國家治理視野下的高等教育治理變遷

李立國 張海生

摘要： 中國高等教育治理變遷70年，大致經(jīng)歷了中國高等教育制度的探索與建立（1949～1977年）、中國高等教育辦學體制和管理體制改革（1978～2011年）以及以治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革為旨歸（2012至今）三個階段。從70年的治理變遷中不難發(fā)現(xiàn)，我國高等教育改革發(fā)展呈現(xiàn)出鮮明的中國特征，主要體現(xiàn)為：始終堅持和完善黨的領導、政府政策始終發(fā)揮主導作用、高等學校內(nèi)部治理的基本制度框架始終是黨委領導下的校長負責制等。這些相關治理制度在高等教育實踐中不斷形成、確立、完善和定型，并逐漸成為中國高等教育治理的根本制度。同時，在這70年中，中國高等教育治理在高等學校的法律地位、學術權力在高等教育治理中的作用以及全球化背景下中國高等教育治理方式等三個方面都發(fā)生了轉(zhuǎn)變。未來，在國家治理視域下，中國高等教育治理應著重考慮如何將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

關鍵詞：國家治理;高等教育治理;治理體系和治理能力現(xiàn)代化;治理效能

中圖分類號：G640文獻標識碼：A文章編號：1672-0717（2020）01-0029-08

一、問題提出

2019年10月，中共十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》重點論述了“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一重大議題，并明確提出國家進行治國理政的總體目標和行動計劃[1]。這就為接下來中國的改革發(fā)展提供了現(xiàn)實指引，也為把我國的社會主義制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供了有力保證。

高等教育作為國家事業(yè)的重要組成部分，其治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效實現(xiàn)也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化得以全面實現(xiàn)的重要標志。隨著“國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”不斷被提上議事日程，關于高等教育治理體系和治理能力的研究也逐漸增多[2]，研究的重心也開始發(fā)生轉(zhuǎn)向：從靜態(tài)的制度、結構、模式的探討轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ω叩冉逃卫砟芰Φ难芯縖3];從治理主體轉(zhuǎn)向治理規(guī)則[4];從治理體系轉(zhuǎn)向治理能力;從治理目標轉(zhuǎn)向治理效能[5]。因此，在新中國成立70周年之際，在高等教育治理體系和治理能力研究發(fā)生重大轉(zhuǎn)向的新形勢下，我們必須改變以往多從學術史進行高等教育治理變遷研究的路徑依賴，應從國家治理的高度來審視新中國成立以來高等教育治理變遷的軌跡，也就是要將高等教育置于更為宏觀的大背景中。這樣，有利于我們更為準確地把握新中國成立70年來高等教育治理變遷的歷程、主要特征和未來趨勢，從而為我們今后高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效推進提供政策指引和實踐基礎。系統(tǒng)總結新中國成立70年來高等教育制度建設的經(jīng)驗，還有利于明確以下問題：我們應該堅持和鞏固什么樣的高等教育制度;我國高等教育的制度優(yōu)勢是什么;如何將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，并在治理實踐中補齊制度短板，提高制度執(zhí)行能力，不斷推進高等教育治理現(xiàn)代化。鑒于以往針對高等教育治理變遷的研究多側(cè)重于歷史梳理和政策文本研究，本研究雖然也注重政策文本的分析，但不同點在于從更為宏觀的層面即國家治理視野來審視中國高等教育的歷史變遷，并著重刻畫和重點闡述高等教育治理70年進程中高等教育治理的變與不變。

二、高等教育治理變遷的歷史回顧

從頒布實施的一系列高等教育事業(yè)改革和發(fā)展的政策、法規(guī)和規(guī)范性文件中不難看出，新中國成立以來，中國高等教育治理大致經(jīng)歷了中國高等教育制度的探索與建立（1949～1977年）、中國高等教育辦學體制和管理體制改革（1978～2011年）、以治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革為旨歸（2012至今）三個階段。

