng)中央集權(quán)，快速實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1954年憲法對(duì)立法權(quán)進(jìn)行了上收。該法第22條就規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)。通過(guò)這一規(guī)定，直接把立法權(quán)定位為中央事務(wù)，限制了地方政府立法權(quán)的擴(kuò)張。然而，由于全國(guó)人大一年只召開(kāi)一次會(huì)議，而且會(huì)期很短，因此實(shí)際上無(wú)法完成巨大的立法工作量。于是，第二年憲法的這一規(guī)定就出現(xiàn)了松動(dòng)。1955年7月，全國(guó)人大隨即“授權(quán)常務(wù)委員會(huì)依照憲法的精神、根據(jù)實(shí)際的需要，適時(shí)地制定部分性質(zhì)的法律，即單行法規(guī)”。這實(shí)際上賦予了全國(guó)人大常委會(huì)以實(shí)際的立法權(quán)。其后，在1959年召開(kāi)的第二屆全國(guó)人大會(huì)議上又賦予了全國(guó)人大常委會(huì)修改法律的職權(quán)。

地方立法權(quán)的限縮還體現(xiàn)在了1954年《憲法》第64條，“地方各級(jí)人民委員會(huì)（即人民政府）依照法律規(guī)定的權(quán)限發(fā)布決議和命令?！彼^“依照法律規(guī)定的權(quán)限”主要指的是根據(jù)1954年《地方人大和地方政府組織法》的規(guī)定，地方人民政府可以“根據(jù)法律、法令、本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決議和命令，規(guī)定行政措施，發(fā)布決議和命令，并且審查這些決議和命令的實(shí)施情況”。這一條款實(shí)際上對(duì)于地方政府的立法權(quán)進(jìn)行了較大的限制，即地方人民政府只能制定執(zhí)行性的“行政措施”，而不能根據(jù)地方發(fā)展的實(shí)際需要，自行制定行政規(guī)章。另一方面，應(yīng)當(dāng)注意到，《地方政府組織法》對(duì)地方政府的職責(zé)做了明確的規(guī)定，包括管理市場(chǎng)、領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)、稅收、交通、公共事業(yè)、文化、教育、衛(wèi)生、優(yōu)撫、救濟(jì)和社會(huì)福利、治安等具體事項(xiàng)。很明顯，地方政府如此之多的事權(quán)與其沒(méi)有地方立法權(quán)是不相協(xié)調(diào)的，最終的結(jié)果是地方政府只能繞過(guò)正常的立法程序，而選擇運(yùn)用更具靈活性的“決議和命令”來(lái)彌補(bǔ)立法權(quán)缺失帶來(lái)的管制困難。由于當(dāng)時(shí)行政訴訟救濟(jì)制度的缺乏，地方政府制定的“決議和命令”實(shí)際上處于一種缺少監(jiān)督的狀態(tài)。

（二）建國(guó)初期中央與地方關(guān)系的調(diào)適與地方立法權(quán)的發(fā)展

對(duì)于中央地方關(guān)系的緊張以及高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制存在的固有的弊端，毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中有著深入的觀察和分析，“中央和地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對(duì)我們建設(shè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國(guó)家比較有利?！薄拔覀兊膽椃ㄒ?guī)定，立法權(quán)集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法，憲法并沒(méi)有約束。”毛澤東同志在《論十大關(guān)系》中看到了中國(guó)中央與地方關(guān)系中存在的諸多問(wèn)題，但聯(lián)系到當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景，毛澤東同志所提出的“按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法，憲法并沒(méi)有約束”的觀點(diǎn)，其主要的目的可能并非在賦予地方立法權(quán)，而是意圖使地方政府能夠有可能擺脫中央的計(jì)劃控制，更加“多快好省”地建設(shè)社會(huì)主義，當(dāng)然這種地方積極性的釋放，對(duì)于打破蘇聯(lián)式的高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)也發(fā)揮了一定的作用。

三、1982年憲法中地方立法權(quán)的發(fā)展

1978年底召開(kāi)的第十一屆三中全會(huì)，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，主要的變化是改變了以往階級(jí)斗爭(zhēng)的政治路線，建立了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的發(fā)展模式，同時(shí)開(kāi)啟了農(nóng)村的改革，將農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模地轉(zhuǎn)移到城市，中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)高速發(fā)展的城市化階段。

1982年，我國(guó)在1954年憲法的基礎(chǔ)上制定了一部體現(xiàn)改革開(kāi)放方向的憲法。在地方立法權(quán)上，《憲法》第100條規(guī)定，省級(jí)人大及常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)。同時(shí)在第107條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面行政工作，發(fā)布決定和命令。這里所謂的發(fā)布“決定和命令”，實(shí)際上包括了制定行政規(guī)范性文件。

