貴州民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設(shè)的實(shí)踐與探索
——以畢節(jié)市生態(tài)文明法治工程為例

韓敏霞

（中國社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所 貴州省社會(huì)科學(xué)院 博士后科研工作站，貴州·貴陽 550002；貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 文法學(xué)院，貴州·貴陽 550009）

貴州是一個(gè)多民族共居的省份，民族地區(qū)生態(tài)資源豐富，但生態(tài)環(huán)境復(fù)雜且脆弱。三十年前，貴州是全國貧困面積較大、貧困程度較深的省份，而畢節(jié)又是貴州省生態(tài)最脆弱、經(jīng)濟(jì)最貧困落后的地區(qū)之一，其農(nóng)村貧困人口超過總?cè)丝诘囊话?，森林覆蓋率僅為8.53%。如何不讓貧困與生態(tài)惡化相互作用從而導(dǎo)致畢節(jié)這片土地上的人可能失去生存的基本條件，考驗(yàn)著領(lǐng)導(dǎo)的智慧與決策。面對(duì)嚴(yán)峻的形勢(shì)，時(shí)任貴州省委書記胡錦濤同志提出了建立“畢節(jié)開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”的構(gòu)想，1988年6月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)了建立“畢節(jié)開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”，成為當(dāng)時(shí)全國唯一以開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制為主題的試驗(yàn)區(qū)。試驗(yàn)區(qū)建立后，經(jīng)過艱苦奮斗，以生態(tài)建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)，逐漸走出了經(jīng)濟(jì)貧困、生態(tài)惡化、人口膨脹的惡性循環(huán)怪圈，逐步實(shí)現(xiàn)人口、生態(tài)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了明顯的階段性成果。2014年10月，十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，為深入貫徹落實(shí)全面依法治國方略，建設(shè)法治貴州。2015年，貴州省批示啟動(dòng)“法治畢節(jié)”創(chuàng)建工作，作為法治貴州建設(shè)在貴州的實(shí)踐，并明確了繼續(xù)以畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)、人口控制”為三大主題，圍繞六大工程，即法治政府建設(shè)工程、公正司法天平工程、全民守法宣教工程、法治惠民服務(wù)工程、生態(tài)文明法治工程、法治監(jiān)督檢查工程，分三個(gè)階段創(chuàng)建完成。生態(tài)文明法治工程作為法治畢節(jié)建設(shè)中的六大工程之一，其承載著不可替代的使命，是衡量法治畢節(jié)創(chuàng)建成效的重要指針，是對(duì)27年來畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的吸收與升華，也是畢節(jié)乃至全省推進(jìn)綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)依法治省、建成全面小康的必然要求，為貴州民族地區(qū)的生態(tài)恢復(fù)與良性發(fā)展?fàn)I造了良好的法治環(huán)境，也為貴州省生態(tài)文明法治建設(shè)探索了有益經(jīng)驗(yàn)。

一、貴州民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設(shè)的實(shí)踐模式

（一）深刻把握生態(tài)文明建設(shè)的法治保障原則，以科學(xué)立法引領(lǐng)規(guī)章制度的體系建設(shè)

