公眾參與環(huán)境治理問題研究

梁 敏，肖冰玉，翟紅銀，安 浩

（太原工業(yè)學院，山西太原 030008）

0 引言

當前，我國環(huán)境污染現狀不容樂觀，雖然目前我國一直采取一些國家治理環(huán)境的措施，但是始終不能從根本上解決環(huán)境問題，這種環(huán)境治理困境急需解決。根據調查，在我國七大水系中，有42%的水質不能做飲用水源，其中有36%的城市河段為劣質水質，喪失使用功能。水污染僅僅只是環(huán)境污染中的一種，如空氣、土壤、垃圾等的污染狀況也令人擔憂。面對中國如此嚴峻的環(huán)境管理現狀，僅以政府為指導的環(huán)境治理模式受到了阻礙，無法進行下一步治理環(huán)境。隨著社會的發(fā)展，政府需要公眾積極地參與到治理中幫忙治理。正如“十三五”規(guī)劃中指出要建立政府、企業(yè)、公眾共同治理的模式，將社會各方力量凝聚起來解決環(huán)境污染問題，促進我國現代化國家建設。然而，公眾參與的現行體制下，存在著諸多缺陷，例如信息公開不及時，得不到回應等問題仍然存在，本文試圖提出完善公眾參與制度的建議，促進實現公眾參與環(huán)境治理。

1 公眾參與環(huán)境治理的重要性

1.1 推動政策實施

黨的十九大工作分析報告中習近平總書記強調，人與自然是生命共同體，生態(tài)環(huán)境保護是功在當代、利在千秋的事業(yè)。解決突出的環(huán)境問題，構建以政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系［1］。隨著中共中央對生態(tài)文明建設的重視，公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的意識不斷提高，同時，社會環(huán)保組織也略有加強。通過多種途徑使公眾參與到環(huán)境治理中去，不僅要反映人民民主，也要使公眾通過直接的方式來維護自身的利益，可以有效地保護環(huán)境，促進經濟的發(fā)展，為中國環(huán)保事業(yè)提供堅實的后盾。

1.2 環(huán)境本身的特性

環(huán)境問題之所以存在總的來說還是由于人類的過度活動造成的，想要使環(huán)境問題得到根本解決，最終還是要回歸到人的身上。政府部門治理環(huán)境往往存在滯后，不完善的法律規(guī)范也對治理環(huán)境帶來些許困難。拓寬公眾參與環(huán)境治理的途徑，是環(huán)境本身的特性即不確定性、潛伏性所決定的，公眾往往能夠在自身生活中直觀的感知環(huán)境污染狀況，并且可以提出自己的建議，幫助政府及時的解決環(huán)境治理問題，避免出現環(huán)境污染主要問題的堆積及再次擴大。

1.3 減少環(huán)境治理成本

自十八大以來，黨中央更加重視環(huán)境治理，環(huán)境治理的成本也在不斷加大。而公眾參與環(huán)境保護能使環(huán)境治理成本降低。比如先前在上海試行的垃圾分類制度，降低了國家處理垃圾的成本，通過公眾直接參與，約束自身，達到保護環(huán)境的目標。另外，公眾參與能夠使政府的環(huán)境治理政策更加符合民意，下達到民眾時更加容易實施，從而實現治理環(huán)境的初衷。在公眾參與過程中，既能分擔政府工作的壓力，又能及時發(fā)現環(huán)境政策的不足，從而降級政策調整的成本。簡而言之，公眾參與可以降低環(huán)境治理的成本。

2 目前公眾參與環(huán)境治理存在的問題

政府主導，公眾很少參與的單一傳統(tǒng)環(huán)境治理機系中，對政府過度依賴，但在新媒體快速發(fā)展與信息公開、環(huán)境問題凸顯與公眾環(huán)境意識明顯提高的狀況下，環(huán)境問題成為眾多社會問題的焦點。黨和政府在體制機制方面不斷研究和探索，著力構建中國政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理結構體系，為公眾參與提供了契機［2］。

2.1 制度供給匱乏

首先，政府缺乏在公眾參與環(huán)境治理的認識，對公眾參與持懷疑態(tài)度，不利于環(huán)境治理中公眾參與意識；其次，法律法規(guī)在公眾參與環(huán)境治理方面是不完美的。盡管我國當前，國家和地方人民政府已經出臺了眾多保障公眾參與環(huán)境治理的相關法律法規(guī)等政策性文件，但大多是基礎的、綜合的，缺乏一些可操作的制度研究設計，很難適應實踐中迅速增長的公眾參與治理問題的需要，而且公眾參與往往受制于政府的決策。

