江蘇省縣域科技創(chuàng)新治理模式研究——以常熟、海安為例

夏凱麗，周曉明

（江蘇省科學技術情報研究所，江蘇南京 210042）

0 引言

2015年，江蘇省委深化改革領導小組決定在常熟、海安開展科技創(chuàng)新體制綜合改革試點。針對縣域創(chuàng)新治理目標，江蘇省不斷深化頂層設計與縣域探索互動機制，為全省開展科技創(chuàng)新體制機制改革以及縣域科技創(chuàng)新治理提供了寶貴經驗，比較典型的為蘇南地區(qū)的“常熟模式”以及蘇中地區(qū)的“海安模式”。

1 常熟模式

1.1 賦能科技管理，以績效考核促進創(chuàng)新落地

為努力營造創(chuàng)先爭優(yōu)競相發(fā)展的良好氛圍，常熟市不斷完善考核評價體系，強化和整合科技管理工作職能，凝聚改革創(chuàng)新強大合力。考核激勵機制上加砝碼，在全市機關部門績效管理考核中增設科技“綜改”考核專項，把對各經濟板塊績效管理考核指標體系中科技、人才等創(chuàng)新指標的權重，由過去的3%提高到10%?？己嗽u估體系上加指標，在“兩區(qū)兩園”等創(chuàng)新核心區(qū)推行以創(chuàng)新驅動發(fā)展為核心指標的考核評估體系，更加突出發(fā)展質量效益、自主創(chuàng)新能力、創(chuàng)新環(huán)境、科技成果轉化、科技服務等考核內容，“科技含量”成為要素配置的首要考量。項目準入評估上加要求，完善以科技創(chuàng)新為主要內容的工業(yè)投資項目準入評估機制，優(yōu)先保障創(chuàng)新型企業(yè)用地、用能、環(huán)境容量等指標需求，鼓勵引導企業(yè)向省級以上創(chuàng)新型園區(qū)集聚。每年舉行科技人才專項述職工作會議，加大工作目標責任落實力度。通過建立創(chuàng)新發(fā)展導向，使科技創(chuàng)新工作成為全市廣大干部群眾的自覺行動和追求方向［1］。

1.2 培育高端產業(yè)，以科技創(chuàng)新推動產業(yè)發(fā)展

常熟屬于典型的“依托專業(yè)化分工協(xié)作和產業(yè)集群”模式，近年來堅持集聚高端要素，培育高端產業(yè)，打通“科技強”到“產業(yè)強”通道。聚焦做強做大“3+5”特色產業(yè)，5年新增產業(yè)投資2 000億元，重點推進汽車產業(yè)輕量化、智能化、綠色化發(fā)展，發(fā)揮奇瑞捷豹路虎、觀致汽車、豐田研發(fā)中心“兩整車一中心”帶動作用，吸引中國智能車研發(fā)測試中心、汽車輕量化研究院等近10家重點汽車研發(fā)機構落戶，形成創(chuàng)新項目集聚效應；以紡織服裝產業(yè)為重點，實施智能制造“四〇〇工程”，技改投入占工業(yè)投資比重70%以上，設備投資占技改比重70%以上，實現傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)“二次創(chuàng)業(yè)”。同時，加快發(fā)展新能源、新材料等五大新興產業(yè)，打造創(chuàng)新型產業(yè)集群。

1.3 推動機構建設，以制度創(chuàng)新促進科技創(chuàng)新

新型研發(fā)機構作為一種制度創(chuàng)新，憑借靈活的管理和運行機制，正成為推動常熟市科技創(chuàng)新發(fā)展的一大力量。近年來，常熟高新區(qū)加強對創(chuàng)新要素集聚方式的探索，積極打造市場化的科技創(chuàng)新平臺，推動“大院大所”引進與培育，已成為江蘇省新型研發(fā)機構機制創(chuàng)新的重要實踐地。常熟市政府與江蘇省產業(yè)技術研究院率先提出“股份合作、團隊控股、股權激勵”的創(chuàng)新合作新機制，積極打造新型研發(fā)機構，江蘇省產業(yè)技術研究院智能液晶所、北京大學分子工程蘇南研究院、江蘇省產業(yè)技術研究院先進金屬材料及應用技術研究所等3家省產研院自建專業(yè)性研究所，先后落戶并順暢運行。新型研發(fā)機構普遍采用了輕資產運作、團隊股權激勵、科研專項經費管理等3種模式。