法治的第一要素莫過于立良法?？茖W(xué)立法是良法善治的應(yīng)有之義。生態(tài)文明建設(shè)離不開法治的保障，制定最嚴(yán)格法律制度也是生態(tài)文明體系建設(shè)的基本原則。生態(tài)立法主要有兩個(gè)立法維度：“縱向”立法維度和“橫向”立法維度[1]。2015年以來，“法治畢節(jié)”建設(shè)分別從六大工程展開，在生態(tài)文明法治工程創(chuàng)建中，畢節(jié)市充分發(fā)揮科學(xué)立法的引領(lǐng)作用，通過制定生態(tài)環(huán)境地方性法規(guī)和規(guī)章，制定規(guī)范性文件等形式，以綜合立法的縱向緯度和單行立法的橫向維度相結(jié)合，引領(lǐng)生態(tài)法規(guī)制度的體系建設(shè)。2015年，新的《立法法》修訂，相關(guān)條文采取列舉主義的形式賦予了設(shè)區(qū)的市在環(huán)境保護(hù)等法定事項(xiàng)上享有地方立法權(quán)，開啟了設(shè)區(qū)的市進(jìn)入地方立法主體范圍的篇章。畢節(jié)市緊跟步伐，于2016年1月制定并通過了《畢節(jié)市地方立法條例》，該《條例》既具有縱向緯度的綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性，起著指導(dǎo)其他地方性法規(guī)制定的作用，同時(shí)也具有程序上的規(guī)范性與約束性，發(fā)揮著縮限、篩選與確定的功能。依據(jù)該《條例》發(fā)揮的統(tǒng)領(lǐng)作用，畢節(jié)市進(jìn)一步擬定了《畢節(jié)市人大常委會(huì)2016年立法計(jì)劃》，將轄區(qū)的重點(diǎn)流域、自然保護(hù)區(qū)草海、百里杜鵑、韭菜坪等重點(diǎn)區(qū)域和飲用水水源保護(hù)的立法作為工作重心，于2017年7月制定了第一部生態(tài)環(huán)境的地方性法規(guī)《畢節(jié)市飲用水水源保護(hù)條例》，之后又制定了《畢節(jié)市百里杜鵑風(fēng)景名勝區(qū)條例》。畢節(jié)市緊跟《立法法》修訂的腳步，積極行使法律賦予的地方立法權(quán)，及時(shí)制定符合民族地方特色的生態(tài)環(huán)境地方性法規(guī)，是深刻領(lǐng)悟生態(tài)文明建設(shè)基本原則的體現(xiàn)，為進(jìn)一步建立健全各項(xiàng)制度、加快形成符合自身特點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系，更為畢節(jié)市生態(tài)環(huán)境保護(hù)奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

立法包含廣義上的立法與狹義上的立法，廣義上的立法是指一切有權(quán)主體制定和變動(dòng)規(guī)范性文件的行為，不僅指制定，還包括修訂、清理或廢除。畢節(jié)市在制定地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上，以是否適應(yīng)當(dāng)前加快綠色發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)已有的規(guī)章制度及規(guī)范性文件進(jìn)行了清理，其也體現(xiàn)了科學(xué)立法的要求。隨著生態(tài)保護(hù)意識(shí)的加強(qiáng)，生態(tài)紅線的設(shè)定逐步全面確立。目前，在沒有生態(tài)紅線的單行法作為指引與規(guī)范的現(xiàn)狀下，畢節(jié)市以環(huán)境保護(hù)部《生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南》為引導(dǎo)，根據(jù)自身生態(tài)資源的實(shí)際制定了一系列最嚴(yán)生態(tài)紅線制度來守護(hù)環(huán)境質(zhì)量底線。但是，生態(tài)紅線地方立法的制度目標(biāo)是生態(tài)安全和生態(tài)系統(tǒng)平衡，實(shí)施生態(tài)紅線，一方面要借助現(xiàn)有機(jī)制；另一方面要借助現(xiàn)有政策[2]。為維護(hù)生態(tài)安全，穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)平衡，畢節(jié)市通過創(chuàng)建機(jī)制、深入推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制改革、出臺(tái)相關(guān)政策來推動(dòng)和保障生態(tài)紅線立法，如制定了《畢節(jié)市推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)體制機(jī)制改革實(shí)施方案》等，方案明確實(shí)行最嚴(yán)格的耕地、林地和水資源保護(hù)制度，并分別制定了耕地紅線、林業(yè)生態(tài)紅線、水資源管理使用紅線等責(zé)任考核辦法，同時(shí)將大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量作為地方各級(jí)政府環(huán)保責(zé)任紅線，形成嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)紅線工作機(jī)制，有效維護(hù)生態(tài)安全與生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

良好的法律法規(guī)體系離不開權(quán)責(zé)的明確、公開和主體責(zé)任的落實(shí)。讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，也是黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容。《決定》指出，地方各級(jí)政府及其工作部門應(yīng)依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，推行權(quán)力清單制度。權(quán)力與責(zé)任是一體兩面，有權(quán)力清單必有責(zé)任清單。2016年，畢節(jié)市政府按照“一表兩單”的要求，完成畢節(jié)市環(huán)保局權(quán)力清單和責(zé)任清單的編制工作，并依法在市政府和環(huán)保局門戶網(wǎng)站對(duì)環(huán)保局的349項(xiàng)行政職權(quán)事項(xiàng)公開（2018版共171項(xiàng)）。同時(shí)，為進(jìn)一步健全和落實(shí)責(zé)任清單中每一項(xiàng)責(zé)任的考核方式、追究形式，畢節(jié)市先后出臺(tái)了《畢節(jié)市各級(jí)黨委、政府及相關(guān)職能部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任劃分規(guī)定（試行）》《畢節(jié)市生態(tài)環(huán)境損害黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行辦法》等制度，對(duì)標(biāo)對(duì)表、層層壓實(shí)各級(jí)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單和責(zé)任清單的規(guī)范化管理和運(yùn)行。

