在“兜底”中增值：高職百萬擴招的治理邏輯與行動路徑

李小文

【摘 要】高職百萬擴招是我國立足國情，在戰(zhàn)略高度為職業(yè)教育發(fā)展提出的政策紅利，其背后潛藏著“兜底”與“增值”的核心使命。本次擴招對高職院校吸收非傳統(tǒng)生源、協(xié)調(diào)規(guī)模與質(zhì)量的發(fā)展、校企雙元育人提出巨大挑戰(zhàn)，同時也是國家調(diào)整勞動力結(jié)構(gòu)性短缺、高職院校深化教學(xué)體制機制改革、完善職業(yè)教育與培訓(xùn)體系的重要機遇。要滿足發(fā)展需求，實現(xiàn)擴招使命，首先各方主體要明確職責，協(xié)同落實擴招計劃;其次高職院校須明確擴招生源的需求，變革教學(xué)模式;最后應(yīng)樹立質(zhì)量優(yōu)先意識，完善職業(yè)教育體制機制，助推擴招工作的可持續(xù)開展。

【關(guān)鍵詞】高職擴招;治理邏輯;行動路徑

【中圖分類號】G712? 【文獻標志碼】A? 【文章編號】1005-6009（2020）04-0022-05

2019年3月5日，李克強總理在全國“兩會”上做政府工作報告，提出“加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，既有利于緩解當前就業(yè)壓力，也是解決高技能人才短缺的戰(zhàn)略之舉”，并進一步要求高職院?！敖衲甏笠?guī)模擴招100萬人”。[1]為此，5月6日，教育部等六部門聯(lián)合印發(fā)《高職擴招專項工作實施方案》（以下簡稱《方案》），就高職“百萬擴招”政策實施制定細則，明確高職擴招100萬的主要生源包括普通高中畢業(yè)生、中職畢業(yè)生、退役軍人、下崗失業(yè)人員、農(nóng)民工、新型職業(yè)農(nóng)民等群體。隨后，各省市紛紛印發(fā)高職擴招專項實施方案以積極響應(yīng)。高職擴招是貫徹落實“職教20條”的重大舉措，是國家在戰(zhàn)略高度為職業(yè)教育發(fā)展提出的政策紅利。在國家經(jīng)濟與社會變革發(fā)展的新時期，高職擴招承擔著重大的發(fā)展使命，蘊含著“兜底”與“增值”的雙重期望與意義。

一、在“兜底”中增值：新時代高職擴招百萬的歷史使命與治理邏輯

對比20年前的高等教育“大擴招”，本次擴招機構(gòu)精準定位為高職院校，有其深刻的經(jīng)濟與社會發(fā)展背景。高職教育在當今中國新舊經(jīng)濟動能轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)升級換代過程中可以發(fā)揮的重要價值已被發(fā)現(xiàn)和認可，[2]職業(yè)教育作為一種類型教育的獨特地位正在被確立。高職百萬擴招，一方面直接推動了我國高等教育邁向普及化，促進教育公平;另一方面在經(jīng)濟形勢下行、就業(yè)矛盾突出的情形之下，具有保持和擴大就業(yè)的功能，以此維系社會穩(wěn)定，服務(wù)民生之本，具有為社會人力資源發(fā)展“兜底”的基礎(chǔ)價值;同時基于經(jīng)濟、社會與教育等方面發(fā)展的多重考慮，打造三位一體的治理體系，實現(xiàn)個人與國家的雙向“增值”，具有重大的戰(zhàn)略意義。（如圖1所示）

（一）經(jīng)濟邏輯：提升勞動者素質(zhì)，變“人口紅利”為“人才紅利”