1949～1977年，我國高等教育治理模式經(jīng)歷了由“全面學蘇”到“探索和建立適宜當時中國國情的高等教育管理體制——國家趨向的本土治理模式”[6]，集中表現(xiàn)為中央高度集中統(tǒng)一。在這一階段，中國高等教育外部治理的總體趨勢是中國高等教育制度的探索與建立，著重點在高等教育管理體制改革上，主要圍繞中央和地方的集權與放權，并形成了“中央高度集中統(tǒng)一”的高等教育宏觀管理體制;在高等學校內(nèi)部管理體制上，關鍵在于確立了高等學校的內(nèi)部領導體制和治理制度的雛形，即初步形成了黨委領導、校長負責、教授治學和民主管理的高校內(nèi)部治理結構[7]。此后的高等學校內(nèi)部治理結構均是在此基礎上的不斷完善（見表1）。

1978～2011年，這一時期的高等教育治理主要圍繞辦學體制和管理體制而展開（見表2）。在高等教育外部治理方面，主要體現(xiàn)為：（1）辦學體制逐漸由中央、省、中心城市三級辦學體制轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾醒牒褪?、自治區(qū)、直轄市兩級政府辦學為主，社會各界廣泛參與辦學的格局;（2）宏觀管理體制由集中領導、分級管理轉(zhuǎn)向中央和省級政府兩級管理，分工負責;（3）開始注重法律制度的建立，即從法律上確定了高等學校的法人地位，為“依法治教”和“依法治?！碧峁┝朔梢罁?jù)。在高等學校內(nèi)部治理方面，主要體現(xiàn)為：（1）高等學校內(nèi)部領導體制經(jīng)歷了黨委領導下的校長分工負責制、黨委領導下的校長分工負責制與部分高校實行校長負責制試點并行、黨委領導下的校長負責制與校長負責制并存、黨委領導下的校長負責制等四個階段[8];（2）持續(xù)推進人事制度改革，恢復實施教師職務聘任制度和職稱評審制度，發(fā)揮學生和教職工參與治理和民主監(jiān)督的作用;（3）內(nèi)部管理體制主要體現(xiàn)在高校后勤社會化改革。

2012年黨的十八大以來，我國高等教育治理主要圍繞治理體系和治理能力現(xiàn)代化而展開。從外部來看，在法律制度方面，通過一系列法律的修訂和規(guī)章制度的建立，不斷使高等教育治理合法化、規(guī)范化、科學化。如，2012年教育部頒布實施的《高等學校章程制定暫行辦法》，以及《高等教育法》在2015年和2018年的兩次修訂，為進一步明確高等學校與政府、社會的法律關系，依法落實高等學校辦學自主權提供了法律依據(jù)。在宏觀管理方面，核心議題是轉(zhuǎn)變政府職能，進一步擴大和落實高校辦學自主權。例如，《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（2015）、《教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》（2017）等文件的頒布實施，就為完善中國特色現(xiàn)代大學制度建設、加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了制度框架。在高等學校內(nèi)部管理制度方面，主要形成了具有中國鮮明特色的高等學校內(nèi)部治理結構——黨委領導、校長負責、教授治學和民主管理。在高等學校內(nèi)部規(guī)章制度建設上，一方面以高校章程制定和修訂為契機，不斷促進現(xiàn)代大學制度建設，并通過制度建設不斷完善大學內(nèi)部治理結構。如2019年2月頒發(fā)的《中國教育現(xiàn)代化2035》就明確指出，要推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，完善學校治理結構，繼續(xù)加強高等學校章程建設[9]。而《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2018-2022年）》則提出，要深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革，推進政府職能轉(zhuǎn)變，構建政府、學校、社會之間的新型關系，推進學校治理現(xiàn)代化[10]。另一方面，通過學術委員會制度的建立，不斷加強學術權力尤其是教授在高等教育治理中的作用，最典型的就是2014年教育部《高等學校學術委員會規(guī)程》的頒布與實施。