（二）多措并舉強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法生態(tài)化

法律的生命力在于實(shí)施，法律的執(zhí)行是法律實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。環(huán)境執(zhí)法的核心要素主要包括執(zhí)法理念、執(zhí)法模式、執(zhí)法體制、執(zhí)法手段以及執(zhí)法監(jiān)督與責(zé)任等五個(gè)方面[3]。在執(zhí)法理念上，畢節(jié)市牢固樹立了生態(tài)化、長效化及協(xié)同化的意識(shí)，深入探索嚴(yán)格執(zhí)法，不斷深入開展專項(xiàng)行動(dòng)的長效化機(jī)制，建立多維度督查體系，建立聯(lián)合執(zhí)法的協(xié)同化機(jī)制及日常執(zhí)法工作的生態(tài)化機(jī)制。其中，日常執(zhí)法的生態(tài)化意識(shí)是指執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中更加注重環(huán)境利益的保護(hù)，在執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)都貫徹生態(tài)文明思想、遵循生態(tài)環(huán)保理性的指引[4]。

在以上執(zhí)法理念的指導(dǎo)下，畢節(jié)市的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法模式或執(zhí)法手段主要有三種：一是長期深入開展環(huán)保利劍專項(xiàng)行動(dòng)。貴州省自2014年決定在全省開展“六個(gè)一律”環(huán)?！袄麆Α眻?zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)以來，各類環(huán)境違法行為被依法嚴(yán)厲打擊和制裁，取得了顯著的成效。環(huán)保利劍及環(huán)保執(zhí)法“風(fēng)暴”專項(xiàng)行動(dòng)，主要是以突擊集中整治“黑廢水”“黑煙囪”“黑廢渣”“黑廢油”“黑數(shù)據(jù)”“黑名單”為重點(diǎn)，深入摸排和打擊涉危涉廢的環(huán)境違法犯罪行為的專項(xiàng)行動(dòng)，其具有打擊精準(zhǔn)、懲戒有力、效果突出的優(yōu)勢(shì)。二是建立多維度督察體系。環(huán)保督察是我國環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督體制的特色，最初是基于京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量的惡化而提出，后為了使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到全局性和根本性改變，決定從2016年起，對(duì)地方黨委和政府開展環(huán)保督察巡視，以落實(shí)地方環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任。2017年，畢節(jié)市根據(jù)環(huán)保督察中存在的突出問題，制定了《迎接環(huán)保督察問責(zé)辦法》，以此整改環(huán)境保護(hù)工作中的慢作為、亂作為、不作為行為，并建立了由市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)督導(dǎo)、市級(jí)綜合督察、市督辦的縱向督察體系及督察局專項(xiàng)督察、職能部門行業(yè)督察的橫向督察體系，由此形成多維度督察體系，從而使環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)得到根本性轉(zhuǎn)變。三是建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。環(huán)境違法行為往往具有跨區(qū)域、跨部門管理的特征，為了形成強(qiáng)大合力有效懲戒環(huán)境違法行為，畢節(jié)市建立了部門聯(lián)動(dòng)與跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。一方面，建立部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。畢節(jié)市環(huán)保局與市檢察院、市公安局建立了“聯(lián)動(dòng)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)絡(luò)員制度、重大案件會(huì)商督辦制度、信息共享機(jī)制、案件移送機(jī)制、緊急案件聯(lián)合調(diào)查機(jī)制和打擊環(huán)境污染犯罪獎(jiǎng)懲機(jī)制”等，并陸續(xù)查處了污染環(huán)境的典型案件。另一方面，畢節(jié)市建立了跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，如與遵義市簽署了《赤水河流域環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)協(xié)議》，與云南省昭通市、四川省瀘州市簽署了《川滇黔三省交界區(qū)域環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法協(xié)議》，在監(jiān)測(cè)、監(jiān)管、應(yīng)急等方面開展共同協(xié)作，共管共治，并成功處置了多起跨界污染糾紛。