我國是世界第一人口大國，也是勞動力供給大國。然而近年來，隨著出生率降低、人口老齡化等問題，勞動力人口比例呈逐年下降的趨勢;加之我國正處于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的攻堅期，大批勞動密集型企業(yè)需要轉(zhuǎn)向科技密集型，勞動力市場對人才的需求在發(fā)生變化。為推動經(jīng)濟發(fā)展由“高速度”向“高質(zhì)量”轉(zhuǎn)型，國家提出人才強國戰(zhàn)略，以期通過提升勞動力文化素質(zhì)與技術(shù)技能水平獲得“人才紅利”，為經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展注入強大生命力。高職院校的百萬擴招，正是國家實現(xiàn)“人才紅利”的第一步。其政策效應(yīng)有效惠及更多的應(yīng)屆中職生、高中畢業(yè)生、退役軍人、下崗職工、農(nóng)民工等群體，為現(xiàn)代制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)一線輸送更多的高素質(zhì)技術(shù)技能型人才，整體提高人力資本素質(zhì)，從而全面提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，有效提高全要素生產(chǎn)率，為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展注入新活力。

（二）社會邏輯：服務(wù)與改善民生，促進更高質(zhì)量更充分的就業(yè)

當前，隨著中美經(jīng)貿(mào)摩擦的不斷升級，復(fù)雜的國際形勢給我國經(jīng)濟的平穩(wěn)運行帶來極大挑戰(zhàn)。一方面，經(jīng)濟下行使得就業(yè)形勢日益嚴峻。2018年末中國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率達到3.8%，2019年全年我國需要在城鎮(zhèn)就業(yè)的新成長勞動力保持在1500萬人以上，且需要轉(zhuǎn)業(yè)的退伍軍人數(shù)量以每年幾十萬人的速度遞增，我國就業(yè)總量壓力不減。[3]另一方面，當前我國結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾依然突出：根據(jù)人社部數(shù)據(jù)，截至2017年底，全國共有技能勞動者1.65億人，占就業(yè)人員總量的21.3%;其中高技能人才4791萬人，僅占比6.2%。就業(yè)市場以普通勞動力為主，技術(shù)型人才短缺。隨著產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，缺乏高技能人才將成為勞動力供求市場的主要矛盾，國家需要高職教育改善人才供需市場現(xiàn)狀已成必然。就業(yè)乃民生之本、固國之本，因此，國家將“穩(wěn)就業(yè)”作為“六穩(wěn)”之首，多次將其納入宏觀發(fā)展的戰(zhàn)略重心。高職擴招正是置于穩(wěn)定民生的板塊之下，其政策設(shè)計意圖一可延緩部分中職畢業(yè)生的就業(yè)時間，減少當前就業(yè)人數(shù)，緩和就業(yè)形勢（據(jù)統(tǒng)計，2017年我國中等職業(yè)教育畢業(yè)生為496.88萬人，百萬數(shù)量的擴招只需提升約20%的中職升學(xué)率即可實現(xiàn)）;[4]二可將潛在勞動力轉(zhuǎn)換為更高質(zhì)量的勞動力，通過有計劃、有針對性的擴招緩解結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾，平衡人才市場的供給，促進勞動力人口更高質(zhì)量更充分的就業(yè)。

（三）教育邏輯：普及高等教育，強化職業(yè)教育的類型特征

“職教20條”中明確提出職業(yè)教育是區(qū)別于普通教育的一種類型教育，與普通教育具有同等重要的地位，這意味著職業(yè)教育的發(fā)展應(yīng)探索符合自身類型特色的道路。但當前職業(yè)教育的總體發(fā)展還存在“體系建設(shè)不夠完善、職業(yè)技能實訓(xùn)基地建設(shè)有待加強、制度標準不夠健全、企業(yè)參與辦學(xué)的動力不足、有利于技術(shù)技能人才成長的配套政策尚待完善、辦學(xué)和人才培養(yǎng)質(zhì)量水平參差不齊”等問題。[5]這不僅不利于職業(yè)教育類型地位的確立，也不利于技術(shù)技能型人才的有效培養(yǎng)。高職擴招百萬作為完善宏觀調(diào)控的有效策略，強化了“職教20條”中“職業(yè)教育是類型教育”的重要判斷，是貫徹落實“職教20條”、實現(xiàn)職業(yè)教育轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要契機，直接推動高職教育辦成“類型教育”“適合的教育”，助力實現(xiàn)職業(yè)教育辦學(xué)思想、辦學(xué)模式和辦學(xué)機制的“三個轉(zhuǎn)變”，建立現(xiàn)代化的職業(yè)教育體系，豐富和完善高等教育種類，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)，確保高等教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展。

