論訴訟解決行政爭(zhēng)議的局限及改進(jìn)

摘要 我國(guó)行政訴訟法將解決行政爭(zhēng)議作為立法宗旨之一，對(duì)行政審判實(shí)質(zhì)性化解行政糾紛提供了依據(jù)。但是，法院對(duì)涉訴行政行為合法性評(píng)價(jià)具有事后性的特點(diǎn)，達(dá)致“案結(jié)事了”困難重重?！凹o(jì)元案”作為典型案例，為揭示行政審判原告實(shí)際利益得不到有效救濟(jì)的局限提供了實(shí)證切入點(diǎn)，提出解決問題的設(shè)想，可為司法理論和實(shí)務(wù)提供參考。

關(guān)鍵詞 紀(jì)元案 行政審判 行政爭(zhēng)議 局限改進(jìn)

基金項(xiàng)目：本文為江蘇師范大學(xué)研究生科研與創(chuàng)新計(jì)劃校級(jí)項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)，項(xiàng)目?jī)?nèi)容為論訴訟解決行政爭(zhēng)議的局限及改進(jìn);主持人：李佳潤(rùn)，項(xiàng)目編號(hào)：2018YXJ093。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.045

一、問題緣起

2016年8月，江蘇省徐州市事業(yè)單位招聘工作人員考試中，紀(jì)元在通過了報(bào)名資格審查并且筆試、面試第一，體檢、考察合格的情況下，在擬聘人員名單公示前卻被口頭告知專業(yè)不符招聘條件拒絕錄用。紀(jì)元于2016年8月9日聘請(qǐng)律師向法院起訴，據(jù)2018年2月23日法院判決書顯示，確認(rèn)“被告徐州市人社局在2016年上半年徐州市事業(yè)單位招聘中取消原告紀(jì)元聘用資格行為違法;駁回原告紀(jì)元的其他訴訟請(qǐng)求”。紀(jì)元上訴，后以“糾紛已解決”提出撤訴申請(qǐng)經(jīng)法院裁定準(zhǔn)許。此案在行政審判中彰顯“解決行政爭(zhēng)議”的立法宗旨，有效救濟(jì)原告實(shí)質(zhì)性權(quán)益方面有研究?jī)r(jià)值。

二、行政訴訟實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的局限

行政爭(zhēng)議也稱行政糾紛，從法理來看，定分止?fàn)幨窃V訟法的天然功能，失去此功能，訴訟就會(huì)陷入“程序空轉(zhuǎn)”的局限，就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督依法行政，卻無力保護(hù)原告正當(dāng)訴訟請(qǐng)求，司法權(quán)威弱化社會(huì)效果不佳的被動(dòng)局面。“紀(jì)元案”，反映出行政訴訟解決行政爭(zhēng)議存在以下局限：

（一）確認(rèn)違法判決的制度設(shè)計(jì)，弱化了行政審判對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)

我國(guó)《行政訴訟法》第1條圍繞宗旨的制度設(shè)計(jì)存在問題，特別是“確認(rèn)違法判決”存在選擇性適用的漏洞，“紀(jì)元案”可見一斑?！凹o(jì)元案”一審判決，法院適用了《行政訴訟法>第69條和第74條第一款第一項(xiàng)作為主要判決依據(jù)，避開了第70條“明顯不當(dāng)?shù)摹焙侠硇詫彶椋捎诖税赴匆话阏Ｈ说睦斫膺`法性及不當(dāng)性明顯，法院最終確認(rèn)了被告取消原告紀(jì)元聘用資格行為違法?！缎姓V訟法》第74條確認(rèn)違法的判決，在學(xué)理上屬于情況判決，此類判決本身就是法益平衡的產(chǎn)物，只有在判定行政行為違法，參酌可能導(dǎo)致國(guó)家利益以及公共利益遭受損失的可能時(shí)，才能援用此條之第一項(xiàng)，本案是否可能導(dǎo)致國(guó)家利益及公共利益受損值得商榷，但確認(rèn)行政機(jī)關(guān)行政行為違法，以行政機(jī)關(guān)敗訴結(jié)案確實(shí)在一定程度上可以起到紓解民怨的作用。

