遼寧省“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展現(xiàn)狀及相關(guān)政策研究

崔凱

（遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心 遼寧沈陽(yáng) 110032）

多年來(lái)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后一直是制約遼寧省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要短板。2018年9月，遼寧省政府把“飛地經(jīng)濟(jì)”作為推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要抓手，重點(diǎn)推進(jìn)，將發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”列入“重實(shí)干、強(qiáng)執(zhí)行、抓落實(shí)”重點(diǎn)工作任務(wù)，以省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)為主要載體，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，大力推廣“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展。截至2019年底，全省已設(shè)立省級(jí)飛地園區(qū)72個(gè)，市級(jí)飛地園區(qū)107個(gè)，簽約落地飛地項(xiàng)目超過(guò)1100個(gè)，總投資近1500億元。2019年國(guó)務(wù)院第六次大督查，對(duì)遼寧省積極發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”工作給予充分肯定，國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)遼寧省積極發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新引擎的典型經(jīng)驗(yàn)做法給予通報(bào)表?yè)P(yáng)。

一、遼寧省“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展現(xiàn)狀

目前，遼寧省政府研究確立了第一批72個(gè)省級(jí)“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)，區(qū)域面積158平方公里，納入省級(jí)政策支持和考評(píng)范圍，其主要特點(diǎn)有三個(gè)。

1.已形成多個(gè)產(chǎn)業(yè)集群

丹東高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)以防護(hù)紡織品產(chǎn)業(yè)集群為支撐，大力發(fā)展節(jié)能裝備、環(huán)保裝備、新型材料、循環(huán)利用裝備等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，已成為遼寧省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和國(guó)家防護(hù)紡織品生產(chǎn)重要基地。

盤(pán)錦遼濱沿海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，現(xiàn)已形成海洋裝備及機(jī)械制造業(yè)、石油化工新材料產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、臨港物流業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等六大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群。

從各地“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)發(fā)展情況看，產(chǎn)業(yè)集群形成以后，可以迅速提高整個(gè)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)能力，有效加強(qiáng)集群內(nèi)企業(yè)間的合作，持續(xù)提升企業(yè)創(chuàng)新能力，從而促進(jìn)企業(yè)快速成長(zhǎng)壯大。

2.有力帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展

遼寧省41個(gè)縣（市）受自然條件、資源稟賦、區(qū)位交通等因素的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不平衡，部分地區(qū)仍屬于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，尚有5個(gè)貧困縣仍未脫貧摘帽。部分承擔(dān)生態(tài)保護(hù)、水源涵養(yǎng)任務(wù)的縣（市），生態(tài)保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與工業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾比較突出。為有效破解欠發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)短板、聚要素的難題，遼寧省多個(gè)地區(qū)開(kāi)始嘗試在區(qū)位條件更優(yōu)越的域外設(shè)立“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展打開(kāi)了一條新通道。

葫蘆島市為解決建昌縣先天資源優(yōu)勢(shì)不足問(wèn)題，專(zhuān)門(mén)在葫蘆島經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)辟了1500畝的建昌脫貧攻堅(jiān)飛地產(chǎn)業(yè)園，前期基礎(chǔ)設(shè)施投資不需建昌承擔(dān)，項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)后產(chǎn)生的稅收全部歸屬建昌。目前，已有7個(gè)項(xiàng)目落戶(hù)該產(chǎn)業(yè)園，總投資9.12億元，其中6個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)投產(chǎn)。

鐵嶺縣白旗寨鄉(xiāng)是典型的偏遠(yuǎn)山區(qū)，也是自然生態(tài)和水源地保護(hù)區(qū)，不具備引入工業(yè)、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目條件，歷年財(cái)政收入僅在20萬(wàn)元左右。自開(kāi)展“飛地”招商以來(lái)，共引進(jìn)四家企業(yè)落戶(hù)縣產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過(guò)分劈財(cái)力，目前財(cái)政收入已達(dá)110余萬(wàn)元。同時(shí)，“飛地”企業(yè)還看中了當(dāng)?shù)亍吧鷳B(tài)紅利”，準(zhǔn)備進(jìn)一步發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和生態(tài)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，形成了“飛地招商”與當(dāng)?shù)刭Y源良性互動(dòng)的局面。