2.2 公眾參與意識與能力不足

如今，政府越來越認識到在公眾參與環(huán)境治理的必要性和重要性，并進行了大量的嘗試和探索，也取得了一些積極的效果。但整體發(fā)展而言，公眾參與環(huán)境治理的積極性、主動性、自覺性仍有很大的上升空間。有公眾暫時還沒有意識到，愛護環(huán)境不僅是政府的責任，更是每個公民應該承擔的義務。

從公眾參與的能力上來看，隨著我國環(huán)境保護教育程度的有效提高，對環(huán)境治理的政策的認知程度上，公眾有了很大的提高。然而，由于長期以來的參與意識薄弱，缺乏必要的環(huán)保實踐經驗和知識，公眾無法面對日益增長和復雜的環(huán)境問題［3］。

2.3 公眾參與渠道不暢

公眾參與環(huán)境治理的渠道不暢通。目前，公眾參與環(huán)境治理的方式有網絡平臺、學校教育、聽證、社區(qū)活動、熱線電話等，與過去相比，公眾參與環(huán)境治理的渠道有了很大的創(chuàng)新和改進。但總體而言，公眾參與環(huán)境治理渠道仍然還存在很大問題，公眾參與的時間和范圍有限，信息不公開等都嚴重影響了公眾參與的實際效果。

2.4 民間環(huán)保組織不成熟

非政府環(huán)保組織，如自然之友目前數量不多，而一個有影響力的組織，例如盤錦市，遼寧省黑嘴鷗保護協(xié)會更是屈指可數。但大多民間環(huán)保社會組織管理運作實力比較有限，大多依附政府而建立。其次，環(huán)保民間組織缺乏自我管理機制，松散的內部管理結構，沒有形成穩(wěn)定和高效的運作模式。并且工作管理人員大多未受過專業(yè)的知識培訓，專業(yè)技術人才少；再次，經費的匱乏。目前，政府對民間組織的環(huán)保工作的資金是非常有限的，環(huán)保民間組織獲得融資的能力弱，再加之薄弱的社會捐贈意識、缺乏長期機構捐贈，使得環(huán)保組織運行經費緊張，它的積極作用有限。

3 公眾參與環(huán)境治理的完善建議

3.1 立法建議

政府進行轉變環(huán)保觀念，改變傳統(tǒng)的國家治理環(huán)境是唯一主體的舊思想，樹立多元的治理主體新理念。堅持以人為本，社會組織、企事業(yè)單位、公眾等多個主體共同進入治理體系，與政府形成多元主體格局，致力于打造多主體、綜合性、互動協(xié)同合作治理模式［4］。

國家通過立法機關應當在環(huán)境治理中充分發(fā)揮公眾參與這一重要工具，制定和完善一系列具有可操作性的法律法規(guī)和規(guī)章制度，對公眾參與環(huán)境進行保護的途徑、方式和程序做進一步擴展，鼓勵和引導社會公眾多層次、多樣化地參與環(huán)境保護。制定具體的行政和法律措施，以激發(fā)公眾及其社會團體的參與熱情。還有必要扶植、培訓和鼓勵致力于環(huán)境保護的民間組織。除此之外，在新媒體、大數據的操作，使得信息傳播更加快速發(fā)展的時代，加大環(huán)境信息公開，加強信息公開的廣度和深度，使得環(huán)境信息更加透明化，能夠讓公眾更加了解環(huán)境信息，更好地參與環(huán)境保護的行列中。要加強信息發(fā)布和共享機制的建立，保證公眾能及時，準確和全面地獲得相關環(huán)境信息。

3.2 擴大公眾參與的主體

在公眾參與環(huán)境治理的作用有兩個方面：一是在生活環(huán)境中可以切身得到的體會；二是對政府環(huán)境治理工作的監(jiān)督，提高政府工作效率，促進實現既定的目標。這兩個重要作用決定了公眾參與主體的廣泛性，即公眾主體不應只是在環(huán)境方面有發(fā)言權的專家、學者，還應包括與環(huán)境有密切關系的普通公眾和在環(huán)境治理方面不斷發(fā)展努力的環(huán)保組織。

普通公眾是與環(huán)境治理措施造成影響有直接利害關系的廣大群體，基于這一特點，普通公眾有權參與到環(huán)境治理的整個過程，提出自己的建議及需求，努力維護自身的利益，為政府更好的解決環(huán)境問題提供依據，最終使政府的政策能夠得到更好的落實［5］。

社會中的環(huán)境保護組織建立的目的就是保護環(huán)境，相對于政府來說，這種社會組織更接近民生，更了解普通公眾的世紀生活，而且能夠有效地分擔政府的工作，與政府工作共同展開。但若環(huán)保組織無法參與到環(huán)境治理的整個過程中，其能發(fā)揮的作用將大大降低。因此，在治理環(huán)境過程中，政府可以將一些項目分給環(huán)保組織。讓環(huán)保組織參與治理，實現其創(chuàng)建目標，推動環(huán)境治理進程。