（二）原告勝訴但實(shí)質(zhì)性訴求未支持，存在訴訟利益的救濟(jì)空白

“對(duì)于行政相對(duì)人而言，行政訴訟則是一種行政法律救濟(jì)制度，是一種以追求公正為主要價(jià)值目標(biāo)的行政相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，是行政法治化的產(chǎn)物。行政訴訟作為一種事后救濟(jì)機(jī)制，在沒有建立憲法訴訟的國(guó)家是公民合法權(quán)利救濟(jì)的最后一道保障線”。原告勝訴但實(shí)質(zhì)訴求未保障，是法院應(yīng)下大力氣解決的突破點(diǎn)。

第一，從“紀(jì)元案”一審判決書來看，原告拿到的是一份勝訴判決。但是原告訴請(qǐng)判令被告重新作出恢復(fù)聘用資格的行政行為被法院駁回，這才是原告啟動(dòng)訴訟的主要意圖，是原告實(shí)現(xiàn)成為事業(yè)單位人員進(jìn)而實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)就業(yè)權(quán)的主張。勞動(dòng)就業(yè)權(quán)是原告的憲法性權(quán)利，此種權(quán)利受到侵害求助司法機(jī)關(guān)，按照“有權(quán)利必有救濟(jì)”的法則，法律的天平向弱者傾斜的普世法律價(jià)值規(guī)則，法院應(yīng)予以判決支持才符合情、理、法和諧統(tǒng)一的法治思維。

第二，實(shí)質(zhì)性訴求其實(shí)就是解決行政爭(zhēng)議，而行政爭(zhēng)議沒有被實(shí)質(zhì)性解決是此類判決的關(guān)鍵所在。我國(guó)行政審判在一審程序中未能成功化解行政爭(zhēng)議的情況比較嚴(yán)重，據(jù)2018年度上海市行政審判白皮書披露，2018年上?！叭蟹ㄔ汗彩芾硪粚?、二審行政案件9262件，其中一審5466件，二審3796件”，上訴率較高。

第三，由于原告勝訴實(shí)質(zhì)性訴求未救濟(jì)，實(shí)際上法院只是保障了原告的訴訟權(quán)利，而實(shí)體權(quán)益的損害依然處在延續(xù)狀態(tài)。原告花錢請(qǐng)律師，耗盡心力打官司，維護(hù)自身私益是根本，維護(hù)公益是附隨性追求。但是，判決結(jié)果往往本末倒置，像“紀(jì)元案”多名涉案領(lǐng)導(dǎo)被問責(zé)，行政機(jī)關(guān)得到了警示，推動(dòng)了地方的依法行政，公益效果顯著，但主要私益訴求未實(shí)現(xiàn)。

（三）審判人員的利益平衡心態(tài)，致原告實(shí)質(zhì)性利益難維護(hù)

舊的行政訴訟法設(shè)計(jì)了既保護(hù)原告合法權(quán)益，又維護(hù)和監(jiān)督被告依法行使職權(quán)的制度，加之最高人民法院強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督與維護(hù)，是行政訴訟功能兩個(gè)不可分割的重要方面，片面強(qiáng)調(diào)一面忽視另一面，都會(huì)使行政審判工作偏離正確的軌道?！痹诖朔ㄖ温窂街敢?，行政審判的法官們會(huì)形成利益平衡心態(tài)。雖然現(xiàn)行行政訴訟法已經(jīng)將“維護(hù)”去掉了，但行政機(jī)關(guān)的“面子”以及敗訴了影響行政執(zhí)法權(quán)威的心理作怪，行政機(jī)關(guān)的威權(quán)對(duì)行政審判的干擾依然存在。