3.有效承接京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

朝陽(yáng)市是遼寧省距離京津冀地區(qū)最近的城市，從發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”之初就將京津冀地區(qū)作為招商引資的主攻方向。

喀左縣引進(jìn)通美晶體技術(shù)有限公司后，大力開(kāi)展以商招商，成功引進(jìn)了其上游企業(yè)以及銻化鎵、高純砷等一批服務(wù)通美晶體產(chǎn)業(yè)鏈條的高新技術(shù)企業(yè)。目前，喀左經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)半導(dǎo)體新材料產(chǎn)業(yè)鏈條已經(jīng)基本形成，有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)。

朝陽(yáng)柳城經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)飛地（扶貧）產(chǎn)業(yè)園，著力構(gòu)建“三支柱”、“雙培育”的“3+2”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，承接了河北唐山、天津津南鑄造機(jī)加和循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)以及高新技術(shù)、電子信息、服裝加工等產(chǎn)業(yè)。

二、存在的主要問(wèn)題

1.政策支持需進(jìn)一步提高

國(guó)家和省政府關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的文件出臺(tái)后，各市政府并未及時(shí)出臺(tái)有效的配套文件，特別是對(duì)國(guó)家和省政府文件中提出的做好征地拆遷、土地整理等工作，強(qiáng)化綠色發(fā)展理念、嚴(yán)格執(zhí)行能耗、水耗、環(huán)保等政策，以及禁止不符合產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目入駐園區(qū)避免低水平重復(fù)建設(shè)等規(guī)定，并沒(méi)有出臺(tái)具體的落實(shí)意見(jiàn)，在一定程度上制約了“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展。

2.用地矛盾突出

全省飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)可直接使用的剩余土地（熟地）主要集中在葫蘆島、盤(pán)錦、丹東、營(yíng)口等市，多為原有沿海產(chǎn)業(yè)園區(qū)，分布不平衡，開(kāi)發(fā)限制條件多。各地在解決用地指標(biāo)難題時(shí)仍存在等靠要思想，某些地區(qū)的“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)用地因無(wú)法落實(shí)土地利用計(jì)劃指標(biāo)而無(wú)法批復(fù)。

3.部分規(guī)劃選址不合理

部分地區(qū)在為園區(qū)選址時(shí)，考慮問(wèn)題不充分、規(guī)劃設(shè)計(jì)不科學(xué)，給園區(qū)發(fā)展造成了瓶頸。比如：某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)起步區(qū)土地大部分屬于有條件建設(shè)用地，不符合該市城市總體規(guī)劃，園區(qū)內(nèi)部及周邊區(qū)域土地污染嚴(yán)重。某經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)有120公頃不符合土地利用總體規(guī)劃，需先調(diào)整現(xiàn)有的土地利用總體規(guī)劃，才能滿(mǎn)足項(xiàng)目落地要求。

4.激勵(lì)機(jī)制不完善

“飛地經(jīng)濟(jì)”是一種創(chuàng)新發(fā)展模式，推進(jìn)過(guò)程中有可能觸碰甚至突破現(xiàn)有的一些政策和規(guī)定，而當(dāng)前推進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，采取的大多是問(wèn)責(zé)考核倒逼的方式，是一種反向激發(fā)動(dòng)力的模式，沒(méi)有相匹配的容錯(cuò)機(jī)制，導(dǎo)致基層推進(jìn)工作中顧慮較多，內(nèi)生動(dòng)力不足。比如：某市為鼓勵(lì)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，連續(xù)三年給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年50萬(wàn)元的招商引資專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)心錯(cuò)誤使用經(jīng)費(fèi)被追責(zé)，大部分經(jīng)費(fèi)未被使用，結(jié)果造成了賬戶(hù)上經(jīng)費(fèi)充足，開(kāi)展工作又沒(méi)有經(jīng)費(fèi)可用的尷尬局面。