1.4 強化科技金融，以金融資本助推產業(yè)發(fā)展

近年來，常熟市不斷完善科技投融資體制，發(fā)揮金融對科技創(chuàng)新的助推作用，幫助科技型企業(yè)解決融資方面的難題。積極開拓科技金融合作途徑，建立以政府為引導、市場為導向、政策性金融資金和商業(yè)性金融資金相結合的科技金融合作新機制，加快構建符合實際的多元化、多層次科技創(chuàng)新投融資體系。建設科技金融專營機構，成立科技銀行、科技小額貸款公司、科技保險機構。創(chuàng)新科技金融產品，通過發(fā)行科技債券、利用銀行間資金等方式，促進科技金融與產業(yè)發(fā)展的深度融合。設立“科技創(chuàng)新與經濟轉型升級專項資金”，兩年來累計投入超40億元支持企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。推動實施“撥改投”并進行市場化運作，設立涵蓋科技創(chuàng)新產業(yè)引導基金、雙創(chuàng)人才創(chuàng)業(yè)投資基金、新型研發(fā)公司基金等總規(guī)模為100億元的產業(yè)升級專項基金，建立企業(yè)主體、財政引導、社會資本共同參與的多元化創(chuàng)新投入體系。啟動“科技創(chuàng)新券”工程，支持初創(chuàng)期、小微科技型企業(yè)開展新技術、新產品、新工藝的研制開發(fā)，鼓勵向高校、科研院所或第三方專業(yè)機構購買技術和服務。

2 海安模式

2.1 著力深化科技管理體制改革

以科技創(chuàng)新體制綜合改革試點為契機，不斷深化科技管理體制改革，從組織領導體系、創(chuàng)新投入機制以及考核評價體系等方面找切口。一是健全組織領導體系。海安成立了由縣委、縣政府主要負責人任組長的科技創(chuàng)新體制綜合改革試點領導小組，組建了在南通唯一獲批的兩個正科級科創(chuàng)園管理機構，并建立廳縣定期會商機制。二是創(chuàng)新科技投入機制。充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的引導撬動作用，縣財政專門設立2.6億元產業(yè)發(fā)展基金，重點支持時尚錦綸、機器人產業(yè)發(fā)展和軍民融合項目建設。三是完善考核評價體系。在區(qū)鎮(zhèn)層面，實行“月度點評、季度考核、年度奪杯”的考核體系。在部門層面，從機關百分考核中拿出8分進行“縣級機關服務企業(yè)科技行”績效考核。

2.2 著力推動政府職能轉變

海安政府堅持摒棄以往重管理、輕服務的僵化思維，著力推進政府從“管制型”向“服務型”轉變。一是強化政策服務。圍繞科技體制改革，出臺“1個實施意見+7項配套政策”，明確落實完成各項任務的時間節(jié)點、掛鉤領導和責任單位，切實將各項工作部署落到實處。將企業(yè)研發(fā)費用加計扣除、高新技術企業(yè)所得稅減免等科技政策落實情況作為國稅和地稅部門的考核重點。二是激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新熱情。以“縣級機關服務企業(yè)科技行”為抓手，變科技部門“單兵作戰(zhàn)”為全縣級機關部門和區(qū)鎮(zhèn)“聯合作戰(zhàn)”，將66個機關部門掛鉤到280家科技型企業(yè)，重點宣傳解讀政策，用服務熱情點燃企業(yè)創(chuàng)新激情，讓企業(yè)由“被動創(chuàng)新”向“主動創(chuàng)新”轉變。三是構建高端載體平臺。積極推進規(guī)模以上企業(yè)與高校院所共建研發(fā)平臺，建有國家級工程技術研究中心、國家級企業(yè)技術中心以及省級工程技術研究中心，同時出臺相應的扶持政策吸引中科院和南京大學、上海交通大學、蘇州大學等多家高校院所來海安設立了產業(yè)研發(fā)機構。四是營造良好的創(chuàng)新氛圍。大力拓寬人才引進渠道，培育高端人才項目，優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，先后與多家高校院所、國家級人才市場、省級人才市場以及專業(yè)引才機構建立了良好的合作關系，積極引進國家“千人計劃”等國家級頂尖人才和各類高層次人才。投資10億元，在主城區(qū)建成高品質人才公寓30萬平方米，根據人才層次享受相應的購房優(yōu)惠政策，為人才提供了良好的創(chuàng)新環(huán)境，為海安留住了大批人才。