（四）行政訴訟單一模式難以實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議

我國(guó)采用行政復(fù)議及行政訴訟為主的行政爭(zhēng)議解決體制，但是目前情況是“復(fù)議機(jī)關(guān)已然變成‘維持會(huì)”雖然這并非《行政復(fù)議法》立法的初衷?，F(xiàn)行行政訴訟法也設(shè)計(jì)了復(fù)議機(jī)關(guān)維持決定后的“雙被告”的制度，但考慮到行政復(fù)議自體監(jiān)督的天然缺陷，及不服行政復(fù)議還要走行政訴訟的冗長(zhǎng)程序，行政相對(duì)人為盡快維護(hù)自身利益，除復(fù)議前置案件外，多數(shù)寧愿直接選擇行政訴訟程序。

（五）審理效率低，增加原告訟累，影響爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決

行政審判的獨(dú)立性是解決行政爭(zhēng)議公正性的保障，但現(xiàn)實(shí)情況是“司法審判的行政化是司法地方保護(hù)的幫手”，法院行政審判的獨(dú)立性受到一定干擾，雖然相關(guān)機(jī)關(guān)出臺(tái)了干預(yù)司法“三個(gè)規(guī)定”，起到了很大的作用。然而，審判組織為了解決行政爭(zhēng)議煞費(fèi)苦心，組織雙方協(xié)調(diào)，做原告、被告的工作，工作之辛苦令人佩服。不過像“紀(jì)元案”2016年8月16日一審立案受理，2018年2月23日審結(jié)，后紀(jì)元不服上訴，2018年8月28日二審裁定準(zhǔn)予撤訴終結(jié)，前后耗時(shí)兩年。應(yīng)聘崗位早已鳩占鳳巢，影響了爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決效果和社會(huì)效果。

三、行政訴訟實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的改進(jìn)設(shè)想

“從本質(zhì)上講，行政訴訟是一種解決行政爭(zhēng)議的制度”。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法從受理、審判、執(zhí)行的許多制度設(shè)計(jì)都圍繞著解決行政爭(zhēng)議展開，“法律不只是與行政審判的內(nèi)容有關(guān)而且與法律在行政審判中被如何以及在何種程度上適用有關(guān)。法律并非由固定的基本原則所確定，而是由目的性和自由選擇確定的”秉持此種思路，對(duì)行政訴訟實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議做如下改進(jìn)設(shè)想。

（一）起訴階段通過立案法官釋明，銜接行政復(fù)議解決

《行政復(fù)議法> 2017年修改，初任行政復(fù)議工作人員要求通過法律職業(yè)資格考試，行政復(fù)議工作人員法律專業(yè)水準(zhǔn)已有所提升，但普通群眾并不知曉，建議最高法和司法部聯(lián)合制訂規(guī)范，立案法官行使釋明權(quán)，像鄉(xiāng)政府作出的土地房屋征收決定、公安機(jī)關(guān)違法罰沒款物之類明顯違法的案件，由法官向相對(duì)人釋明后，聯(lián)系行政復(fù)議機(jī)構(gòu)接收復(fù)議申請(qǐng)，快速實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議，節(jié)約司法資源。

（二）推行“行政爭(zhēng)議多元調(diào)處中心”的模式

行政爭(zhēng)議多元解決機(jī)制是實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的較好選擇，上海的“行政爭(zhēng)議多元調(diào)處中心”模式值得借鑒。“上海高院聘請(qǐng)的調(diào)處委員中，不僅有行政復(fù)議機(jī)關(guān)人員，還有退休司法工作者，律師、專家學(xué)者等。”塑造了依法裁判與協(xié)調(diào)化解的新模式?，F(xiàn)在全國(guó)各地諸多人民法院在復(fù)制上海“行政爭(zhēng)議多元調(diào)處中心”的做法，建議最高院出臺(tái)實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的專項(xiàng)司法解釋，以使此項(xiàng)改革與法有據(jù)。