總體來看，新中國成立70年的高等教育治理變遷主要圍繞擴大和落實高等學校辦學自主權而展開[11]，經(jīng)歷了集權—放權—集權—放權的多次反復。2012年以來，實現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化則成為我國高等教育改革發(fā)展的新愿景[12]。經(jīng)過70年的治理變遷，中國高等教育逐漸改變了中央集權統(tǒng)一的管理體制，走向統(tǒng)一領導、分級管理;形成了以公辦高等教育為主體，社會力量積極參與的多元辦學體制;建立了以“黨委領導下的校長負責制”為重點的高校內(nèi)部領導體制;構建了以“建立和完善現(xiàn)代大學制度治理體系與治理能力現(xiàn)代化”為旨歸的、具有中國特色的高等教育治理機制。

三、高等教育治理的根本制度

我國高等教育治理變遷70年，形成了高等教育改革與發(fā)展的中國道路，呈現(xiàn)出鮮明的中國特色。這種中國特色主要體現(xiàn)為相關制度在高等教育實踐中不斷地形成、確立、完善和定型，由此也成為中國高等教育治理的底色和特色。在高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設過程中，我們必須始終堅持，一以貫之。

（一）高等教育治理始終堅持和完善“黨的領導”這一根本制度

70年來，中國高等教育治理始終未變的就是堅持和完善了“黨的領導”這一根本制度，而且進入新時代后，黨的核心領導地位得到進一步加強。如2018年中國共產(chǎn)黨中央教育工作領導小組的成立，就旨在加強黨中央對教育工作的集中統(tǒng)一領導[13]。具體而言，堅持“黨的領導”表現(xiàn)在以下兩個方面：（1）中國高等教育的治理變遷史本質(zhì)上是一個在黨的領導下不斷貫徹落實黨的教育方針——堅持教育為社會主義現(xiàn)代化建設服務、為人民服務，把立德樹人作為教育的根本任務，全面實施素質(zhì)教育，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人，辦好人民滿意的教育——的過程。黨的教育方針的不斷完善，從根本上解決了教育培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人這一根本問題。（2）黨和國家一直非常重視教育、尤其是高等教育的發(fā)展，在眾多重要的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略中，均把教育放在了非常重要的位置，形成了諸如“科學技術是第一生產(chǎn)力”“教育優(yōu)先發(fā)展”“科教興國”等宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃與發(fā)展布局。為了有效實施這些戰(zhàn)略規(guī)劃，黨和國家通過頒布一系列法律法規(guī)和規(guī)章制度，如《中共中央關于教育體制改革的決定》（1985）、《中華人民共和國高等教育法》（1998）、《中共教育部黨組關于進一步加強直屬高等學校領導班子建設的若干意見》（2013）、《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（2014）、《中國教育現(xiàn)代化2035》（2019）等，從國家整體的高度保障了高等教育改革與發(fā)展的順利實施和有效推進。

一言以蔽之，中國高等教育70年治理變遷所取得的成就，離不開黨的統(tǒng)一領導，黨在高等學校的核心地位和指導思想為高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展從根本上提供了合法性前提[13]。實踐也證明，黨對高等教育的領導核心地位的制度安排是黨的領導在高等教育治理中的有效實現(xiàn)形式。正是由于我們始終堅持和完善黨對高等教育事業(yè)的領導核心，才有效保障了我國高等教育事業(yè)的社會主義性質(zhì)和高等學校的辦學方向[14]，才為諸多教育問題的有效解決提供了組織保障。因此，推進教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育，必須始終堅持和完善“黨的領導”這一根本制度。