（三）推進(jìn)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)體制機(jī)制改革，維護(hù)好生態(tài)秩序的最后一道防線

司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，生態(tài)環(huán)境司法不僅承載著維護(hù)個(gè)人利益公平配置的功能，更承載著公共利益、代際利益的平衡功能。如何讓司法最大限度發(fā)揮其應(yīng)有的作用，把好最后一道關(guān)，五年來，畢節(jié)市也在不斷探索與實(shí)踐。首先，畢節(jié)市根據(jù)國家和省相關(guān)規(guī)定，通過整合環(huán)境資源審判力量，設(shè)立了跨行政區(qū)劃管轄的專門審判庭。2017年，在畢節(jié)市中級(jí)法院和七星關(guān)區(qū)、黔西縣法院設(shè)置3個(gè)環(huán)境資源審判庭集中管轄各縣的環(huán)境資源案件，集中審理全市環(huán)境保護(hù)的刑事、民事、行政案件，實(shí)行“三合一”歸口審理模式。從全國來看，近年來，許多環(huán)保法庭嘗試了一些創(chuàng)新：在刑事責(zé)任方式上，主要增添一些可以修補(bǔ)環(huán)境的行為罰，比如在濫伐、盜伐林木等案件中，在緩刑等主刑外，加上“補(bǔ)充植苗”的責(zé)任[5]。環(huán)境資源審判庭的設(shè)立，為畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)提供了堅(jiān)強(qiáng)的司法保障。在一些重點(diǎn)領(lǐng)域，環(huán)境資源審判庭突破局限，依法加強(qiáng)了與公安、檢察、環(huán)保、林業(yè)等機(jī)關(guān)和部門的協(xié)作配合、做到信息共享，以準(zhǔn)確快速應(yīng)對(duì)環(huán)境違法行為，最大限度形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的司法合力，為環(huán)保行政執(zhí)法部門提供法律支持，進(jìn)一步加強(qiáng)畢節(jié)生態(tài)環(huán)境有效整治和司法保護(hù)。

其次，檢察機(jī)關(guān)通過充分行使法律監(jiān)督職能，深入開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察工作，多種途徑加強(qiáng)對(duì)環(huán)境資源執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，不斷提升環(huán)境資源案件的法律監(jiān)督能力和水平。在環(huán)境資源案件查辦過程中，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督途徑主要有發(fā)出檢察建議、督促履職、快捕快訴、督促立案和查辦等。為從嚴(yán)從快打擊破壞生態(tài)領(lǐng)域刑事犯罪，確保破壞生態(tài)資源的違法犯罪受到法律嚴(yán)懲，畢節(jié)市檢察機(jī)關(guān)通過多舉措摸排督促履職線索、發(fā)出檢察建議、加大提前介入和快捕快訴力度、通過監(jiān)督環(huán)保部門移送案件、通過監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案等方式督促相關(guān)部門對(duì)案件進(jìn)行查辦，依法及時(shí)糾正了有罪不究、以罰代刑等問題。在實(shí)踐中，還創(chuàng)造了檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、環(huán)保部門行政執(zhí)法與刑事案件無縫對(duì)接的成功范例，為其他市州辦理此類案件提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，也是2016年以來畢節(jié)市檢察機(jī)關(guān)協(xié)同深入開展環(huán)保執(zhí)法“風(fēng)暴”專項(xiàng)行動(dòng)的成效之一。

