遼寧省開發(fā)區(qū)集約用地管理問題及對策建議

高翔

(遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032)

開發(fā)區(qū)土地集約利用評價基礎研究源于國土資源大調查“土地資源監(jiān)測調查工程”，是建設用地節(jié)約集約利用狀況調查與評價項目的重要組成部分。作為城鎮(zhèn)發(fā)展和土地利用的重點區(qū)域，開發(fā)區(qū)不僅是產業(yè)升級、區(qū)域發(fā)展的推動器和科技創(chuàng)新基地，更是保障經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要增長極。

一直以來，遼寧省開發(fā)區(qū)堅持走可持續(xù)發(fā)展之路，注重集約經營和合理開發(fā)利用土地資源，加快了城市化和工業(yè)化的進程。在遼寧省委、省政府的高度重視和大力推進下，全省開發(fā)區(qū)經多年開發(fā)建設，注重集約經營和合理開發(fā)利用土地資源，在體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、集約節(jié)約利用資源、優(yōu)化產業(yè)結構調整等方面積累了重要經驗。尤其是國家級開發(fā)區(qū)通過產業(yè)集聚和產業(yè)鏈延伸，帶動了傳統(tǒng)產業(yè)升級；國家級開發(fā)區(qū)已成為全省高新技術產業(yè)、先進制造業(yè)和現代服務業(yè)的重要基地和核心集聚區(qū)，有力推進了遼寧省產業(yè)優(yōu)化升級和經濟結構調整，加快了城市化和工業(yè)化進程，成為全省科學發(fā)展的引領示范區(qū)。

一、開發(fā)區(qū)土地集約利用管理成效

1.三大區(qū)域開發(fā)區(qū)各具特色

沈陽經濟區(qū)、沿海經濟帶、遼西北作為遼寧省三大發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)域，形成了各具特色、差異化發(fā)展的格局。其中沈陽經濟區(qū)重點發(fā)展裝備制造業(yè)、戰(zhàn)略新興產業(yè)、高端服務業(yè)和農產品精深加工業(yè)、醫(yī)藥及保健食品和鋼鐵深加工產業(yè)、日化生產加工、汽車加工、鋁合金制造產業(yè)；沿海經濟帶重點發(fā)展石化精細化工業(yè)、智能制造業(yè)、港口物流業(yè)、電子信息業(yè)務和現代服務業(yè)，儀器儀表業(yè)、紡織業(yè)、泵閥、泳裝、海洋工程產業(yè)；遼西北重點發(fā)展煤化工、氟化工、液壓、皮革服裝、冶金、汽車及零部件、能源及新能源、農副產品加工產業(yè)。三大區(qū)域開發(fā)區(qū)多元化的發(fā)展方向有效避免同質化競爭和低水平發(fā)展。

2.集約水平各有所長差異明顯

土地供應率最高為邊境經濟合作區(qū)類100%，土地建成率最高為省級高新技術產業(yè)園區(qū)類96.47%，工業(yè)用地率最高為省級高新技術產業(yè)園區(qū)類75.33%，綜合容積率最高為高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)0.92，建筑系數最高為省級高新技術產業(yè)園區(qū)類56.13%，工業(yè)用地綜合容積率最高為其他類型的國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)類0.96，工業(yè)用地建筑系數最高為其他類型國家級開發(fā)區(qū)類49.32%，建筑密度最高為其他類型國家級開發(fā)區(qū)類33.74%，工業(yè)用地固定資產投入強度最高為國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)類8754.35萬元/公頃，工業(yè)用地地均稅收最高為其他類型國家級開發(fā)區(qū)類722.64萬元/公頃，綜合地均稅收最高為國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)502.20萬元/公頃。從以上統(tǒng)計數據分析各類開發(fā)區(qū)在各項指標對比中差異明顯，均有各自優(yōu)勢。