1982年12月10日，第五屆全國(guó)人大也啟動(dòng)了對(duì)1979年《地方組織法》的修改。有學(xué)者認(rèn)為，五屆人大五次會(huì)議在通過(guò)憲法的同時(shí)修改《地方組織法>，規(guī)定較大的市擬定法律草案的權(quán)力，主要原因是考慮到較大的市由于地方事務(wù)日益繁多，客觀上需要因地制宜地制定具有地方特色的地方性法規(guī)。而由于憲法僅賦予了直轄市完整的立法權(quán)，對(duì)于較大的市而言，在憲法的框架內(nèi)，只能賦予其部分立法權(quán)。于是在這次修改中，賦予了省會(huì)城市和較大的市以草擬地方性法規(guī)的權(quán)限，其草擬后的地方性法規(guī)需獲得省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)。同時(shí)，這些城市還具有了制定地方政府規(guī)章的權(quán)限?？梢哉f(shuō)，從這時(shí)起省會(huì)城市和較大的市政府擁有了較大的地方立法權(quán)。雖然地方性法規(guī)在法律層級(jí)上更高，但由于地方政府規(guī)章的制定更加靈活簡(jiǎn)便，因此地方政府更喜歡以地方政府規(guī)章代替地方性法規(guī)。

四、《立法法》的制定修改與地方立法權(quán)的擴(kuò)張

2000年，我國(guó)制定了《立法法》。這部法律的制定旨在改變我國(guó)立法中存在的混亂情況，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家立法體制的統(tǒng)一。

2000年的《立法法》再次明確規(guī)定了較大的市的立法權(quán)。該法規(guī)定，較大的市的人大及其常委會(huì)可以根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不與上位法相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)，報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。但該法對(duì)于全面賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)抱持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。這主要是原因在于當(dāng)時(shí)中國(guó)的城市化水平依然較低，一般的地級(jí)市普遍不具備地方立法能力，同時(shí)整個(gè)國(guó)家層面的法律體系也尚未完善，大規(guī)模的地方立法無(wú)疑會(huì)對(duì)國(guó)家的法制統(tǒng)一造成較大的沖擊。

2015年我國(guó)對(duì)2000年的《立法法》進(jìn)行了較大修改，其中有關(guān)地方立法的重大變化就是賦予了設(shè)區(qū)的市以一定范圍內(nèi)的地方立法權(quán)。就設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)而言，規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的人大及其常務(wù)委員會(huì)在不與上位法抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。同時(shí)仍須報(bào)省級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。同時(shí)，該修正對(duì)地方立法的權(quán)限范圍進(jìn)行了一些限制，主要是限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等”事項(xiàng)。但從目前的地方立法實(shí)踐來(lái)看，各地的立法范圍除了明顯屬于中央法律保留的事項(xiàng)以外，可以說(shuō)是早已突破了立法法的范圍限制。“城市建設(shè)與管理”在實(shí)踐中是個(gè)很寬泛的概念，而“等”也為擴(kuò)大地方政府規(guī)章的調(diào)整范圍留下了很大余地。

五、結(jié)論

中國(guó)地方城市的立法權(quán)將隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展而繼續(xù)擴(kuò)大，這個(gè)趨勢(shì)也和改革開(kāi)放以來(lái)的中央與地方關(guān)系變化的趨勢(shì)相吻合。隨著越來(lái)越多的人口集聚于中國(guó)的大中城市，越來(lái)越多的社會(huì)問(wèn)題需要地方政府根據(jù)本地的實(shí)際情況進(jìn)行處置，可以預(yù)見(jiàn)的是在城市化過(guò)程中，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章會(huì)呈現(xiàn)出爆發(fā)性的增長(zhǎng)，給國(guó)家的法制統(tǒng)一帶來(lái)一定的沖擊。中央政府所要做的應(yīng)該是繼續(xù)推進(jìn)和支持地方政府的“良法”，鼓勵(lì)地方政府之間的“法治競(jìng)爭(zhēng)”，同時(shí)通過(guò)建立良好的備案審查制度，用以糾正地方立法中出現(xiàn)的“惡法”，排除地方立法中的外部效應(yīng)。省級(jí)人大常委會(huì)也應(yīng)當(dāng)對(duì)于設(shè)區(qū)的市的地方立法活動(dòng)恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行合法性審查，不斷提升地方立法的立法質(zhì)量，使之能夠更好地滿足城市化發(fā)展中的迫切需要。