二、貴州民族地區(qū)生態(tài)法治建設(shè)的實(shí)踐創(chuàng)新

（一）人大常委會(huì)積極開展專題詢問

人大對(duì)政府的質(zhì)詢權(quán)是我國《憲法》賦予的權(quán)力。近年來，由質(zhì)詢權(quán)發(fā)展而來的專題詢問被有效運(yùn)用到權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)揮職能的過程中。專題詢問是行使質(zhì)詢權(quán)的特殊方式，通常是指人大常委會(huì)在閉會(huì)期間對(duì)代表和群眾普遍關(guān)心的社會(huì)熱點(diǎn)問題及民生事項(xiàng)，根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人要到會(huì)聽取意見、說明情況、回答詢問、作出解釋、答復(fù)質(zhì)疑的活動(dòng)。專題詢問體現(xiàn)了立法機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的形式更加具有針對(duì)性和實(shí)效性，但是在實(shí)踐中被運(yùn)用得并不多。2016年和2018年，畢節(jié)市人大常委會(huì)積極推動(dòng)專題詢問機(jī)制，對(duì)污染治理工作、重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)和創(chuàng)建國家園林城市工作分別開展專題詢問，政府對(duì)此高度重視，對(duì)有關(guān)問題認(rèn)真作答。在專題詢問工作中，畢節(jié)市人大常委會(huì)重點(diǎn)突出了連續(xù)詢問機(jī)制，在全國各級(jí)人大常委會(huì)專題詢問中進(jìn)行了創(chuàng)新。省人大常委會(huì)副主任袁周作了重要批示：“畢節(jié)市人大依法對(duì)環(huán)境保護(hù)連續(xù)詢問，效果明顯。必將對(duì)各級(jí)人大專題詢問工作產(chǎn)生示范和推動(dòng)作用。”市委書記、市人大常委會(huì)主任周建琨批示：“專題詢問效果好。要繼續(xù)探索人大制度改革創(chuàng)新的新路子，為縣區(qū)人大詢問工作做表率。”專題詢問有效調(diào)動(dòng)了質(zhì)詢與答疑主體的責(zé)任感與使命感，是權(quán)力機(jī)關(guān)有效監(jiān)督、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法行政、合理行政的創(chuàng)新舉措。

（二）建立環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制

行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的建立最初是為了解決在一些行政執(zhí)法領(lǐng)域有案不移、有案難移、以罰代刑的突出問題。環(huán)境資源案件往往具有涉及面廣、牽涉利益多、關(guān)注度強(qiáng)的特點(diǎn)，僅僅依靠單一的部門不能形成及時(shí)準(zhǔn)確的查辦，因此近年來也被較多運(yùn)用到環(huán)境違法犯罪案件的處置中。2015年，將建立行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制納入生態(tài)文明法治工程創(chuàng)建工作中，進(jìn)一步加強(qiáng)了生態(tài)環(huán)境行政與司法保護(hù)的合力。如畢節(jié)市檢察院與市林業(yè)、環(huán)保、水利等部門共同出臺(tái)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作銜接機(jī)制共十余項(xiàng)。通過行政部門與司法機(jī)關(guān)之間的工作銜接，構(gòu)建起信息共享、資源共用、重大疑難案件共商等聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門聯(lián)動(dòng)并行格局。

（三）建立重大線索摸排工作機(jī)制加大檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟力度

提起環(huán)境公益訴訟的適格主體一直是多年來理論和實(shí)踐爭(zhēng)議的話題，隨著公益訴訟制度的不斷探索，這一問題得到明確解答。2015年7月，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》出臺(tái)，明確了貴州作為試點(diǎn)省份之一，貴州省開始探索檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，畢節(jié)市隨即于當(dāng)年12 月通過了關(guān)于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件辦理的試行規(guī)定，其貫徹落實(shí)推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的進(jìn)度和力度走在全國前列。2017年，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》分別賦予檢察機(jī)關(guān)可以就生態(tài)環(huán)境資源和環(huán)境保護(hù)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的主體資格。到2017年5月，全國環(huán)境公益訴訟案件所占比重提升至30%，呈上升趨勢(shì)[6]。但是在環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中，如何取得線索和相關(guān)證據(jù)成為推動(dòng)該制度的難點(diǎn)，為此，畢節(jié)市圍繞省檢察院的決策部署，建立以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)的重大線索摸排機(jī)制，通過與相關(guān)行政執(zhí)法部門建立銜接，充分發(fā)揮提起公益訴訟主體資格的角色，大力推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度，不斷探索具有中國特色的生態(tài)環(huán)境公共利益保護(hù)的司法模式。