（二）國家政策直接主導下的高等教育治理方式

中國高等教育的發(fā)展史是一部國家政策主導下的高等教育治理變遷史[15]（P29-36）。無論是高等教育外部治理還是高等學校內(nèi)部治理，中國高等教育治理變遷都與國家政治和經(jīng)濟制度改革緊密相連。可以說，在很大程度上，國家政治體制和經(jīng)濟體制的改革與推進，尤其是黨和國家頒布實施的一系列的政策和法規(guī)，深刻影響著高等教育治理的變革路徑。換言之，高等教育治理變遷對國家政治體制和經(jīng)濟體制改革有著很大的路徑依賴。但這種路徑依賴不是直接作用于高等教育的，而是通過國家和教育行政主管部門頒布和實施的一系列政策間接對高等教育治理發(fā)生作用的，政府政策實際上在高等教育治理變遷中發(fā)揮著直接的主導作用，推動著中國高等教育治理的變遷[15]（P29-36）。舉例來說，無論是新中國成立后接管和改造舊中國的高等教育，還是1952年全面學蘇進行大規(guī)模的全國院系調(diào)整，都是在政府政策的統(tǒng)一直接領導下進行的。1978年后，隨著改革開放和市場經(jīng)濟體制的建立，高等教育也逐漸改變以往那種由國家包辦的辦學體制，尤其是1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》的出臺，為中國高等教育后續(xù)的改革與發(fā)展包括高等教育辦學體制、高等教育宏觀管理體制、高等學校內(nèi)部管理制度等提供了政策指引。時至今日，《中共中央關于教育體制改革的決定》中的很多規(guī)定仍沒有完全落實。再如，在2012年之前，只有極小比例的高等學校擁有自己的學校章程，但隨著2012年教育部《高等學校章程制定暫行辦法》的頒布實施，全國的高等學?；旧隙己芸熘贫藢儆谧约旱摹皯椪隆?，不僅為高等學校辦學自主權的落實提供了制度基礎，也為政府、高校、社會三者之間的新型關系建立指引了方向，這是政府政策推動高等教育改革和發(fā)展的有力證明。

中國高等學校的內(nèi)部治理結構變遷也具有明顯的政策主導特征。據(jù)統(tǒng)計，在1949～2018年間，與我國高等學校內(nèi)部治理相關的政策文本共計91份，計596 147個漢字[16]。為了貫徹和落實黨和國家對教育、尤其是高等教育的宏觀戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，教育部還針對重大的教育議題出臺了一系列有針對性的教育政策對接國家宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃和長遠目標，并為高等教育改革和發(fā)展目標的有效實現(xiàn)提供政策指引，如《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993）、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（2010）、《教育部關于深入推進教育管辦評分離? 促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》（2015）等。在此基礎上，各級政府尤其是省級政府根據(jù)專項文件的精神，結合本地實際，不斷加大對省域高等教育的統(tǒng)籌力度，進而提升高等教育服務地方經(jīng)濟社會發(fā)展的能力[17]。各高等學校則又根據(jù)本校實際和發(fā)展傳統(tǒng)，制定適宜于自身發(fā)展的規(guī)劃。這種層層傳達的“自上而下”的政策實施，從本質(zhì)上來說就是政策主導下的高等學校內(nèi)部治理變遷。實際上，70年來，尤其是改革開放40年來，國家政府部門通過頒發(fā)一系列的政策和法規(guī)，不斷明確了政府、高校、社會等相關利益主體的權、責、利，由此也就形成了我國高等教育治理變遷的主要特征之一——政府政策主導的高等教育體制和機制變革。

需要注意的是，對政府政策的過度依賴極易造成高等教育改革發(fā)展的路徑依賴。如何將政策的有效引導與高等學校的自主發(fā)展和自我約束相結合，是后續(xù)高等教育治理需要思考的重要議題，也是更好推進現(xiàn)代大學制度建設過程中必須認真思考的問題。

（三）高等學校內(nèi)部治理的基本制度框架保持穩(wěn)定

高等學校內(nèi)部治理70年變遷也呈現(xiàn)出鮮明的中國特色，即形成了具有中國特色的社會主義高等學校內(nèi)部治理基本框架結構——黨委領導、校長負責、教授治學和民主管理。其中，黨委領導是核心，校長負責是關鍵，教授治學是根本，民主管理是基礎。簡言之，就是在院校層面形成了符合中國國情的高等學校內(nèi)部領導體制——黨委領導下的校長負責制，形成了校務公開制度、學術委員會制、教職工代表大會制度等;在院系層面則形成了黨政聯(lián)席會議制度、院學術委員會制等。盡管這些制度設計和安排在不同的時期對黨政之間的關系的關注重心不同，但總的趨勢是黨對高等學校的領導核心地位不斷明確和強化。