（三）借鑒域外行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決經(jīng)驗(yàn)

1.日本行政訴訟前的相關(guān)制度。日本有行政訴訟前傾聽民怨，助力百姓溝通涉事機(jī)關(guān)的制度，該制度被稱為“苦情處理”。“由民間的有識(shí)之士中委任行政商談委員，該委員受理居民的具體苦情商談，并向商談人出主意或?qū)⒂嘘P(guān)情況通報(bào)給相關(guān)機(jī)關(guān)”，這樣就形成了百姓、中立專業(yè)民間組織、行政機(jī)關(guān)之間的良性互動(dòng)鏈。另外，提起行政訴訟前相對(duì)人還可以選擇“行政不服申請(qǐng)”途徑。該制度是“受罰人先向作出該處罰的行政廳或其上級(jí)行政廳提出不滿，促使其撤銷該處罰的制度。”這種讓行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)化解行政爭(zhēng)議的做法，發(fā)揮了行政自我監(jiān)督的作用，減少了相對(duì)人訟累和法院的負(fù)擔(dān)。

2.英國(guó)的行政裁判所制度，改革經(jīng)驗(yàn)是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)?！白屝姓?zhēng)議解決機(jī)關(guān)完全司法化，列于司法體系之下?！庇锚?dú)立性確保公正性，贏得公眾信賴。

3.法國(guó)、美國(guó)在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置行政爭(zhēng)議解決機(jī)關(guān)。雖然在行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置行政爭(zhēng)議解決機(jī)關(guān)，但是用司法制度和程序約束，規(guī)制其獨(dú)立辦案，公正裁決爭(zhēng)議。

4.議會(huì)監(jiān)察專員救濟(jì)行政爭(zhēng)議相對(duì)人權(quán)益。瑞典、丹麥等國(guó)家的議會(huì)監(jiān)察專員，接受相對(duì)人投訴，監(jiān)察不當(dāng)行政行為和不良行政，救濟(jì)行政爭(zhēng)議相對(duì)人的人權(quán)及利益。

（四）立法上修正“訴訟不停止執(zhí)行”規(guī)則，實(shí)現(xiàn)法律的公正價(jià)值

“訴訟不停止執(zhí)行”規(guī)則的設(shè)計(jì)初衷之一是行政效率，從法律價(jià)值的位階分析，除非為了個(gè)案平衡，行政效率應(yīng)讓位于行政正義，即行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決，給原告一個(gè)公正的訴請(qǐng)回應(yīng)。因?yàn)椤叭魏谓鉀Q糾紛的制度，其核心要求都是公正，公正是司法或準(zhǔn)司法行為的靈魂”建議立法機(jī)關(guān)修法放寬法院行政審判中向涉訴行政機(jī)關(guān)就其行政決定暫停執(zhí)行權(quán)，只要不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益且會(huì)給原告權(quán)益造成不可挽回?fù)p失的情況，就可以發(fā)出中止執(zhí)行的裁定，增加行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的條件。

（五）強(qiáng)化行政審判人員的專業(yè)及倫理素養(yǎng)，用好人民陪審員

行政法律關(guān)系交織著復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，行政權(quán)的不斷膨脹催生了法律規(guī)范的不斷出臺(tái)，加之行政法理論多為舶來品，這就要求行政審判人員下苦功提高專業(yè)和倫理素養(yǎng)。同時(shí)，用好具有專業(yè)特長(zhǎng)人民陪審員的智慧，提升行政審判解決行政爭(zhēng)議的效率。

四、結(jié)論

“紀(jì)元案”為我們研究行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決難題，提供了生動(dòng)的研究素材。實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議需要行政審判的公正性、獨(dú)立性、專業(yè)性和協(xié)調(diào)性，特別是涉案行政機(jī)關(guān)、相關(guān)機(jī)關(guān)及原告的配合。