三、對(duì)策及建議

1.全面落實(shí)新發(fā)展理念

指導(dǎo)各地認(rèn)真落實(shí)節(jié)約集約利用資源要求，加強(qiáng)耕地資源保護(hù)，防止在園區(qū)建設(shè)過(guò)程中違規(guī)侵占永久基本農(nóng)田。充分利用未利用地資源，加強(qiáng)未利用地的生態(tài)保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用。加強(qiáng)土地集約節(jié)約利用，制定相關(guān)行業(yè)建設(shè)用地控制標(biāo)準(zhǔn)，提高土地投資強(qiáng)度，設(shè)置合理的建筑密度和容積率，鼓勵(lì)和推廣多層廠房建設(shè)。指導(dǎo)沿海各市充分利用圍填海存量，解決“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展用海項(xiàng)目需求。

2.多渠道保障用地需求

解決“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)建設(shè)中土地利用計(jì)劃指標(biāo)落實(shí)難的問(wèn)題，需要充分利用土地利用計(jì)劃指標(biāo)中的“增存掛鉤”騰退指標(biāo)、“增減掛鉤”周轉(zhuǎn)指標(biāo)，并將其優(yōu)先用于“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)。特別是要鼓勵(lì)各地使用省級(jí)貧困工作重點(diǎn)縣的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，建設(shè)“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)，開(kāi)展扶貧協(xié)作共建園區(qū)。同時(shí)各地也要科學(xué)制定土地供應(yīng)計(jì)劃，積極推行長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期出讓等方式提供土地，確保項(xiàng)目用地及時(shí)供應(yīng)，切實(shí)降低企業(yè)用地成本。

3.加大政策、資金和土地儲(chǔ)備支持

一是政府在企業(yè)，尤其是小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的技術(shù)改造、市場(chǎng)開(kāi)拓等方面，出臺(tái)優(yōu)惠政策，加大幫扶力度。

二是建議為飛地經(jīng)濟(jì)的各類(lèi)企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)引進(jìn)人才提供政策支撐。在稅收分享期內(nèi)，對(duì)引進(jìn)人才所繳納的個(gè)人所得稅飛入地所得部分，由受益財(cái)政全額獎(jiǎng)勵(lì)給納稅人，并落實(shí)各項(xiàng)引進(jìn)人才生活保障待遇。

三是建議報(bào)請(qǐng)省政府在助力縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高縣區(qū)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套方面給予資金支持，特別是在水、電、路、氣等各種基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域加大資金投入，強(qiáng)化園區(qū)承載項(xiàng)目的能力和水平。

四是對(duì)財(cái)力相對(duì)較弱，無(wú)法全面承擔(dān)土地征收的資金負(fù)擔(dān)的飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)，報(bào)請(qǐng)省政府在土地儲(chǔ)備資金方面給予支持。

五是積極爭(zhēng)取國(guó)家擴(kuò)大遼寧省土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行額度，收儲(chǔ)“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)低效用地，促進(jìn)盤(pán)活存量土地資源。

4.建立完善的激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制

建議在對(duì)各市飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)建設(shè)情況考核后，安排獎(jiǎng)勵(lì)資金，對(duì)發(fā)展成效顯著的飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)給予獎(jiǎng)勵(lì)。省產(chǎn)業(yè)（創(chuàng)業(yè)）投資引導(dǎo)基金、經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金可以向飛地經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目重點(diǎn)傾斜。同時(shí)，可出臺(tái)開(kāi)展飛地經(jīng)濟(jì)工作正面清單，通過(guò)立規(guī)明矩，提供清晰標(biāo)準(zhǔn)，讓基層干部知曉底線，打消顧慮，扔掉“包袱”，積極作為，靠前服務(wù)。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)也要把監(jiān)督關(guān)口“前移”，注重在工作中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)解決，使監(jiān)督工作與發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)工作協(xié)作共進(jìn)。