下面以黨委領導下的校長負責制為例詳細闡釋之。黨委領導下的校長負責制作為一種組織制度設計與安排，充分體現(xiàn)了黨委和校長職權的有機結合：作為一種權力配置和運行機制來說，黨委領導下的校長負責制在決策過程中強調(diào)重大事項是在師生充分參與的基礎上由委員會集體決定;而在執(zhí)行過程中則強調(diào)以校長為首的行政權力。這就在一定程度上使決策與執(zhí)行相分離，保證了決策的科學性和民主性以及執(zhí)行的有效性，同時也體現(xiàn)出權力制衡與決策集中的統(tǒng)一?？梢哉f，這一制度設計使得高等學校內(nèi)部領導體制的議事規(guī)則更加明晰，決策程序更加規(guī)范，執(zhí)行效率更加有效。實踐證明，“黨委領導下的校長負責制”不僅是新時代中國特色高等教育繼續(xù)前行的最大體制性優(yōu)勢，也是有效推進高等學校內(nèi)部治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本性原則，是黨和國家針對高等教育有效治理而進行的制度設計，具有強大的生命力和實踐活力。因此，在我國高等教育規(guī)模成為世界第一大國且正向高等教育強國邁進的征程中[18]，必須毫不猶豫地堅持和完善“黨委領導下的校長負責制”這一根本領導制度，加強黨對高等教育的絕對領導[19]。

四、高等教育治理的發(fā)展與完善

從上述中國高等教育治理變遷的歷史梳理中，我們發(fā)現(xiàn)中國高等教育至少在以下三個方面發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變：

（一）高等學校法律地位的確立

在1998年之前，我國高等學校的地位不明確，導致政府、高校、社會等相關利益主體的權責不明，致使高等教育管理體制陷入尷尬的境地。盡管在此之前，黨和國家以政策的方式不斷明確了高等學校的地位，如1992年《國家教委關于直屬高校內(nèi)部管理體制改革的若干意見》首次提出：“國家教委直屬高校是……教育實體，具有法人地位”[20];隨后，作為教育基本法的《中華人民共和國教育法》第三十一條首次以法條的形式規(guī)定學校具有法人資格[21];1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》也提出“逐步建立……學校面向社會自主辦學的新體制……使高等學校真正成為自主辦學的法人實體”[22]，但高等學校的法律地位一直不明。而真正確立高等學校法人地位的標志是1998年《中華人民共和國高等教育法》的頒布實施，對高等教育的一系列重大問題作了法律上的規(guī)定：第六條規(guī)定了高等教育辦學體制;第十三條規(guī)定了高等教育管理體制;第三十條重申了高等學校的法人地位，并明確指出“高等學校的法人代表是高等學校的校長”;第三十二條到第三十八條規(guī)定了高等學校的七項辦學自主權;第三十九條明確規(guī)定了我國高等學校的內(nèi)部領導體制;第四十二條和四十三條則分別規(guī)定了要在高等學校設立學術委員會和以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，以保障教師對學術事項以及參與學校管理的合法權益等[23]。由此，我國高等教育就進入了法人治理階段[24]。

這一切，都表明黨和國家開始意識到法律制度在明確高等教育管理體制和擴大高等學校辦學自主權的重要性，并力圖由純靠經(jīng)驗的管理方式轉(zhuǎn)向依賴制度和法律來管理?！陡叩冉逃ā返念C布就為政府、高校、社會三者之間新型關系的建立提供了法律依據(jù)，也為擴大和落實高等學校辦學自主權以及高等學校依法辦學和依法治教提供了法律支持。可以說，這是一種根本的轉(zhuǎn)變。隨后，黨和國家頒布的一系列政策、法規(guī)（包括修法）和規(guī)范性文件無不都是在擴大和落實“高等學校辦學自主權”這一關鍵性議題，核心議題實際上是改變以往政府“管得過多、統(tǒng)得過死”的弊端，簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務成為新趨。由此，政府對高等教育的管理也逐步制度化、規(guī)范化和法治化。