二、開發(fā)區(qū)土地利用存在問題

1.土地整體集約利用水平偏低

參評開發(fā)區(qū)中，土地開發(fā)率超過90%的開發(fā)區(qū)不到6成（57.83%），土地供應率超過90%的開發(fā)區(qū)超過6成（62.65%），土地建成率超過90%的開發(fā)區(qū)超過7成（78.33%）。同時，綜合容積率達到1.0的開發(fā)區(qū)僅有1成左右（14.46%），建筑密度達到30%的開發(fā)區(qū)僅有4成左右（44.58%）。工業(yè)主導型開發(fā)區(qū)中工業(yè)用地率超過50%的超過8成（81.162%），省級開發(fā)區(qū)用地結構有待進一步優(yōu)化，需進一步挖掘潛力，提升土地整體集約利用水平。

2.開發(fā)區(qū)投入產出效益不高

從全省開發(fā)區(qū)整體來看，2019年全省開發(fā)區(qū)工業(yè)用地固定資產投入強度為4265.48萬元/公頃，較2018年每公頃增長了277.1萬元。2019年工業(yè)用地地均稅收為185.98萬元/公頃，較2018年減少了48.85萬元/公頃、綜合地均稅收為157.52萬元/公頃，較2018年減少了31.84萬元/公頃。從數據分析來看全省開發(fā)區(qū)固定資產投入強度在逐年增加，而工業(yè)用地地均稅收和綜合地均稅收卻有下降趨勢，開發(fā)區(qū)用地效益有待進一步提高。

3.土地管理績效有待提升

本年度參評開發(fā)區(qū)閑置土地面積有所增加。對于個別仍存在一定數量閑置土地的開發(fā)區(qū)，需積極挖掘開發(fā)區(qū)土地績效管理潛力，進一步加強用地供后監(jiān)管和存量用地盤活力度。

4.未來發(fā)展空間受限

部分開發(fā)區(qū)存在選址不合理的問題。遼寧丹東邊境經濟合作區(qū)評價范圍內受政治環(huán)境影響，未進行開發(fā)建設；個別開發(fā)區(qū)批準四至范圍內存在較大規(guī)模的不可建設用地，主要為河流、山體以及生態(tài)保護區(qū)域，還有些開發(fā)區(qū)由于成立時間早、批準規(guī)模小等因素影響，已經面臨無地可供的局面，開發(fā)區(qū)未來發(fā)展空間嚴重受限。

三、促進開發(fā)區(qū)土地集約利用的對策建議

作為改革開放的成功實踐，開發(fā)區(qū)應努力打造創(chuàng)新高地，推動產業(yè)升級，在落實生態(tài)文明理念、促進經濟轉型升級和推動高質量發(fā)展等方面發(fā)揮示范引領作用。

前幾輪開發(fā)區(qū)評價由各開發(fā)區(qū)管委會主導，國土部門負責審核，應用領域很有限，所以開發(fā)區(qū)管理機構也缺少積極性。2019年的評價由自然資源部門統(tǒng)一標準，統(tǒng)一數據，統(tǒng)一評價，開發(fā)區(qū)管理機構負責配合。建立評價成果共享和利用監(jiān)督制度，制定成果數據共享應用辦法，充分發(fā)揮評價成果數據對開發(fā)區(qū)效率量化工作和自然資源管理工作的基礎支撐作用。

開發(fā)區(qū)土地集約利用評價是一項專業(yè)性、綜合性、系統(tǒng)性工程，健全自然資源高效利用機制，健全評價工作制度，以提高評價工作效率和質量。針對本輪工作中遇到的問題進行總結與分析，提出對策建議。

1.高效開發(fā)，充分挖潛

嚴格開發(fā)區(qū)土地利用管理，強化土地節(jié)約集約利用，堅持合理、節(jié)約、集約、高效開發(fā)利用土地。轉變傳統(tǒng)的粗放土地利用觀念，提高對土地集約利用的意識。在土地有限的情況下，必須提高土地利用效率，充分挖掘土地利用潛力，通過改善經營管理、增加經濟投入等方式提高土地經濟效益，建立集約高效的用地模式。