（四）協(xié)同建立林業(yè)生態(tài)補(bǔ)植復(fù)綠工作機(jī)制

一般民事侵權(quán)案件的責(zé)任承擔(dān)以金錢賠償為主，環(huán)境侵權(quán)事關(guān)公共利益。對(duì)社會(huì)環(huán)境公共利益的損害填補(bǔ)，金錢賠償并非主要目的，主要目的應(yīng)為判令損害行為人消除污染、恢復(fù)環(huán)境原狀[7]。這一觀點(diǎn)也被運(yùn)用到審理環(huán)境侵權(quán)案件的司法實(shí)踐中。在環(huán)境公共利益的損害填補(bǔ)方式上，通過補(bǔ)植復(fù)綠恢復(fù)環(huán)境原狀既可以促成建成補(bǔ)植復(fù)綠基地，保證復(fù)綠工作的規(guī)模性，也可以通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)辦案法律效果、社會(huì)效果、生態(tài)效果有機(jī)統(tǒng)一。2015年11月，畢節(jié)市中級(jí)人民法院、市檢察院、市林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《破壞森林資源違法犯罪案件生態(tài)損失補(bǔ)償工作機(jī)制》，通過引導(dǎo)責(zé)任主體簽訂生態(tài)損失補(bǔ)償協(xié)議，在受損林地、生態(tài)公益林地或補(bǔ)植復(fù)綠基地補(bǔ)植林木，或繳納生態(tài)損失補(bǔ)償金交由林業(yè)部門代為補(bǔ)植等方式，開展生態(tài)損失補(bǔ)償工作，由此形成了多部門積極探索“補(bǔ)植復(fù)綠”新模式。

（五）推行“環(huán)保管家”試點(diǎn)

為提高治污專業(yè)化水平，引入第三方平臺(tái)參與也成為生態(tài)文明法治工程的一大亮點(diǎn)。2017年7月，織金經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)與貴州省環(huán)境工程評(píng)估中心簽訂了《“環(huán)保管家”戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，該協(xié)議旨在通過省評(píng)估中心充分發(fā)揮其環(huán)保技術(shù)優(yōu)勢(shì)，為織金經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)生態(tài)發(fā)展之路提供新形式下“環(huán)保管家”一攬子服務(wù)，達(dá)到降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，控制環(huán)保運(yùn)行成本。此戰(zhàn)略合作的簽訂，是“法治畢節(jié)”生態(tài)文明法治工程組在創(chuàng)建過程中，積極探索環(huán)境污染治理新機(jī)制，努力提高污染治理專業(yè)化水平和治理效果，推動(dòng)織金縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（化工基地）環(huán)境服務(wù)業(yè)快速發(fā)展新探索，為其在經(jīng)開區(qū)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)行的全過程中，提供全方位的“環(huán)保診斷”，促進(jìn)織金縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)及企業(yè)環(huán)境管理體系的完善，探索環(huán)境保護(hù)措施、設(shè)施的適宜性管理方法與途徑。

三、貴州民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設(shè)中存在的問題

（一）因歷史遺留問題導(dǎo)致污染治理任務(wù)艱巨

畢節(jié)市生態(tài)法治工程創(chuàng)建取得了顯著的成效，但是依然存在許多短期難以解決的問題。一是歷史遺留工礦用地土壤治理任務(wù)艱巨，農(nóng)業(yè)面源污染治理及耕地修復(fù)治理任務(wù)重。全市農(nóng)業(yè)面源污染點(diǎn)多面廣，化肥、農(nóng)藥使用量管控難度大，農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)峻。二是土壤管理不規(guī)范，疑似污染地塊排查工作還不全面、不徹底。三是水污染治理方面，在具體工作中，還存在職責(zé)不清、職能交叉等問題；部門環(huán)保責(zé)任落實(shí)不到位，主動(dòng)性不強(qiáng)，人力資源緊缺。有些部門還處于被動(dòng)抓環(huán)保的情況；環(huán)保設(shè)施建設(shè)依然滯后，全市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)未建成污水處理廠、垃圾處理設(shè)施。

（二）公益項(xiàng)目查處難度較大

公益性項(xiàng)目由于占用林地面積大，涉及利益方廣，需要對(duì)接的部門多，案件阻力大，推進(jìn)緩慢。從源頭上看，主要因?yàn)檫`法主體法律意識(shí)淡薄，未批先占、非法占用林地等違法行為時(shí)有發(fā)生。在查處過程中，執(zhí)法人員不夠，執(zhí)法后勤保障滯后等因素也增加了查處難度。總體來說，環(huán)境執(zhí)法面臨環(huán)境執(zhí)法權(quán)不獨(dú)立、環(huán)境執(zhí)法手段有限、環(huán)境執(zhí)法能力不足等多種困境[4]，是目前畢節(jié)市乃至全國環(huán)境執(zhí)法公益項(xiàng)目查處難面臨的主要問題。