二、擴招百萬政策為高職發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)與機遇

自《方案》出臺以來，2019年9月起，各地積極行動，根據(jù)地方性擴招政策開展招生工作。在貫徹落實的過程中，陸續(xù)出現(xiàn)了一些現(xiàn)實困境：如由于工作、生活、經(jīng)濟條件等各方面的限制，退役軍人、下崗職工、農(nóng)民工等群體中很多人選擇全日制高職教育的意愿并不強烈;生源的多樣化、非傳統(tǒng)生源的特殊需求給高職院校教學(xué)管理帶來巨大壓力，且招生規(guī)模的擴大勢必帶來高職辦學(xué)資源的緊張，給高職院校的“教育容納力”帶來挑戰(zhàn)，可能導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量的滑坡，從而造成畢業(yè)生的就業(yè)困境等。擴招政策雖給了高職院校巨大的發(fā)展空間，但與之相關(guān)的輔助性政策和配套資源卻尚未完善，這很可能導(dǎo)致擴招的政策意圖不能得到充分實現(xiàn)，給高職教育的進一步發(fā)展、現(xiàn)代職業(yè)教育體系的建設(shè)和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級帶來影響。

挑戰(zhàn)一：如何保證非傳統(tǒng)生源進得來、學(xué)得會、出得去？

隨著開放入學(xué)、分類招生、社會擴招等各類招生方式的出現(xiàn)，非傳統(tǒng)生源將在高職學(xué)生中占據(jù)相當份額。非傳統(tǒng)生源在受教育年限與背景、學(xué)習(xí)需求與方式、學(xué)習(xí)能力與水平等很多方面都與傳統(tǒng)應(yīng)屆生源存在較大差異。在此情況下高職院校如何科學(xué)地制訂人才培養(yǎng)方案、如何保證教學(xué)與管理的有效性和有序性，既是發(fā)展中的挑戰(zhàn)，也為深化教學(xué)體制改革帶來新的契機。高職院校應(yīng)在把握多元主體需求的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)一個更加豐富和開放的教育生態(tài)環(huán)境，搭建跨界融合、校企合作平臺，以適應(yīng)“工學(xué)一體”的需要;提供更加個性化和精準化的教育供給方案，依據(jù)不同生源的需求進行分類培養(yǎng)，制訂特色、務(wù)實的人才培養(yǎng)方案，采取適合、有效的人才培養(yǎng)模式，確保人才培養(yǎng)質(zhì)量;實施更加柔性和靈活的教育管理體制，采取彈性學(xué)制和完全學(xué)分制，完善跨專業(yè)甚至跨院校的學(xué)習(xí)管理機制，滿足擴招生的多元學(xué)習(xí)需求。

挑戰(zhàn)二：如何兼顧規(guī)模擴大與質(zhì)量提升協(xié)調(diào)同步？

擴大規(guī)模并不意味著要以犧牲質(zhì)量為代價，“擴容與提質(zhì)”既是國家賦予高職院校的時代使命，也是高職院校自身轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展的良機。“有質(zhì)量的擴招”將成為高職院校改革發(fā)展的重要命題，對該問題的解決也直接影響國家調(diào)整勞動力結(jié)構(gòu)性短缺的成效。“有質(zhì)量的擴招”包括兩個方面的內(nèi)涵：一是要精準培養(yǎng)出市場所需要的人才。為此，高職院校必須在調(diào)研需求的基礎(chǔ)上有重點、有針對性地鎖定擴招范圍和專業(yè)方向。二是全面培養(yǎng)高質(zhì)量的人才。從知識、能力與素質(zhì)三個方面對人才培養(yǎng)進行綜合性、一體化設(shè)計，面向未來產(chǎn)業(yè)變革培養(yǎng)既具有熟練業(yè)務(wù)能力與應(yīng)用能力，又具備工匠精神與創(chuàng)新思維的高質(zhì)量人才。為此，擴招后教學(xué)經(jīng)費的投入、教學(xué)資源的分配、教學(xué)條件的保障、師資力量的培養(yǎng)等都應(yīng)成為高職院校擴招需要處理好的重要議題。