（二）學術權力在高等學校治理中地位與作用的確立

70年來，人事制度改革一直是我國高等學校為實現(xiàn)用人治事、激發(fā)教師參與治理的重要手段[25]。進入新時期后，尤其是國家開始實施“雙一流”戰(zhàn)略后，如何有效激發(fā)教師參與治理的積極性和主動性，成為高等學校院（系）內(nèi)部治理結構改革的重點工作之一。事實上，70年來，國家通過制定一系列與大學教師相關的政策文本，已經(jīng)從制度上基本構建了高等學校教師有效參與高等教育治理的方式和路徑。例如，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，建設現(xiàn)代大學制度要充分發(fā)揮學術委員會及教授等在學術發(fā)展、學科建設、內(nèi)部治理等方面的作用;2014年《高等學校學術委員會規(guī)程》的頒布，標志著教師尤其是教授參與高等教育治理不再是一句空話，學術委員會對教學、科研等學術事務不再僅有批評建議權，還有決策權，這無疑是國家在頂層設計和制度安排上的一個巨大進步，也充分反映了教師有序參與高等教育治理的重要性。

70年來，學術權力在高等教育治理中的作用的不斷增強的發(fā)展軌跡表明，學術委員會參與大學治理的廣度和深度不斷加大，主要表現(xiàn)為：學術委員會制度的建立和確認，尤其是2014年《高等學校學術委員會規(guī)程》的頒布，可以看作是黨和國家重視發(fā)揮學術權力在高等學校內(nèi)部治理過程中的積極作用的典型表現(xiàn)，也是黨和國家充分尊重學術權力、尊重學術發(fā)展規(guī)律所作的頂層設計和制度安排，從根本上扭轉(zhuǎn)了學術事務為行政所把持的尷尬。需要注意的是，制度設計好了，不代表能夠落實到地，這涉及政策執(zhí)行的效果問題。毋庸置疑，制度的確立和定型為擴大和落實高等學校教師（尤其是教授）有序參與高等教育治理、提升教師在大學治理中的作用提供了制度支持?？梢灶A測，隨著各高校對“教師”這一關鍵主體作用的認識不斷提高，教師將會在高等教育治理能力提升方面發(fā)揮更大的作用和效能。

（三）我國高等教育治理對于國際經(jīng)驗的借鑒與轉(zhuǎn)化

在不斷推進的全球化進程中，中國高等教育治理在制度設計和治理方式等方面，不斷受到國外先進制度設計的影響。這種影響主要表現(xiàn)在以下兩個方面：高校人事制度改革和國家科研制度改革。限于篇幅，以下主要以高校人事制度為例加以說明。

自20世紀60年代起，歐美等發(fā)達國家就開始了對高校教師發(fā)展和管理的探索，逐步形成了較為完善的制度體系[26]。隨著全球化的不斷推進以及我國高等教育的日益開放，這些先進的教師發(fā)展理念及制度逐步被引入我國高校的人事制度改革實踐中。可見，高等教育外部環(huán)境的變化和示范效應對我國高校一直實行“精英主義和單位制”的組織和管理制度形成了壓力，倒逼我國高校開始進行改革與探索[27]。具體而言：在人事制度改革方面，我國高校主要受到國外教師崗位分類設置、進入退出、評價激勵等成熟人事管理制度的深刻影響，并在實踐中不斷踐行這些制度[28]。例如，在教師崗位分類設置上，一方面越來越多的中國大學尤其是研究型大學逐漸建立了長聘教職制度和終身教職制度，對于青年教師則采取“非升即走”的準聘教職制度;另一方面，越來越多的高校根據(jù)教師所承擔的主要任務和個人特長將教師群體進行分類分層管理——科研為主型教授、教學為主型教授、教學型教授。事實上，無論是長聘/終身教職制度還是準聘教職制度，抑或是教師的分類分層管理制度，均是立足國情并借鑒西方經(jīng)驗的制度設計。

五、結語：將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能

中國高等教育治理70年變遷的總體特征是，逐步形成了具有中國特色的治理制度，包括始終堅持和完善黨對高等教育事業(yè)改革和發(fā)展的絕對領導、政府政策主導下的高等教育治理路徑依賴、高等學校內(nèi)部治理基本制度框架的確立等。這些制度在國家整體治理下有效地推動了高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。但我們接下來需要思考的是，如何將這些具有中國特色的教育制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能？我們認為，應主要從以下幾個方面協(xié)同考慮：