（三）司法機(jī)關(guān)的督查履職實(shí)效不強(qiáng)

在生態(tài)文明法治工程創(chuàng)建中，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督履職取得較大的實(shí)效，但是由于司法體制改革后，基層檢察院成立“民事行政檢察部”，生態(tài)檢察職能與民事行政部門合并，人少案多，力量薄弱現(xiàn)象更加突出；部分檢察建議采納后無后續(xù)跟蹤機(jī)制，無法對(duì)行政機(jī)關(guān)的實(shí)際履職情況詳細(xì)掌握，且責(zé)任劃分不夠明晰，推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；加上兩級(jí)檢察院聯(lián)動(dòng)的格局還未形成，市、縣（區(qū)）兩級(jí)檢察院之間溝通交流不夠；“補(bǔ)植復(fù)綠”工作發(fā)展不平衡，落實(shí)“補(bǔ)植復(fù)綠”建議的力度不夠，發(fā)展不平衡等原因，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)督查履職實(shí)效不強(qiáng)的現(xiàn)象依然存在。

四、貴州民族地區(qū)生態(tài)文明法治建設(shè)完善的建議

（一）進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明制度的立、改、廢工作

生態(tài)文明法治建設(shè)涉及已有制度機(jī)制的貫徹落實(shí)及新制度的建章立制，因此，應(yīng)進(jìn)一步抓好制度貫徹、清理和制定完善等工作。對(duì)于需要對(duì)上級(jí)部門制定的相關(guān)制度機(jī)制進(jìn)行貫徹落實(shí)的，應(yīng)積極組織學(xué)習(xí)，結(jié)合工作實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則；對(duì)于需要建章立制的目標(biāo)內(nèi)容，認(rèn)真開展調(diào)研工作，如果已經(jīng)有相關(guān)制度的，應(yīng)根據(jù)實(shí)際進(jìn)行完善或清理。

（二）加大生態(tài)文明體制改革力度

貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的耕地、林地和水資源保護(hù)制度，將大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量作為地方各級(jí)政府環(huán)保責(zé)任紅線，確定污染物排放總量限值和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控措施，完善嚴(yán)守環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)紅線的運(yùn)行機(jī)制；完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度，明確生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)限與執(zhí)法程序，依法賦予充足的執(zhí)法權(quán)并加大問責(zé)力度，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度；完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，建立流域間生態(tài)補(bǔ)償縣級(jí)橫向轉(zhuǎn)移支付制度，科學(xué)界定生態(tài)保護(hù)者與受益者的權(quán)利和義務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行國家生態(tài)公益林補(bǔ)償政策，及時(shí)足額兌現(xiàn)年度補(bǔ)償資金。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境聯(lián)動(dòng)執(zhí)法

圍繞環(huán)境保護(hù)“六個(gè)一律”專項(xiàng)行動(dòng)，進(jìn)一步突出多部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，強(qiáng)化公安、環(huán)保、國土、林業(yè)等部門溝通協(xié)作，建立部門間打擊破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪的工作機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)網(wǎng)格化管理工作，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)厲查處各類生態(tài)破壞和環(huán)境違法違規(guī)行為；加大環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施力度，豐富執(zhí)法手段；統(tǒng)一環(huán)保執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范環(huán)保執(zhí)法行為。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法監(jiān)督

加大對(duì)生態(tài)領(lǐng)域職務(wù)犯罪的懲防力度，推進(jìn)公益訴訟制度探索，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督和環(huán)境司法。檢察機(jī)關(guān)以“六個(gè)嚴(yán)禁”及“風(fēng)暴”執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)為契機(jī)，加強(qiáng)與執(zhí)法部門溝通，積極推進(jìn)該項(xiàng)工作，并加強(qiáng)與電視臺(tái)、報(bào)社聯(lián)系溝通，借助媒體的力量宣傳專項(xiàng)行動(dòng)，提升群眾保護(hù)環(huán)境的意識(shí)，擴(kuò)大生態(tài)專項(xiàng)行動(dòng)的影響力。