挑戰(zhàn)三：如何促使校企雙元育人的完美融合，確保1+X證書制度的有效落實？

“職教20條”創(chuàng)造性地提出“學(xué)歷證書+若干技能證書”（簡稱1+X證書制度）的職業(yè)教育評價機制，明確開展職業(yè)培訓(xùn)是職業(yè)院校的法定職責之一，且職業(yè)院校內(nèi)部培訓(xùn)應(yīng)與社會培訓(xùn)互補互通，互相認可。要讓通過擴招進入高職的非傳統(tǒng)生源獲得1+X證書，高職院校必須構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育與培訓(xùn)體系，打造橫向連接與縱向貫通的“活”的教育系統(tǒng)。職業(yè)教育與培訓(xùn)實屬一體兩面，須融產(chǎn)教之長、舉校企合力對其進行系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)設(shè)計，不斷完善國家資歷框架，打通學(xué)歷證書、職業(yè)資格證書與技能等級證書之間的等值互換渠道。為此，政府部門要優(yōu)化頂層設(shè)計，高職院校要進一步推進校企雙元育人，進一步提升高職教育產(chǎn)教融合、校企合作的層次和境界，進一步與企業(yè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同努力。

三、“增值”如何實現(xiàn)：擴招百萬的路徑選擇與未來展望

高職擴招豐富了生源構(gòu)成，促進職業(yè)教育與繼續(xù)教育大融合，倒逼高職教育全面深化改革。為切實實現(xiàn)高職百萬擴招的政策設(shè)計意圖，促進擴招政策的可持續(xù)性，確?！岸档住迸c“增值”的使命得以實現(xiàn)，應(yīng)有重點、系統(tǒng)化地開展該項工作。

（一）明確各方主體職責，協(xié)同落實擴招計劃

要確保高職擴招順利開展，各相關(guān)主體必須明確自身職責，協(xié)同配合，系統(tǒng)推進。一方面，政府具有宏觀把握的能力，理應(yīng)承擔宏觀調(diào)控的責任。政府部門須對擴招全局進行統(tǒng)籌規(guī)劃。首先，科學(xué)分配擴招計劃。政府部門應(yīng)引導(dǎo)各地科學(xué)研判職業(yè)教育發(fā)展水平與區(qū)域特色，準確把握地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才需求，并在此基礎(chǔ)上遴選優(yōu)質(zhì)高職院校、緊缺專業(yè)承擔擴招任務(wù)，強化結(jié)構(gòu)性教育供給。其次，政府各部門之間、中央與地方各級政府之間需要協(xié)同聯(lián)動，以地方為主、中央為輔，發(fā)揮政府監(jiān)管職能，指導(dǎo)地方科學(xué)合理地配置資源，協(xié)同配合確保相關(guān)經(jīng)費的投入，如完善生均撥款制度，落實財政、土地、稅收等優(yōu)惠政策，建立企業(yè)參與職業(yè)教育補貼優(yōu)惠政策等，確保擴招生入學(xué)后的教學(xué)工作能夠順利開展。最后，擴招后高職院校的辦學(xué)與發(fā)展離不開政府政策的引領(lǐng)。政府部門不僅要規(guī)范，而且要“賦能”，鼓勵和支持高職院校自主創(chuàng)新發(fā)展，以應(yīng)對多變的市場形勢。此外還要做好就業(yè)服務(wù)工作，結(jié)合就業(yè)形勢與生源特點，有針對性地強化對下崗失業(yè)人員、退役軍人、農(nóng)民工等新增生源的就業(yè)服務(wù)與指導(dǎo)，確保更高質(zhì)量、更充分就業(yè)的任務(wù)有效落實。另一方面，高職院校作為落實擴招政策的一線單位，必須充分把握指導(dǎo)思想，更新觀念，強化擔當，發(fā)揮自身辦學(xué)自主性，把握各地多樣化的生源特點，改革招生制度，形成分類招生、開放入學(xué)、寬進嚴出的制度氛圍，為擴招政策的有效實施打下堅實基礎(chǔ)。