2.3 著力提升企業(yè)創(chuàng)新能力

加快傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級、培育新興產業(yè)是海安構建產業(yè)新體系、維持綜合制造體系的兩個重要環(huán)節(jié)，其前提是要培育足夠強大的本土企業(yè)和行業(yè)冠軍。一是培育創(chuàng)新主體。海安認真落實新修訂《高新技術企業(yè)認定管理辦法》和《高新技術企業(yè)認定管理工作指引》，加強服務指導，扎實做好高新技術企業(yè)申報工作，為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供有力保障。同時，海安制定了科技創(chuàng)新型金牌、銀牌企業(yè)認定標準，實行區(qū)鎮(zhèn)負責人掛鉤負責制，著力培育海安金牌企業(yè)、銀牌企業(yè)。二是培育行業(yè)“單打冠軍”。按照“企業(yè)規(guī)模行業(yè)前列、研發(fā)能力行業(yè)領先、產品檔次行業(yè)高端、智能裝備行業(yè)示范、品牌形象行業(yè)最佳、節(jié)能降耗行業(yè)最優(yōu)”的目標，支持多家重點企業(yè)爭創(chuàng)行業(yè)“單打冠軍”。對確認的行業(yè)“單打冠軍”，由國家行業(yè)協(xié)會和縣政府聯合頒發(fā)獎牌，并給予100萬元獎勵。三是推動產業(yè)高端集群發(fā)展。圍繞“攀高親、拓視野、育后勁、壯龍頭、補鏈條、樹形象”的要求，對時尚錦綸、紡織絲綢等四大主導產業(yè)和機器人、節(jié)能環(huán)保等四大新興產業(yè)落實培育部門，實行分類培育。

2.4 著力推動產學研精準對接

按照“地毯式、人盯人、全覆蓋”的要求，深入摸排企業(yè)需求，常態(tài)化、高頻率組織產學研對接活動，推動企業(yè)與高校院所深度合作，用招引項目的力度催生科技項目。每年成功舉辦“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)在海安”“中科院專家走進海安”兩大主題活動，表彰“十大科技興企企業(yè)家”等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)典型，進一步營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。發(fā)揮科技鎮(zhèn)長團“一肩挑兩擔”的作用，依托高校院所，面向基層企業(yè)，搭建多層次、多形式、多渠道的產學研合作溝通交流和互動對接平臺，幫助企業(yè)解決技術難題。

3 存在的問題

前期，課題組多次赴常熟、海安等地開展實地調研，走訪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園區(qū)等科技分管部門，聽取了相關部門負責人對縣域科技創(chuàng)新治理的看法和想法，發(fā)現縣域基層的工作認識、推進力度與省級層面推動縣域綜改的決心還存在很大差距，主要體現在以下幾個方面。

3.1 科技綜改著力點在指標上，而不是在體制上

海安市委市政府高度重視科技創(chuàng)新工作，主要體現在考核指標更加細化，層層壓擔子。政府認為科技創(chuàng)新指標細化可以帶動綜改成效。而現實情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)為了應付考核，疲于奔命，對企業(yè)創(chuàng)新更是出現了大包大攬的情況。如：由于省市縣對專利的層層考核，為鼓勵企業(yè)申報專利，地方不僅給予全額資金補貼，并對獲得的專利給予獎勵，還包攬了專利的運行維護費。對企業(yè)如何獲得專利，與主營業(yè)務是否相關，政府并不在意。因此，綜改試點所帶來基層科技創(chuàng)新的大進步，并非思想解放的創(chuàng)新驅動引致，而是考核壓力所致。

3.2 創(chuàng)新潛力仍有深挖空間

調研中筆者發(fā)現，受制于當前科技管理人員編制不足，基層科技創(chuàng)新工作仍有深挖空間。某經濟發(fā)達鎮(zhèn)規(guī)模500萬元以上工業(yè)企業(yè)為90多家，而該鄉(xiāng)鎮(zhèn)科技部門經常性對口負責的僅有20多家，還有近3/4的企業(yè)處于盲區(qū)狀態(tài)。創(chuàng)新服務盲區(qū)既有企業(yè)創(chuàng)新意愿不強的因素，也有政府部門有心無力的無奈。

3.3 基層科技工作缺乏戰(zhàn)略性思維

現實情況表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級領導班子很少專題研究過鄉(xiāng)鎮(zhèn)科技創(chuàng)新問題，也缺少對未來三年或五年科技創(chuàng)新整體部署（工作方向和基本思路），更未謀劃過符合本地實際的科技創(chuàng)新頂層設計。鄉(xiāng)鎮(zhèn)科技創(chuàng)新更多的是加大了科技項目的跟蹤和對公務人員的考核力度，而基本未涉及體制機制方面的深層次經驗總結和分析。同時，縣域及鄉(xiāng)鎮(zhèn)科技部門自身對科技綜改“改了什么”不清楚，對“該如何改”更是缺乏深層次的思考。不少工作人員認為“考核的權重增加了、跑企業(yè)的次數增加了、給企業(yè)的支助增加了”，這就是真改革。其實，這是政府過硬的考核導向下的“被動作為”，并非是推進科技創(chuàng)新的“有益經驗”?；鶎涌萍疾块T對弱化考核、弱化資金支持該如何推動科技創(chuàng)新也無計可施。其中，既有其疲于應付考核，無暇顧及，也有缺乏思考研究，缺乏工作方法創(chuàng)新。