第一，繼續(xù)堅持和完善黨的領導。堅持黨對高等教育的領導核心地位不動搖，就是在貫徹落實黨的教育方針和堅持立德樹人根本任務，就能始終保持高等教育的社會主義性質(zhì)和辦學方向。這是推進中國高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須要堅持的根本制度和基本前提。

第二，堅持依法治教。堅持依法治教，就是要堅持和踐行高等學校的獨立法人地位，根據(jù)法律規(guī)定，進一步擴大和落實高等學校辦學自主權，把該歸學校的自主權還給學校。其中的核心就在于轉(zhuǎn)變政府職能，政府要真正做到簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務，即由“強政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭跽?、由“大政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌?、由“全能型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺招驼薄?/p>

第三，進一步提升高等學校依法自主辦學的能力。擴大高等學校辦學自主權的前提在于高等學校依法自主辦學能力的提升，否則依然會陷入“放—亂—死—收”的怪圈。因此，高等學校應以新一輪大學章程的修訂為契機，進一步推進具有中國特色的現(xiàn)代大學制度建設，做到依法、依章程自主辦學，并逐步形成自我管理、自我約束、自我提升的治理機制。

第四，加強學術權力在高等教育治理中的實質(zhì)作用。《高等學校學術委員會規(guī)程》已經(jīng)將高等學校的教學、科研等學術事務的決策權、審議權、評定權和咨詢權等進行了制度設計與安排，但如何將這些職權真正落地，是擺在高等學校面前的重要議題。因此，高等學校應根據(jù)學校辦學條件和歷史傳統(tǒng)，不斷加強學術委員會制度的建設，使學術委員會真正在教學、科研等學術事務中有效發(fā)揮作用。

第五，堅持民主辦學。在高等學校內(nèi)部治理結構上，民主管理是非常重要的一環(huán)。教師和學生作為高等學校的關鍵主體，必須通過制度設計使之有效地參與高等教育治理。具體而言，就是要將現(xiàn)有制度的優(yōu)勢充分發(fā)揮，通過相關配套制度設計和安排，進一步落實和發(fā)揮教職工代表大會制度和學生代表大會制度等能夠?qū)嵸|(zhì)參與高等教育治理制度的效能，使教師和學生真正成為高等學校民主管理和民主辦學的重要參與力量。

第六，強化社會參與治理。就是要加強外部社會利益主體對高等教育治理的參與度，充分發(fā)揮董事會和理事會的制度優(yōu)勢。近些年，盡管很多高校的董事會和理事會制度已經(jīng)建立起來，但其制度優(yōu)勢還多局限于籌錢等單一事務上，尚未將其參與高等教育治理的效能充分發(fā)揮。后續(xù)需要考慮的是，如何激發(fā)董事會（理事會）在高校辦學理念、戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、人才培養(yǎng)目標等方面的積極性和主動性，使之與高等學校、政府、社會、市場等相關利益主體之間實現(xiàn)良性互動，進而推動高等教育治理走向協(xié)商共治。

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Abstract： In the past 70 years， China's higher education governance has experienced three stages of change： the exploration and establishment of China's higher education system （1949-1977）， the reform of China's higher education system? and management system （1978-2011）， and the modernization of governance system and governance capacity （2012-present）. The governance changes in the past 70 years show that the reform and development of China's higher education offers distinct Chinese characteristics， which are mainly typified in adhering to， and improving the Party leadership， the leading role of government policies， the basic institutional framework of internal governance of higher education institutions， the president responsibility system under the leadership of the Party Committee. These related governance systems have been continuously formed， established， improved， and shaped in the practice of higher education， and have gradually become the fundamental system of higher education governance in China. In addition， the governance of higher education in China has changed at least in three aspects; the legal status of higher education institutions， the role of academic power in the governance of higher education， and the governance mode of higher education. In the future， from the perspective of national governance， China's higher education governance should focus on how to transform the institutional advantages of socialism with Chinese characteristics into governance effectiveness.

Key words： national governance; higher education governance; modernization of governance system and capacity; governance effectiveness

（責任編輯? 陳劍光）