2.政策引導，提高效益

優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地利用政策，對發(fā)展較好、用地集約的開發(fā)區(qū)，在安排年度新增建設用地指標時給予適度傾斜。改善基礎設施配套水平，適當提高生產性服務業(yè)用地比例，增加生產性服務業(yè)用地供給，引導高新產業(yè)集聚，提升開發(fā)區(qū)用地效益。針對不同開發(fā)區(qū)的自身特點，根據開發(fā)區(qū)土地集約利用評價結果，綜合考慮資源環(huán)境、區(qū)位條件、經濟發(fā)展水平、產業(yè)定位等因素，加強不同類型開發(fā)區(qū)的分類指導和動態(tài)監(jiān)管，在全省范圍內逐步形成層次遞進、產業(yè)互補、各具特色、協調發(fā)展的開發(fā)區(qū)發(fā)展格局，促進開發(fā)區(qū)轉型升級，提高效益。

3.強化低效土地處置，實現存量用地效益化

加大對批而未供、閑置土地的處置力度；探索、創(chuàng)新存量建設用地二次開發(fā)機制。提高存量建設用地供應比例。將經批準的開發(fā)區(qū)四至范圍落實到國土資源管理“一張圖”上，結合執(zhí)法檢查與督察，對開發(fā)區(qū)土地利用進行嚴格監(jiān)管要強化低效土地的處置利用，通過、服務促進、政策限制、氛圍逼迫、處罰問責等各種經濟、行政、法律措施提高用地單位積極性，引導用地單位盤活閑置地；建立健全用地單位退出機制，通過土地補償等途徑促進土地流轉，把閑置、半閑置和低效利用土地向優(yōu)質項目轉移，實現存量用地效益化。

4.加強開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，科學移區(qū)、擴區(qū)

依據開發(fā)區(qū)的地位、功能和作用，科學、合理制定開發(fā)區(qū)控制詳細規(guī)劃，合理確定土地利用方向、結構和布局，統(tǒng)籌安排各類用地，建立針對功能定位的主導產業(yè)園區(qū)模式，以促進開發(fā)區(qū)內土地資源優(yōu)化配置和集約利用，逐步形成布局合理、功能協調、全面發(fā)展的開發(fā)區(qū)發(fā)展格局，保障開發(fā)區(qū)經濟建設又好又快發(fā)展。對于選址不合理以及尚可供應土地緊張的開發(fā)區(qū)，應立足現狀，著眼未來發(fā)展，確定開發(fā)區(qū)建設用地發(fā)展需求及未來空間布局，科學移區(qū)、擴區(qū)，確保開發(fā)區(qū)未來發(fā)展用地得到保障。

5.壯大“飛地經濟”，提升土地利用率

“飛地經濟”是一種新型經濟合作模式，是指打破區(qū)域限制，在園區(qū)內劃定區(qū)域，通過創(chuàng)新規(guī)劃、建設、管理和稅收分成等合作機制，將那些因功能區(qū)位不同、資源環(huán)境制約、規(guī)劃或產業(yè)配套限制等原因不適合在本區(qū)域(即“飛出地”)實施的項目，轉到承接區(qū)域(即“飛入地”)落戶建設。遼寧省一些開發(fā)區(qū)受土地、環(huán)境等要素資源制約難以發(fā)展相關工業(yè)，但另一些園區(qū)卻面臨定位同質、利用率不高的窘境。壯大“飛地經濟”可以很大程度上化解同質開發(fā)區(qū)發(fā)展困境，實現產業(yè)聚集，為搞活區(qū)域經濟找到有力抓手。

6.加強動態(tài)監(jiān)管，建立健全激勵機制和退出機制

建立健全激勵機制和退出機制。各地區(qū)、各有關部門要加強指導和規(guī)范管理，細化監(jiān)督評估工作。開發(fā)區(qū)評價成果要與獎懲措施掛鉤，建立和完善開發(fā)區(qū)退出機制，逐步實現“有升有退”的動態(tài)管理。對于評價結果較好，用地集約的開發(fā)區(qū)，優(yōu)先辦理相關土地審批、擴區(qū)以及升級等手續(xù)，引導開發(fā)區(qū)合理珍惜利用土地資源，促進開發(fā)區(qū)長遠、健康發(fā)展；對土地等資源利用效率低、發(fā)展長期滯后的開發(fā)區(qū)，予以警告、通報、限期整改、退出等處罰，推動實現既有升級也有退出的動態(tài)管理，促進開發(fā)區(qū)良性發(fā)展，切實提高土地使用效率。