3.4 縣域科技人才狀況堪憂

縣域經濟發(fā)展離不開產業(yè)的聚焦，而產業(yè)的聚焦同樣離不開人才的聚焦。然而，許多企業(yè)都坦言留不住本科以及以上學歷人才。此外，人才的結構性不足，即領軍型人才、一流工程師、優(yōu)秀技術工人的欠缺，是當前制約常熟和海安創(chuàng)新產業(yè)發(fā)展、阻礙其由要素驅動和投資驅動向創(chuàng)新驅動轉變的主要因素，人才“不愿留”和“留不住”的現象仍普遍存在。相比之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員中本科生很多，也不乏碩士和博士。可見，在經濟薄弱的縣域，優(yōu)秀的人才更容易被體制所吸引。

4 經驗總結

縣域創(chuàng)新沒有標準模板，需要因地制宜，關鍵在于基層科技部門將如何參與地方中心工作，參與地方主導產業(yè)及未來新興產業(yè)［2］。作為“江蘇模式”中的典型，“常熟模式”和“海安模式”存在著個性之處的同時也存在著共性之處，在實踐探索過程中形成了一些可復制、可參考的經驗規(guī)律。

4.1 科技創(chuàng)新核心位置確立是前提

科技創(chuàng)新始終是引領發(fā)展和進步的關鍵點，不是一個或幾個部門便可以完成的“加減法”，而是一個整體統(tǒng)籌協(xié)作才能解答的“方程式”。常熟、海安堅持把科技創(chuàng)新擺在發(fā)展的核心位置，變科技部門“單兵作戰(zhàn)”為全體縣級機關部門和區(qū)鎮(zhèn)“聯合作戰(zhàn)”，著力整合資源促改革；變“被動服務”為“主動服務”，著力提供精準服務助改革。

4.2 政府引導作用發(fā)揮是關鍵

常熟與海安摒棄了過去“管制型”政府的思維模式，逐步向“服務型”政府轉變，縣域經濟體普遍面臨著發(fā)展與轉型的雙重壓力［3］，單純依靠市場配置資源，摒棄政府引導推動，無法真正解決縣域經濟體可持續(xù)發(fā)展問題?！皬婎I導、強投入、強考核”的改革思路，是常熟、海安科技創(chuàng)新綜合改革試點順利推動的強有力保障。在既有經濟發(fā)展模式運行到一定階段，面臨發(fā)展瓶頸的關鍵時期，省市縣三級政府提出通過科技創(chuàng)新體制綜合改革來優(yōu)化經濟發(fā)展結構、增加經濟增長點的戰(zhàn)略決策，指明了縣域經濟體轉型發(fā)展的方向，發(fā)揮了很好的政策引導作用。同時，在整個縣域科技創(chuàng)新治理體系中，常熟和海安政府充分扮演了“店小二”的角色，從財力、物力、人力等多方面精準高效服務企業(yè)創(chuàng)新，助推縣域實體經濟發(fā)展。

4.3 企業(yè)創(chuàng)新主體地位突出是核心

企業(yè)是創(chuàng)新的主體，在縣域經濟發(fā)展中，中小企業(yè)往往占據多數，尤其是沿海省份，民營中小企業(yè)多，創(chuàng)新意愿很強、動力很足、效率很高。企業(yè)要持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)新是根本保證，如果企業(yè)不思進取、安于現狀，就會缺乏創(chuàng)新意識，喪失創(chuàng)新動力，猶如彈起的小球，不升必退。常熟的“高水平、常態(tài)化的企業(yè)技術創(chuàng)新對話、咨詢制度”、海安的“縣級機關服務企業(yè)科技行”“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)在海安”“月月看、家家到”等舉措，增強了干部的創(chuàng)新爭先意識，形成了尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造的企業(yè)創(chuàng)新文化，提高了企業(yè)的創(chuàng)新意識，點燃了企業(yè)的創(chuàng)新激情，推動了企業(yè)由“被動創(chuàng)新”向“主動創(chuàng)新”轉變。

4.4 外部創(chuàng)新資源導入是要義

一般來說，相比大城市在科技人才、資本等方面的優(yōu)勢，縣域科技創(chuàng)新能力無論是科技要素資源配置能力還是科技創(chuàng)新平臺支撐能力都處于劣勢，引入外部資源成了必不可少的環(huán)節(jié)。常熟和海安分別采取了一系列方式將外部資源引進本土，比如，實施“科技鎮(zhèn)長團”模式，將科技管理工作重心下移，把科技創(chuàng)新資源布局到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，招引科研院所的科技成果和優(yōu)質人才，以更快速地推動地方科技創(chuàng)新；常態(tài)化、高頻率組織產學研對接活動，推動企業(yè)與高校院所深度合作，促進科技成果轉移轉化；推動載體平臺建設，支持企業(yè)引進和新建工程技術研究中心、重點實驗室、院士工作站等各類高水平研發(fā)機構，不斷加強科技創(chuàng)新資源的集聚。