（二）明確多元生源需求，變革高職教學(xué)模式

要確保擴招的高質(zhì)量順利進行，高職院校必須進行“大改革”，創(chuàng)新性地變革原有教學(xué)模式，以適應(yīng)多樣化生源的學(xué)習(xí)需要。首先，課程結(jié)構(gòu)亟須變革，課程內(nèi)容應(yīng)學(xué)以致用。對于下崗失業(yè)人員、退役軍人、農(nóng)民工和新型職業(yè)農(nóng)民等非傳統(tǒng)生源來說，X技能等級證書對他們的職業(yè)生涯發(fā)展更有意義。因此，高職院校要準確把握各類生源的學(xué)習(xí)需求，合理安排教育內(nèi)容，使其所學(xué)皆有所用。這才是擴招的核心之舉。其次，課程形式亟須變革，以適應(yīng)靈活的學(xué)習(xí)需求。非傳統(tǒng)生源的學(xué)習(xí)時間相對不能固定，大量的課程學(xué)習(xí)只能放在晚上與周末，以免引發(fā)工讀矛盾。高職院校應(yīng)合理安排擴招生線下教學(xué)的進度與時間，還要考慮開發(fā)大量線上課程以節(jié)約成本，提升效率，適應(yīng)不同人群的學(xué)習(xí)需求。最后，教學(xué)方法亟須變革，使各類生源愿學(xué)、樂學(xué)、學(xué)有所成。非傳統(tǒng)生源需要采用非傳統(tǒng)教學(xué)方法，習(xí)慣于教全日制高中生源的高職教師必須探索適合這類學(xué)生的教學(xué)模式和教學(xué)方法，使他們學(xué)得巧、學(xué)得會，如此教學(xué)成效才能彰顯。

（三）明確樹立質(zhì)量意識，完善職業(yè)教育體制機制

本次高職擴招一方面是在招生規(guī)模上實現(xiàn)大突破，另一方面還有維護社會公平與穩(wěn)定、提升人力資本、促進經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心使命。因此，應(yīng)明確樹立質(zhì)量優(yōu)先的意識，完善職業(yè)教育體制機制，以確?！案哔|(zhì)量的擴招”。首先，應(yīng)改革考核制度，建立多元評價體系。擴招意味著高職院校的辦學(xué)策略是“寬進嚴出”，“寬進”要求招考制度的改革，“嚴出”則依賴評價制度的變革。從目標上看，高職擴招是為了實現(xiàn)“高等教育的公平性”，“嚴出”就不能依靠傳統(tǒng)注重考核學(xué)科知識的評價體系，而應(yīng)當突出職業(yè)教育的特點，突出多元生源的特點。[6]一方面，考核標準應(yīng)重點關(guān)注職業(yè)技能等級證書所需的“應(yīng)知”“應(yīng)會”;另一方面，考核方式也應(yīng)更靈活多樣，重視知識與技術(shù)技能等綜合素質(zhì)的考核。其次，應(yīng)變革教學(xué)管理制度，促進學(xué)生終身學(xué)習(xí)。多數(shù)高職院?，F(xiàn)有的教學(xué)管理制度過于僵化，難以滿足多元學(xué)習(xí)主體的需求。要獲取職業(yè)技能等級證書，相關(guān)課程應(yīng)主要采用模塊化教學(xué)形式，相應(yīng)地采取累計學(xué)分制而非通行的學(xué)年制。高職院校實施“模塊化課程+累計學(xué)分制”的管理模式不僅更靈活有效，而且與“職教20條”中國家學(xué)分銀行的改革方向是一致的，從而保證技能等級證書課程教學(xué)的質(zhì)量。

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