最后，在這一領域的專家可以對普通公眾、環(huán)保組織的不專業(yè)性提供補充性作用，確保政府做出的決策與實行的工作的和合理性和科學性。通過多方主體的共同努力改善公眾參與。

3.3 提高公眾參與意識和能力

公眾參與社會環(huán)境治理意識的強弱以及能力的高低，將直接影響參與行為的水平和參與治理的效果。因此，增強他們的參與意識，積極幫助公眾了解和掌握環(huán)境治理方面的知識，努力提高他們的參與能力。比如在上海試行的垃圾分類制度，就是在政府幫助公眾了解關于垃圾分類的相關理論知識的前提下所實施的一項保護環(huán)境的政策［6］。全民垃圾分類不僅提高了公眾參與環(huán)境保護的意識，也通過每個個人的實行緩解了環(huán)境污染狀況，提高了環(huán)境質量，有了明顯的成效。同時，政府管理部門也應加大對公眾的環(huán)保教育與宣傳力度，努力營造一個良好的社會文化氛圍，加強公眾參與環(huán)境治理的意識。例如在世界環(huán)境日時，可以通過發(fā)放宣傳資料、組織環(huán)保志愿活動等方式在社會中加大宣傳。教育者也應不斷加大對學生的法制法規(guī)進行教育，努力提高學生對環(huán)境以及相關理論知識的了解和認識，提高其參與城市生活環(huán)境治理的能力。

3.4 拓寬公民參與環(huán)境治理的渠道

首先，可以允許公民自行建立環(huán)境保護社會團體或者非政府環(huán)境保護群眾組織，承認和確保包括環(huán)保組織在內的社會公眾在環(huán)境資源保護中的知情權和參與權以及通過司法等途徑獲得救濟的權利，為環(huán)境保護社會團體和公眾參與環(huán)境保護創(chuàng)造和提供條件的便利，鼓勵和支持他們以實際行動自由地開展專業(yè)環(huán)?；顒?。例如，允許公民旁聽立法機關討論關于環(huán)境問題的會議、允許參加各級政府環(huán)境行政管理部門舉行的有關行政執(zhí)法公開聽證會、建立公眾參與會議制度，邀請公眾代表出席，就環(huán)境管理提出意見。

其次，在信息化的時代，微信、微博、知乎等信息平臺不斷發(fā)展，成為人們生活中重要的一部分。政府應當在公共信息平臺開創(chuàng)一個公眾能夠隨時參與的途徑，從而彌補傳統(tǒng)的參與途徑的不足。例如，政府可以在微博中開創(chuàng)一個有關環(huán)境治理的超話，組織專門人員管理，公共網絡發(fā)達的時代，可以通過網絡形式參與到環(huán)境治理中去，提高公眾的參與意識，并且能夠使政府及時發(fā)現公眾面臨的環(huán)境問題，做出及時的回應，解決環(huán)境問題。

3.5 加大對民間環(huán)保組織的支持力度

我國的環(huán)保民間組織，是我國公眾參與環(huán)境保護的實踐者，也是每個公眾參與的主體之一［7］。政府應進一步加強對環(huán)保組織的支持。首先，為其生存與發(fā)展提供一個更為寬松的政治工作環(huán)境，積極倡導并鼓勵公眾加入到環(huán)保組織中，制定更為科學合理的準入標準。其次，在資金上加大投入，對環(huán)保技術人員進行一定的專業(yè)知識培訓，培養(yǎng)更多專業(yè)化的人才，提高環(huán)保組織的參與能力。加強對環(huán)保組織內部的管理，政府應該是引導者而不應該以管理者身份自居。最后，在實際工作中，可以將一些不太困難的項目分配給較有資質的民間環(huán)保組織，發(fā)揮其在民間的作用，動員民間環(huán)保組織的積極性。

4 結語

在推動生態(tài)文明建設的過程中，完善公眾參與環(huán)境治理的途徑能夠促進建設五位一體的總體布局的進程，推動國家現代化建設，為政府分擔工作，減輕負擔。目前，公眾參與制度仍然需要不斷地完善，以適應當前的社會存在，多方共同致力于治理環(huán)境問題，將綠水青山就是金山銀山的理念深入人心，實現黨的十九大人與自然和諧共處的發(fā)展目標，解決當前存在的環(huán)境治理困境，切實保障人民的權利與利益。綜上，需要建立一個較為完善的公眾參與制度，使公眾能夠參與到環(huán)境政策的制定和環(huán)境工作的開展中，使各項工作具有民主性和科學性，從而得到一個更好的治理結果。